CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 10 novembre 2022

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Hongrie - 49636/14 et 65678/14 Arrêt 10.11.2022 [Section I] Article 14 Discrimination Défaillances du mode de scrutin des minorités nationales portant atteinte au secret du scrutin ainsi qu’à la liberté de choix politique des électeurs et privant les candidats des minorités nationales de la possibilité de se faire élire au Parlement : violation Article 3 du Protocole n° 1 Choix du corps législatif Libre expression de l'opinion du peuple Se porter candidat aux élections Défaillances du mode de scrutin des minorités nationales portant atteinte au secret du scrutin ainsi qu’à la liberté de choix politique des électeurs et privant les candidats des minorités nationales de la possibilité de se faire élire au Parlement : violation En fait – Les deux requérants appartiennent à deux minorités nationales officiellement reconnues en Hongrie   : la minorité arménienne et la minorité grecque. En 2014, dans le but de renforcer la représentation des minorités nationales au Parlement, la Hongrie instaura pour elles un nouveau mode de scrutin. Celui-ci a permis aux candidats issus des listes de minorités nationales d’obtenir un siège au Parlement s’ils atteignaient un seuil préférentiel, soit un quart du nombre de voix requis pour remporter un «   siège ordinaire   »   au Parlement. Les membres des treize minorités nationales officiellement reconnues peuvent se faire enregistrer comme électeurs de ces minorités. Inscrits comme tels pour les élections législatives de 2014, les requérants ne purent pas voter pour les listes nationales des partis politiques, mais ils votèrent pour une liste fermée de minorité nationale. Lors du scrutin en question, aucune liste de minorité nationale n’obtint suffisamment de voix pour remporter un siège représentant une telle minorité. En droit – Article 3 du Protocole n o 1 combiné avec l’article 14   : Les requérants se sont concentrés sur trois aspects du mode de scrutin appliqué aux minorités. a) L’absence alléguée de perspective d’atteindre le quota préférentiel – La présente espèce est assez différente d’autres affaires relatives aux seuils électoraux ( Yumak et Sadak c. Turquie [GC], Federación Nacionalista Canaria c. Espagne (déc.)), car elle concerne un régime légal appliquant un seuil préférentiel aux représentants des minorités, instauré en réponse au souci constitutionnel d’assurer la représentation politique des minorités nationales présentes en Hongrie. Le seuil préférentiel faisait partie d’un système dans lequel les candidats des minorités nationales ne pouvaient obtenir le nombre requis de voix qu’à partir des bulletins d’électeurs issus d’une minorité nationale et appartenant au même groupe minoritaire qu’eux. Cela les plaçait dans une situation très différente de celle des autres candidats, qui pouvaient recueillir des voix de l’ensemble de l’électorat. En conséquence, le régime légal a aussi porté atteinte au droit des requérants, en tant qu’électeurs appartenant à une minorité nationale, de s’allier à d’autres électeurs à des fins politiques à travers le scrutin, dans la mesure où leur candidat ne pouvait être soutenu que par des membres de la même minorité nationale. En comparaison, les autres membres de l’électorat étaient libres de s’allier à d’autres électeurs de la même sensibilité pour défendre leurs convictions politiques. Ce désavantage dans le processus électoral ne reposait pas sur le propre choix des candidats ou électeurs d’une minorité nationale de s’allier à un petit groupe d’intérêt politique au sein de la population (comparer avec Partei Die Friesen c. Allemagne ), mais sur la décision du législateur de restreindre le nombre de personnes habilitées à voter pour les listes des minorités nationales. Le seuil préférentiel appliqué aux candidats issus de minorités nationales avait pour but de réduire les effets de ce système. Il demeure que le nombre d’électeurs appartenant à la même minorité nationale en Hongrie n’était pas assez élevé pour que ce seuil pût être atteint, même dans l’hypothèse où tous les électeurs relevant de cette minorité auraient voté pour la liste de minorité correspondante. En fait, en 2014, 140 personnes étaient inscrites comme électeurs de la minorité grecque et 184 comme électeurs de la minorité arménienne, alors qu’un candidat d’une minorité nationale devait recueillir 22 000 voix pour obtenir un siège au Parlement. Les États peuvent subordonner l’accès à la représentation parlementaire à la nécessité de démontrer l’existence d’un minimum de soutien et la Convention n’impose pas aux États d’adopter des seuils préférentiels pour les minorités nationales. Toutefois, lors de la fixation du quota appliqué aux groupes minoritaires nationaux, il convient de se demander si, du fait du seuil à franchir, la conquête par un candidat d’une minorité nationale des voix requises pour donner un siège parlementaire à cette minorité n’est pas plus ardue que l’obtention d’un siège à partir des listes ordinaires de partis, et de rechercher si ce seuil électoral n’a pas alors un effet négatif sur la possibilité pour les électeurs issus d’une minorité nationale de participer au processus électoral sur un pied d’égalité avec le reste de l’électorat. Certes, tous les suffrages ne doivent pas nécessairement peser de la même façon dans le résultat de l’élection, et aucun régime électoral ne peut éliminer les «   voix perdues   »   ; le législateur national doit toutefois rechercher si le régime légal n’engendre pas une disparité lésant le droit de vote des membres des minorités nationales, comme les requérants, afin d’éviter une dilution des voix pouvant être données aux listes des minorités nationales. b) Sur l’absence alléguée de libre choix pour les électeurs appartenant à une minorité nationale – Du fait de leur inscription sur les listes électorales des minorités nationales, les requérants pouvaient seulement voter pour l’ensemble de la liste déposée par leur minorité nationale ou bien s’abstenir purement et simplement de voter pour cette liste. Dès lors, ils ne pouvaient choisir entre différentes listes déposées par des partis ni peser sur l’ordre dans lequel les candidats seraient élus sur la base d’une liste déposée par une minorité nationale. Les listes fermées ne peuvent en elles-mêmes être considérées comme restreignant indûment la possibilité pour les électeurs de faire un choix politique. En effet, même si ces listes tendent à limiter l’éventail des candidats livrés au choix des électeurs, elles leur permettent néanmoins de répartir leur vote entre les différentes listes de partis suivant leurs préférences politiques. Toutefois, le droit de vote est aussi censé donner aux électeurs la possibilité de choisir les candidats ou les listes de partis qui reflètent le mieux leurs opinions politiques, et les règles électorales ne doivent pas obliger les électeurs à épouser des positions politiques auxquelles ils n’adhèrent pas. De ce point de vue, le fait que les électeurs appartenant à une minorité nationale ne puissent voter que pour des candidats inscrits sur une liste de minorité nationale, indépendamment de leurs idées politiques, signale une différence entre la situation actuelle et les modes de scrutin avec listes fermées. Le régime mis en place pour les électeurs issus de minorités nationales n’a certes pas pesé sur les requérants dans le choix d’un ou de plusieurs candidats, mais il ne leur a pas permis de manifester véritablement leur souhait en tant qu’électeurs, de voter pour défendre des idées et des programmes d’action politiques, ou de s’allier à d’autres électeurs à des fins politiques à travers le scrutin. En tant qu’électeurs appartenant à une minorité nationale, les requérants n’ont pas pu exprimer leurs opinions ou choix politiques par le biais des urnes   ; ils ont seulement pu montrer qu’ils souhaitaient être représentés, comme membres d’un groupe minoritaire national, dans le cadre de la prise de décision politique. La Cour doute qu’un système dans lequel un électeur ne peut voter que pour une liste de candidats spécifique et fermée, qui l’oblige à négliger sa sensibilité politique afin de pouvoir être représenté comme membre d’une minorité, permette d’assurer « la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif ». c) Sur la violation alléguée du secret du scrutin – Un mode de scrutin doit garantir le secret dans le déroulement du vote, de façon à permettre aux électeurs de voter pour leur candidat favori librement et effectivement, en leur âme et conscience et sans subir influence, intimidation ou désapprobation indues de la part d’autrui. Le secret du suffrage sert également l’intérêt public plus large qui consiste à garantir des élections libres et équitables. Concrètement, le point de savoir pour qui un électeur a voté lors d’un scrutin donné ne doit pas être rendu public. Le mode de scrutin doit assurer aux électeurs qu’ils ne seront pas contraints, directement ou indirectement, de révéler leur choix. Les requérants n’ont pas allégué que la procédure suivie dans les bureaux de vote avait failli à garantir le secret du suffrage mais ils ont plaidé que, dès lors qu’ils avaient eu un seul choix à faire en tant qu’électeurs, ce choix a indirectement été révélé à tous. Dans la pratique, un électeur appartenant à une minorité nationale utilise un bulletin de vote comportant les noms des candidats de la liste de la minorité nationale concernée, et non un bulletin permettant d’effectuer un choix entre les divers candidats des partis politiques. Ainsi, toutes les personnes qui sont présentes à ce moment-là dans le bureau de vote, en particulier les membres des commissions électorales concernées, savent que l’électeur a voté pour les candidats de la liste de minorité nationale. De même, les électeurs appartenant à une minorité nationale peuvent être rattachés à leur vote à l’occasion du dépouillement, en particulier dans les bureaux de vote où il y a un nombre limité d’électeurs inscrits comme appartenant à une minorité nationale. Il est donc clair que le dispositif en question permettait à tout un chacun de savoir précisément de quelle manière un électeur appartenant à une minorité nationale avait voté, et qu’il offrait la possibilité de recueillir des informations sur les intentions de vote des électeurs issus d’une minorité dès qu’ils étaient enregistrés comme tels. En tant qu’électeurs appartenant à une minorité nationale, les requérants n’ont pas pu jouir du droit au secret total. Or le secret doit être maintenu aussi bien pour les électeurs appartenant à une minorité nationale que pour ceux qui décident de voter en faveur d’un parti politique ou d’un candidat indépendant. Dans leur choix électoral, les requérants ont subi une limitation considérable, associée à la probabilité évidente que leurs préférences électorales seraient révélées. Le mode de scrutin a pesé sur eux de manière inéquitable en raison de leur statut d’électeurs appartenant à une minorité nationale. Toute loi électorale doit toujours s’apprécier à la lumière de l’évolution politique du pays, de sorte que des détails inacceptables dans le cadre d’un système déterminé peuvent se justifier dans celui d’un autre. Cette considération doit s’appliquer avec d’autant plus de force qu’un État contractant s’efforce d’instaurer un système de représentation plus juste. La Convention n’exige pas qu’une différence de traitement soit opérée en faveur des partis minoritaires. Cependant, une fois que le législateur a décidé d’instaurer un système visant à supprimer ou réduire les situations d’inégalité dans la représentation politique, il est tout naturel que cette mesure contribue à permettre aux minorités nationales de participer au choix du corps législatif sur un pied d’égalité avec le reste de la société, plutôt que de perpétuer l’exclusion des représentants des minorités de la prise de décision politique au niveau national. En l’espèce, le système mis en place a limité la possibilité pour les électeurs appartenant à des minorités nationales de renforcer leur efficacité politique en tant que groupe et a menacé de réduire, au lieu d’accroître, la diversité et la participation des minorités à la prise de décision politique. L’association des restrictions susmentionnées au droit de vote des requérants s’analyse, eu égard à leur effet global, en une violation de l’article 3 du Protocole n o 1 combiné avec l’article 14 de la Convention. Conclusion   : violation (unanimité). Article   41   : constat de violation suffisant pour préjudice moral. (Voir aussi Federación Nacionalista Canaria c.   Espagne (déc.), 56618/00, 7   juin 2001, Résumé juridique   ; Yumak et Sadak c.   Turquie [GC], 10226/03, 8   juillet 2008, Résumé juridique   ; Partei Die Friesen c.   Allemagne , 65480/10, 28   janvier 2016, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .