CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 10 novembre 2022

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Norvège - 2317/20 Arrêt 10.11.2022 [Section V] Article 1 du Protocole n° 1 Article 1 al. 2 du Protocole n° 1 Réglementer l'usage des biens Impossibilité, pour l’organisation requérante, d’augmenter au niveau souhaité les loyers fonciers dus par les locataires d’appartements situés dans un immeuble lui appartenant en raison du plafonnement légal des loyers : non-violation En fait – L’organisation requérante, une fondation menant des activités internationales de développement, hérita à Oslo d’un bien loué sur lequel se trouvait un grand complexe résidentiel. En réponse à l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire Lindheim et autres c. Norvège , le Parlement norvégien adopta des modifications à la loi de 1996 sur les baux fonciers (modifiée en 2004), qui entrèrent en vigueur le 1 er juillet 2015, conférant aux bailleurs le droit de demander un ajustement du loyer annuel. La requérante chercha à augmenter le loyer foncier dû par les occupants des appartements du complexe. Les locataires s’y opposèrent   ; ils invoquèrent le «   plafonnement des loyers   » prévu dans la quatrième phrase du quatrième paragraphe de l’article 15 de la loi susmentionnée, disposition indiquant que le loyer (indexé depuis 2002) ne pouvait être augmenté au-delà d’un plafond de 9   000   NOK par décare –   montant que leurs loyers fonciers avaient alors déjà dépassé   – et soutinrent que l’espèce différait de l’affaire Lindheim et autres . La requérante forma une demande de décision d’évaluation   mais le tribunal d’Oslo puis la cour d’appel statuèrent en faveur des locataires. Elle fut aussi déboutée de son recours devant la Cour suprême. En droit – Article 1 du Protocole n o 1   : Les mesures litigieuses ont constitué une ingérence légitime dans l’exercice par la requérante de son droit de propriété et elles doivent être examinées sous l’angle de la règle énoncée au second paragraphe de l’article 1 du Protocole n o 1. La Cour a donc examiné la question de la proportionnalité de la décision de la Cour suprême ayant empêché l’organisation requérante d’augmenter le loyer. Dans cette analyse, deux aspects revêtent une importance générale. Premièrement, l’appréciation concrète que la Cour a livrée dans l’arrêt Lindheim et autres n’est pas directement applicable dans la présente affaire, car celle-ci concerne l’application d’une législation dont l’adoption est postérieure à l’arrêt en question. De plus, il est évident que le législateur a cherché à mettre pleinement en œuvre les conclusions formulées par la Cour dans l’arrêt Lindheim et autres et qu’il a procédé à un examen approfondi des exigences de la Convention dans la mise au point définitive du texte. De plus, les exigences de la Convention ont plus tard fait l’objet d’un contrôle juridictionnel approfondi au niveau interne, non seulement de manière générale mais aussi à la lumière de la situation particulière de l’organisation requérante, à trois niveaux de juridiction. Deuxièmement, la Cour relève la complexité habituelle des contrats de bail foncier ainsi que les considérations des autorités internes selon lesquelles les «   mécanismes normaux du marché   » ne s’appliquent pas en cas de conclusion de tels contrats, de sorte que le législateur doit se concentrer sur d’autres choix politiques et qu’il faut également tenir compte des perspectives à long terme lors de l’adoption de la législation pertinente. La législation qui a été appliquée au cas de l’organisation requérante était conçue pour réglementer de manière générale les nombreux contrats existants, avec des variations quant aux biens loués et aux parties contractantes, y compris les points de savoir quand et comment elles étaient devenues parties. Compte tenu du très grand nombre de contrats de bail foncier qui existent en Norvège (environ 170   000 contrats concernant des logements résidentiels ou de vacances), la Cour comprend la nécessité, soulignée dans le processus législatif interne, de trouver des solutions claires et prévisibles et d’éviter des procédures longues et coûteuses à grande échelle devant les juridictions nationales. Les éléments qui précèdent ont permis à la Cour de se concentrer sur les contrôles parlementaires et judiciaires nationaux des questions relevant de la Convention. Devant la Cour, l’un des arguments clés de l’organisation requérante avait trait à la fortune supposée des locataires. Toutefois, dans les circonstances de l’espèce il n’est pas problématique que la situation individuelle des parties, notamment pour ce qui touche aux activités de l’organisation requérante, n’ait pas joué un rôle plus important dans la mise en balance des intérêts effectuée par la Cour suprême. L’affaire n’a pas été plaidée comme concernant des personnes qui avaient un besoin financier ou social particulier, que ce fût du côté du bailleur ou du côté des locataires, et la Cour suprême a examiné les intérêts concurrents des parties aux contrats de bail de manière suffisamment individualisée en se penchant sur ce qu’elle a appelé les «   faits financiers   » de l’affaire. La Cour observe que, dans l’appréciation de la proportionnalité, le rapport loyer/valeur du terrain doit être pris en compte comme un élément parmi bien d’autres et que le choix de la «   valeur brute du terrain   » comme valeur pertinente pour les contrats de bail foncier a constitué un choix délibéré du législateur qui tendait à l’imposition de certaines limites à l’ajustement à la hausse du loyer foncier en fonction de la valeur du terrain non bâti. Au cœur de l’affaire portée devant la Cour suprême se trouvait un important complexe immobilier intégré dans un cadre où ce n’étaient pas les locataires qui avaient décidé de l’exploitation des terrains. Dès lors, les principes du droit interne régissant la détermination de la valeur du terrain à prendre en compte pour l’ajustement du loyer foncier n’ont ni contribué ni abouti à l’établissement d’un déséquilibre entre les parties à l’affaire dont la juridiction suprême était saisie. Concernant l’argument de l’organisation requérante selon lequel le rapport loyer/valeur du terrain était particulièrement faible, la Cour observe que la décision litigieuse permettait à l’intéressée de continuer à percevoir environ 0,6 % de la valeur du bien chaque année, cette valeur ayant été fixée par les autorités internes conformément aux principes d’évaluation pertinents du droit interne. En l’espèce la Cour suprême a examiné un bien de grande valeur –   à l’époque   environ 11,3 millions d’euros (EUR)   – dont le loyer annuel s’élevait à environ 68   100 EUR, et en tout état de cause les circonstances factuelles liées aux différents contrats de bail foncier en question dans l’affaire Lindheim et autres étaient différentes. Par ailleurs, la Cour suprême a souligné que pour sa part le bailleur (l’organisation requérante) tirait profit de sa propriété en bénéficiant d’un investissement essentiellement passif et sans risque, et que la question de l’ajustement des loyers pouvait être revue tous les trente ans. Dès lors, le rapport loyer/valeur du terrain ne constitue pas en soi un argument décisif en faveur d’un constat de violation de l’article 1 du Protocole n o 1. Au vu de l’affaire prise globalement, et nonobstant les considérations qui précèdent, les possibilités pour l’organisation requérante d’exploiter financièrement son droit de propriété sur le terrain en question étaient limitées, compte tenu des restrictions que la législation –   en particulier le «   plafonnement des loyers   » prévu par celle-ci   – imposait à sa capacité d’augmenter le loyer foncier. Toutefois, soulignant l’importance des principes de subsidiarité et de responsabilité partagée, la Cour déclare que la législation qui a restreint la possibilité pour l’organisation requérante de revoir à la hausse le loyer foncier relevait de la politique socio-économique et était le fruit d’un processus législatif particulièrement minutieux ayant visé à ménager un équilibre approprié entre les intérêts des parties aux contrats de bail foncier, intérêts qui des deux côtés ont été bien représentés dans ledit processus. De plus, dans les circonstances de l’espèce, la Cour accorde un poids considérable aux éléments suivants   : la législation appliquée dans la cause de l’organisation requérante avait été adoptée à l’issue d’un examen rigoureux et pertinent ayant porté spécifiquement sur les exigences découlant de l’article 1 du Protocole n o 1   ; la cause de la requérante a fait l’objet d’un examen par les juridictions internes, à trois niveaux distincts   ; enfin, la législation interne permettait de ménager des exceptions individuelles, grâce à la «   soupape de sécurité   » prévue au neuvième paragraphe de l’article 15 de la loi sur les baux fonciers. Le contrôle juridictionnel a inclus notamment celui effectué par la Cour suprême, laquelle a soigneusement examiné tous les aspects pertinents de l’affaire relevant de l’article 1 du Protocole n o 1. Dans ce contexte, la juridiction suprême a conclu que la règle générale contenue au quatrième paragraphe de l’article 15 devait s’appliquer en l’espèce   ; dès lors, les considérations découlant de la Convention n’exigeaient pas l’application de la «   soupape de sûreté   » prévue au neuvième paragraphe. En outre, la Cour suprême s’est trouvée face aux intérêts financiers concurrents des parties à l’affaire dont elle était saisie, ainsi qu’à l’intérêt public plus général de l’affaire. L’intérêt général à répondre aux préoccupations de politique sociale soulignées par le législateur s’est doublé de l’intérêt à adopter une législation qui prévoie une réglementation générale et tienne compte de la nécessité de limiter le risque de litiges. Ayant examiné la procédure à laquelle l’organisation requérante a participé, la Cour estime que les juridictions internes ont soigneusement examiné les faits, qu’elles ont appliqué les normes pertinentes en matière de droits fondamentaux de manière cohérente avec la Convention et sa jurisprudence, et qu’elles ont dûment mis en balance les intérêts propres de la requérante et l’intérêt public plus général attaché à l’affaire. Elle considère qu’un équilibre suffisamment équitable a été ménagé entre les intérêts concurrents qui se trouvaient en jeu et que, dès lors, les autorités internes n’ont pas outrepassé la marge d’appréciation dont elles disposaient lorsqu’elles ont appliqué le «   plafonnement des loyers   » à la cause de la requérante, empêchant ainsi celle-ci d’augmenter le montant du loyer foncier comme elle l’avait proposé. Conclusion   : non-violation (unanimité). (Voir aussi Lindheim et autres c. Norvège , 13221/08 et 2139/10, 12 juin 2012, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .