CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 8 novembre 2021

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Pologne - 49868/19 et 57511/19 Arrêt 8.11.2021 [Section I] Article 6 Procédure civile Article 6-1 Tribunal établi par la loi Violations manifestes dans la procédure de nomination des juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques nouvellement créée au sein de la Cour suprême à l’issue d’une réforme législative   : violation En fait – Les requérants, tous deux juges, présentèrent leur candidature à des postes dans des juridictions de degré supérieur, respectivement à la fin de l’année 2017 et au début de l’année 2018, mais ils ne furent pas recommandés par le Conseil national de la magistrature (CNM). Ils contestèrent les résolutions par lesquelles le CNM avait refusé de recommander leur candidature devant la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême, l’une des deux nouvelles chambres créées lors de la réorganisation de cette juridiction par la loi modificative de   2017 sur le CNM et la loi de   2017 sur la Cour suprême dans le cadre de la grande réforme législative du système judiciaire polonais lancée par le gouvernement en   2017. Depuis cette réforme, les membres juges du CNM étaient élus par la chambre basse du parlement polonais. Par ailleurs, en vertu de l’ensemble des dispositions applicables du droit interne, les juges de tous les degrés et types de juridictions, y compris ceux de la Cour suprême, étaient nommés par le président de la Pologne sur recommandation du CNM à l’issue d’une procédure de sélection par concours dans le cadre de laquelle le CNM évaluait et proposait des candidats. Les requérants formèrent devant la chambre des recours dont ils furent déboutés. Devant la Cour, les requérants soutenaient que la nomination des juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques par le président de la Pologne sur recommandation du CNM constituait une violation manifeste du droit interne et des principes de prééminence du droit, de séparation des pouvoirs et d’indépendance de la justice. En droit – Article   6 §   1   : Il s’agit en l’espèce pour la Cour, non pas d’apprécier la légitimité de la réorganisation du système judiciaire polonais dans son ensemble, mais d’évaluer les circonstances pertinentes pour le processus de nomination des juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques après l’entrée en vigueur de la loi de   2017 sur la Cour suprême portant création de ladite chambre. Pour rechercher si l’examen des affaires des requérants par la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques a ou non entraîné une violation de leur droit à un «   tribunal établi par la loi   », la Cour doit tenir compte des critères définis dans l’affaire Guðmundur Andri Ástráðsson c.   Islande [GC] et appliqués dans l’affaire Reczkowicz c.   Pologne . Elle juge devoir prendre particulièrement en considération dans son raisonnement les décisions de la Cour suprême polonaise et de la Cour de justice de l’Union européenne, ainsi que différents rapports et évaluations publiés par des institutions européennes et internationales. a)   Sur la question de l’existence d’une violation manifeste du droit interne – La violation alléguée comportait deux aspects   : i)   L’absence alléguée d’indépendance du CNM par rapport aux pouvoirs législatif et exécutif – La Cour suit le raisonnement et la méthodologie déjà appliqués par elle dans l’affaire Reczkowicz c.   Pologne , la violation alléguée en l'espèce découlant de la même méconnaissance fondamentale de la législation interne. Comme dans ladite affaire, elle juge qu’il y a eu en l’espèce méconnaissance manifeste du droit interne et que cette méconnaissance a entraîné des répercussions négatives sur les règles fondamentales de procédure relatives à la nomination des juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême. Elle estime en effet que la loi modificative de   2017, qui a mis en place le CNM sous sa forme actuelle, n’a pas doté cet organe de garanties suffisantes pour assurer son indépendance vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif. ii)   La nomination par le président de la Pologne de juges à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques malgré la suspension, à des fins de contrôle juridictionnel, de l’exécution de la résolution n o   331/2018 du CNM – La Cour note que, le 27   septembre   2018, la Cour administrative suprême a rendu une ordonnance provisoire qui suspendait, le temps d’examiner les recours soumis par plusieurs candidats non recommandés qui en contestaient la légalité, l’exécution de la résolution n o   331/2018 du 28   août   2018 par laquelle le CNM avait recommandé des candidats à vingt postes de juges au sein de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques. Elle constate toutefois que, malgré cette suspension et le fait que les appels étaient toujours pendants, le président de Pologne a procédé à la nomination des candidats recommandés. La Cour souscrit totalement aux avis exprimés par la Cour suprême polonaise, la Cour de justice de l’Union européenne et l’avocat général concernant les violations flagrantes de la législation interne concernée. Elle rappelle à cet égard que le principe de la sécurité juridique est l’un des principaux aspects de la prééminence du droit et qu’il implique notamment que, lorsqu’une question a été tranchée de manière définitive par une juridiction, la décision de cette dernière ne doit pas être remise en question. Elle souligne que, par définition, ce principe s’applique à l’exécution des décisions judiciaires relatives à des mesures provisoires, qui demeurent en vigueur jusqu’à ce que le tribunal saisi de l’affaire ait rendu une décision définitive, et que, si tel n’était pas le cas, les juridictions rendraient des décisions qui seraient certes contraignantes, quoique de façon temporaire, mais vides de sens et sans objet. Par ailleurs, la Cour condamne avec la plus grande fermeté les tentatives d’ingérence dans les procédures judiciaires commises par les pouvoirs législatif et exécutif, considérant qu’elles étaient en elles-mêmes incompatibles avec la notion de «   tribunal indépendant et impartial   » au sens de l’article   6 §   1. Elle juge qu’il importe peu de savoir si ces ingérences ont ou non influencé le déroulement des procédures, car, provenant des organes exécutif et législatif de l’État, elles révélaient un manque de respect pour la fonction judiciaire même et étaient donc de nature à justifier des craintes concernant l’indépendance et l’impartialité des juridictions visées. La Cour estime que l’obligation que l’article   6 §   1 fait peser sur l’État de garantir un procès devant un «   tribunal indépendant et impartial   » ne concerne pas seulement le pouvoir judiciaire, mais qu’elle implique également, pour le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et toutes autres autorités publiques, quel que soit leur niveau, l’obligation de respecter les jugements et décisions des tribunaux et de s’y conformer, même lorsqu’ils sont en désaccord avec leur contenu. Elle considère donc que le respect par l’État de l’autorité des juridictions est une condition indispensable à la confiance du public dans la justice et, de manière plus générale, à la prééminence du droit. Elle juge que, pour ce faire, les garanties constitutionnelles relatives à l’indépendance et à l’impartialité du pouvoir judiciaire ne suffisent pas et qu’elles doivent être effectivement intégrées aux comportements et pratiques administratifs dans la vie quotidienne. En l’occurrence, elle estime que les actes accomplis par le pouvoir exécutif dans le cadre de la nomination des juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques témoignent d’une attitude qui ne peut être décrite que comme un mépris total de l’autorité, de l’indépendance et du rôle du pouvoir judiciaire. Il lui apparaît que ces actes répondaient clairement aux objectifs inavoués d’influencer le résultat des procédures judiciaires en cours et d’empêcher un examen adéquat de la résolution recommandant des candidats aux postes en jeu, et, par conséquent, de vider de son sens le contrôle juridictionnel de la résolution. À ses yeux, ces actes visaient à garantir que la nomination des juges proposés par le CNM, organe placé sous le contrôle absolu des autorités exécutives et législatives, adviendrait, fût-ce au prix d’un affaiblissement de l’autorité de la Cour suprême administrative, qui était pourtant l’une des plus hautes juridictions du pays, et malgré le risque que représentait la création d’un tribunal illégal. Elle juge donc que ces actes s’analysent en une violation flagrante des exigences du procès équitable au sens de l’article   6 §   1 et qu’ils étaient incompatibles avec la prééminence du droit. Pour apprécier dans son ensemble la gravité de cette atteinte, la Cour doit examiner en détail les fonctions de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques, l’étendue de sa compétence, sa position générale dans l’administration de la justice en Pologne et les inquiétudes concernant l’étendue de ses pouvoirs qui avaient été exprimées au niveau européen avant même l’entrée en vigueur de la loi modificative de 2017. Elle constate par ailleurs qu’une loi modificative adoptée en 2019 a étendu la compétence de cette chambre à toutes les questions relatives à l’indépendance de la justice en Pologne, ce qui lui a donné un pouvoir sans limites à cet égard et lui a permis de protéger contre toute contestation les recommandations du CNM pour la nomination de juges par le président de la Pologne. Tenant compte des circonstances de l’espèce dans leur ensemble, la Cour conclut que la nomination par le président de la Pologne de tous les juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques conformément à la résolution n o   331/2018 du CNM nonobstant la décision de la Cour suprême administrative qui avait suspendu la mise en œuvre de cette résolution s’analyse en une violation manifeste du droit interne. Elle juge que ce mépris délibéré d’une décision judiciaire contraignante et cette ingérence dans le cours de la justice, qui visait à vicier et à vider de son sens le contrôle juridictionnel en cours concernant la nomination des juges, ne peuvent être considérés que comme une atteinte manifeste à la prééminence du droit. b)   Sur la question de savoir si les violations du droit interne relatives à une règle fondamentale de la procédure de nomination des juges avaient porté atteinte à la substance même du droit à un «   tribunal établi par la loi   » – La Cour juge que, comme c’était le cas pour la chambre disciplinaire de la Cour suprême dans l’affaire Reczkowicz c.   Pologne , il y a eu une violation manifeste du droit interne qui a porté atteinte aux règles fondamentales de la procédure de nomination des juges à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de cette haute juridiction. Elle estime que cette violation tient au fait que c’est le CNM qui a été chargé de recommander les candidats aux postes de juges de la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques en vue de leur nomination par le président de la Pologne, alors que, tel qu’il avait été établi par la loi modificatrice de 2017, il n’était pas doté de garanties suffisantes pour garantir son indépendance vis-à-vis des pouvoirs législatif et exécutif. La Cour note que cette loi, qui a privé le corps judiciaire du droit de proposer et d’élire les membres juges du CNM qu’il détenait jusqu’alors en vertu de la législation interne et qui lui était reconnu par les normes internationales en la matière, a octroyé aux pouvoirs législatif et exécutif une influence décisive sur la composition du CNM. Elle observe qu’en pratique la loi a éliminé non seulement le système représentatif qui existait jusqu’alors mais aussi les garanties de l’indépendance de la justice à cet égard, que cela a permis aux pouvoirs exécutif et législatif de commettre des ingérences directes et indirectes dans la procédure de nomination des juges, et que, comme le montrent par exemple les circonstances dans lesquelles les juges candidats au CNM ont obtenu des soutiens pour leur candidature, les autorités ont exploité cette possibilité. Elle constate que cette situation a par la suite été aggravée par la nomination par le président de la Pologne de juges à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques en violation flagrante de la décision suspendant la mise en œuvre de la résolution n o   331/2018 du CNM qui recommandait la candidature de ces juges. La Cour considère qu’une procédure de nomination des juges marquée, comme en l’espèce, par une influence indue des pouvoirs législatif et exécutif est en elle-même incompatible avec l’article   6 §   1 et qu’elle constitue par conséquent une irrégularité fondamentale qui emporte des répercussions négatives sur l’ensemble de la procédure et compromet la légitimité de tout tribunal formé de juges nommés de cette manière. La Cour conclut que les violations incriminées de la procédure de nomination des juges à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques étaient d’une gravité telle qu’elles s’analysent en une atteinte à la substance même du droit des requérants à un «   tribunal établi par la loi   ». c)   Sur la question de savoir si les juridictions internes ont effectivement examiné les allégations relatives au droit à un «   tribunal établi par la loi   » et si elles ont résolu ce litige – La Cour note que le droit polonais ne prévoyait aucune procédure qui eût permis aux requérants de contester les vices qu’ils estimaient entacher la procédure de nomination de juges à la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême et que, par conséquent, les intéressés n’ont bénéficié d’aucune voie de recours. Appréciation globale   : La Cour conclut que la chambre du contrôle extraordinaire et des affaires publiques qui a examiné les affaires des requérants n’était pas un «   tribunal établi par la loi   ». Conclusion   : violation (unanimité). Article   41   : 15   000   EUR à chacun des requérants pour préjudice moral   ; demande pour dommage matériel rejetée. Article   46   : La Cour estime que la violation des droits des requérants trouve son origine dans les modifications de la législation polonaise qui ont privé le corps judiciaire du droit d’élire les membres juges du CNM et ont permis aux pouvoirs exécutif et législatif de s’immiscer, directement ou indirectement, dans la procédure de nomination des juges, compromettant ainsi de manière systématique la légitimité des tribunaux constitués de juges ainsi nommés. Compte tenu de cette situation, elle juge que, dans l’intérêt de la prééminence du droit et des principes de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de la justice, l’État polonais doit prendre rapidement des mesures correctrices. Elle se refuse toutefois à donner des indications spécifiques concernant la nature des mesures individuelles et/ou générales que l’État pourrait prendre pour remédier aux problèmes et préfère ne donner que des indications d’ordre général. Elle estime qu’il appartient à l’État défendeur de tirer de son arrêt les conclusions qui s’imposent et de prendre les mesures individuelles et générales appropriées pour résoudre les problèmes à l’origine des violations qu’elle a constatées et prévenir la survenue de pareilles violations à l’avenir. (Voir aussi Guðmundur Andri Ástráðsson c .   Islande [GC], 26374/18, 1 er   décembre   2020, Résumé juridique   ; Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c.   Pologne , 4907/18, 7   mai   2021, Résumé juridique   ; Reczkowicz c.   Pologne , 43447/19, 22   juillet   2021, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence