CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 6 décembre 2022

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Hongrie - 39859/14 Arrêt 6.12.2022 [Section I] Article 1 du Protocole n° 1 Article 1 al. 2 du Protocole n° 1 Réglementer l'usage des biens Interdiction disproportionnée par la loi de la présence de panneaux publicitaires au bord des routes hors des agglomérations ayant privé les sociétés requérantes d’une part importante de leur activité   : violation En fait – Les sociétés requérantes (ci-après «   les requérantes   ») sont des entreprises de publicité qui exploitaient des panneaux publicitaires implantés au bord des routes et tiraient une proportion substantielle de leur chiffre d’affaires de cette activité. À partir de 2011, une succession de modifications législatives apportées à la loi sur la circulation routière (Loi n o I de 1988 sur la circulation sur les voies publiques) a conduit à l’interdiction de l’installation de panneaux d’affichage publicitaire au bord des routes en dehors des agglomérations. Cette interdiction priva les requérantes de la possibilité d’utiliser et de donner en location un nombre significatif des panneaux qu’elles avaient déjà installés, et donc d’une source significative de revenu. Les requérantes contestèrent cette législation devant la Cour constitutionnelle, laquelle rejeta leurs pourvois. En droit – Article 1 du Protocole n o 1   : a) – Les deuxième et cinquième requérantes – Après avoir été déclarées en cessation de paiements mais avant d’être rayées du registre les sociétés, la deuxième et la cinquième requérantes transférèrent leurs griefs pendants devant la Cour respectivement à une autre société et à un actionnaire, lesquels avaient cherché, par un acte de cession, à reprendre le droit de recours individuel de ces requérantes. Le droit de recours individuel tel que prévu à l’article   34 n’est toutefois pas un droit patrimonial, et il n’est donc pas transférable. Peu importe la validité de la transaction en question au regard du droit interne, il aurait été contraire à la nature de la Convention, en tant qu’instrument de protection des droits de l’homme fondamentaux, ainsi que de la Cour elle-même, qui en est le garant, d’autoriser que le statut de requérant pût être transféré à volonté. De surcroît, il n’y avait pas de circonstances spéciales touchant au respect des droits de l’homme exigeant de la Cour qu’elle poursuivît l’examen de la requête dans le chef de la deuxième et de la cinquième requérantes en vertu de l’article 37 §   1   in fine , étant donné que les intéressées avaient fait faillite et que leurs griefs étaient essentiellement de nature pécuniaire Conclusion   : Irrecevable, s’agissant des deux cessionnaires (incompatibilité ratione personae ) (à l’unanimité)   ; radiation du rôle s’agissant de la deuxième et de la cinquième requérantes (unanimité). b) Les première, troisième, quatrième, sixième et septième requérantes – i. Applicabilité de l’article 1 du Protocole n o   1 à la Convention et existence d’une ingérence – L’activité des requérantes s’inscrivait dans un segment spécifique du secteur de la publicité en extérieur, à savoir l’affichage publicitaire au bord des routes, qui nécessitait des actifs, en l’occurrence des panneaux d’affichage publicitaire, spécialement conçus et se prêtant uniquement à une implantation au bord des routes   ;   il s’agissait donc d’une catégorie d’actifs non polyvalents et non variables. Du fait de la mesure législative litigieuse, laquelle avait porté atteinte à la liberté économique des requérantes, ces dernières se sont retrouvées dans l’impossibilité d’utiliser et de donner en location un nombre significatif des panneaux qu’elles avaient précédemment installés. Elles ont par conséquent été contraintes de résilier ou de revoir les contrats passés avec certains de leurs clients existants, lesquels vantaient leurs produits sur les actifs concernés. De plus, les requérantes ont dû supporter les coûts occasionnés par le retrait des panneaux qui ne pouvaient pas être utilisés pour d’autres activités commerciales. Cette situation a considérablement comprimé leurs revenus ainsi que la valeur de leur investissement. Les requérantes ont perdu des opportunités commerciales, ce qui s’est inévitablement traduit pour elles par une perte de chances de dégager des bénéfices, elle-même susceptible d’entraîner une dépréciation de la valeur de leurs actions   ; les actions d’une société anonyme revêtant une valeur économique, elles doivent par conséquent être considérées comme des «   biens   » au sens de l’article   1 du Protocole n o   1. Qui plus est, les requérantes étaient les propriétaires des panneaux d’affichage en cause, c’est-à-dire des biens matériels pouvant prétendre à la protection offerte par cet article, qui avaient perdu la majeure partie de leur valeur économique sous l’effet de la mesure litigieuse. Étant donné la gravité de ses conséquences économiques, la mesure litigieuse s’analyse en une atteinte aux droits patrimoniaux des requérantes. Il n’y a pas eu d’expropriation formelle d’actifs ni d’expropriation de facto de biens qui serait résultée du fait que les biens en question seraient devenus totalement inutilisables, étant donné que les panneaux, ne pouvant plus remplir leur finalité première, avaient certes perdu de leur valeur économique mais auraient toujours pu être vendus en pièces détachées. Partant, les requérantes ont subi au regard de cette disposition une ingérence dans l’exercice de leurs droits qui a revêtu la forme d’une mesure de réglementation de l’usage des biens. ii. Légalité et but de l’ingérence – La mesure litigieuse était légale et elle poursuivait le but légitime de servir un intérêt public important, à savoir la réduction du nombre des accidents de la route grâce au retrait des panneaux d’affichage à proximité des voies publiques afin d’éviter que l’attention des conducteurs ne fût distraite et de faire en sorte que la signalisation routière fût bien visible. Les buts poursuivis par la mesure litigieuse ne pouvaient pas être considérés comme «   manifestement dépourvus de base raisonnable   », et ils étaient au contraire conformes aux obligations internationales incombant à l’État défendeur en vertu de la Convention de Vienne sur la circulation routière du 8 novembre   1968. iii. Proportionnalité de la mesure – La période de transition accordée aux requérantes afin qu’elles pussent prendre les dispositions adéquates pour s’adapter aux changements annoncés concernant leur principale source de revenus a été très courte et ne peut pas être considérée comme suffisante, étant donné qu’elle concernait des entreprises qui opéraient dans un cadre légal qui avait été pour l’essentiel stable pendant plus de dix ans. Deux jours seulement se sont écoulés entre la promulgation et l’entrée en vigueur de la première modification introduisant l’interdiction d’installer de nouveaux panneaux d’affichage le long des routes. Cette mesure a incontestablement produit un effet direct sur les activités des requérantes en les contraignant à résilier ou à modifier leurs relations contractuelles en cours avec des clients existants et en limitant la signature de nouveaux contrats. De plus, à partir du moment où l’interdiction était entrée en vigueur, l’autorité compétente aurait pu retirer d’office les panneaux d’affichage implantés le long des routes par les requérantes, aux frais de celles-ci, ce qui leur aurait imposé une charge financière immédiate. Les modifications ultérieures apportées à la législation ont interdit la «   présence   » de panneaux d’affichage le long des routes en dehors des agglomérations en laissant un délai inférieur à deux mois pour le retrait des panneaux déjà installés. En réalité, ces mesures ont produit un effet rétroactif. De plus, étant donné que la loi sur la circulation routière interdisait déjà, avant l’adoption de la mesure litigieuse, d’implanter des panneaux d’affichage le long des routes pour autant qu’ils représentaient un risque pour la sécurité routière, les requérantes avaient l’espérance légitime de pouvoir poursuivre leur activité économique. Par conséquent, si la mesure litigieuse était suffisamment prévisible d’un point de vue qualitatif, c’est-à-dire qu’elle était formulée avec suffisamment de précision, elle a été inopinée dans le contexte de la présente espèce. La charge imposée aux requérantes en conséquence de l’interdiction par la législation d’une partie de leur activité économique, quoique lourde, doit se mesurer à l’aune de l’intérêt général de la communauté, à savoir en l’occurrence de considérations de sécurité publique, pour lesquelles une ample marge d’appréciation est laissée aux États. Bien que l’ingérence dans le droit des requérantes au respect de leurs biens ait revêtu la forme d’une réglementation de l’usage de biens, de sorte que la jurisprudence sur la compensation pour privation de biens n’est pas directement applicable, une mesure de contrôle disproportionnée et arbitraire ne saurait satisfaire aux exigences de l’article 1 du Protocole n o 1. L’État n’a pris aucune mesure positive, comme l’adoption d’un régime d’indemnisation raisonnable, pour atténuer les conséquences de la grande brièveté de la période transitoire. Le Gouvernement n’a pas invoqué de besoin économique ou social impérieux qui aurait pu empêcher de ménager une période transitoire plus longue. Le but de la sécurité routière, quoiqu’incontestablement pertinent, ne saurait passer pour une circonstance exceptionnelle qui aurait justifié que la période transitoire fut raccourcie. En résumé, compte tenu de la nature partiellement rétroactive de la mesure litigieuse, de son caractère inopiné, de la brièveté de la période transitoire, de l’absence de tout régime d’indemnisation et de l’importance que l’activité économique anéantie revêtait pour les requérantes, même eu égard à la marge d’appréciation étendue accordée aux États en la matière et à l’importance de la sécurité routière, l’ingérence dans l’exercice de leurs droits par les requérantes était disproportionnée par rapport au but visé et elle a fait peser sur les intéressées une charge spéciale et exorbitante. Conclusion   : violation (unanimité). Article 41   : 240   000   EUR pour la première requérante, 170   000   EUR pour la quatrième requérante, 150   000   EUR pour la sixième requérante et 130   000   EUR pour la septième requérante, pour le dommage matériel et le préjudice moral combinés, pour la perte de chances et la frustration subies sous l’effet de la violation constatée. (Voir aussi Vékony c. Hongrie , 65681/13, 13 janvier 2015, Résumé juridique   ; Könyv-Tár Kft et autres c.   Hongrie , 21623/13, 16 octobre 2018, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .