CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 27 novembre 2023

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Suisse [GC] - 21881/20 Arrêt 27.11.2023 [GC] Article 34 Victime Abandon injustifié par l’association requérante d’une demande d’autorisation d’organisation d’un événement public pendant l’interdiction due à la pandémie de Covid-19 et absence d’autre demande à cette fin   : conséquences sur la qualité de victime de l’association requérante Article 35 Article 35-1 Épuisement des voies de recours internes Recours disponible constitué par le contrôle préjudiciel de constitutionnalité dans le cadre d’un recours ordinaire contre le refus d’autorisation d’organisation d’un événement public fondé sur une ordonnance fédérale interdisant ce type d’activité au début de la pandémie de Covid-19   : irrecevable En fait – La requérante est une association ayant pour but statutaire de défendre les intérêts des travailleurs actifs et de ses organisations membres, notamment dans le domaine des libertés syndicales et démocratiques. Invoquant l’article   11 de la Convention, elle dit avoir été privée du droit d’organiser des réunions publiques et de prendre part à de telles réunions par l’effet des mesures adoptées par le Gouvernement dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 pendant la durée d’application d’une ordonnance fédérale («   l’ordonnance Covid‑19   n o   2   ») lors des premiers mois de la pandémie, c’est-à-dire du 17 mars au 30   mai 2020. La requérante avait déposé une demande d'autorisation pour tenir un événement public prévu le 1 er mai 2020 mais, après avoir été informée au téléphone par une autorité compétente que l'autorisation serait refusée sur la base de l’ordonnance Covid‑19   n o   2, elle s'est abstenue de l'organiser. L’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre à la demande du Gouvernement. En droit – Article   11   : 1) Sur l’objet du litige – L’examen de l’affaire par la Grande Chambre se limite au grief de violation du droit de l’association requérante à la liberté de réunion pacifique, tel que porté devant la chambre et examiné par celle-ci. Le grief tiré de ce que les interdictions introduites par l’ordonnance Covid‑19   n o   2 auraient emporté violation des droits de l’association requérante au titre de l'article 11 également sous l’angle du droit à la liberté syndicale a été soulevé pour la première fois devant la Grande Chambre et constitue donc un grief nouveau relatif à des exigences distinctes tirées de la disposition invoquée. Ces éléments échappent dès lors à l’objet du litige tel qu’il est soumis à la Grande Chambre. En tout état de cause, ce grief est irrecevable pour non-respect de la règle des six mois énoncée à l’article 35 § 1 de la Convention telle qu’en vigueur à l’époque des faits puisqu’il n’a pas été soulevé dans un délai de six mois à compter du 30 mai 2020, date à laquelle l’ordonnance Covid‑19   n o   2 avait cessé de s'appliquer. Conclusion   : grief nouveau sous l'angle de la liberté syndicale hors de l’objet du litige et, en tout état de cause, irrecevable (six mois) (unanimité). 2) Sur l’exception préliminaire formulée par le Gouvernement – a) Qualité de victime – La question qui se pose est de savoir si, en l’absence d’acte individuel pris contre la requérante sur le fondement de la législation litigieuse, celle-ci peut néanmoins prétendre à la qualité de «   victime   » au sens de l’article 34 de la Convention. Selon la jurisprudence de la Cour, un requérant peut prétendre qu'une loi méconnaît ses droits garantis par la Convention même en l’absence d’actes individuels d’exécution – sauf dans le contexte particulier des mesures de surveillance secrète – lorsqu’il est obligé de changer de comportement sous peine de poursuites ou de sanction ou s’il a démontré de façon adéquate qu’il fait partie d’une catégorie de personnes risquant de subir directement les effets de la législation en question. La chambre a considéré dans son arrêt que la requérante relevait du premier cas de figure dans la mesure où elle avait été obligée de renoncer à organiser des manifestations publiques afin d’éviter les sanctions pénales prévues par l’ordonnance Covid-19 n o 2. Toutefois, seuls les membres individuels de l'association, ou ses représentants, auraient pu, en cas de non-respect de l'interdiction de rassemblement, être sanctionnés sur le fondement de l’ordonnance litigieuse. En effet, en vertu du code pénal, la responsabilité pénale d’une association de droit privé sans but lucratif – telle que la requérante – ne pouvait pas être engagée. Par conséquent, la présente affaire n’est pas comparable à celles dans lesquelles les requérants avaient dû choisir entre se conformer à la législation litigieuse ou s’exposer directement et personnellement à des sanctions. Il faut donc déterminer si l’association requérante a néanmoins été directement touchée par l’ordonnance Covid‑19   n o   2. La Grande Chambre rappelle que les précédentes affaires dans lesquelles la Cour a jugé que les requérants pouvaient se plaindre d’une loi en l’absence d’une mesure individuelle d’application concernaient des textes applicables à des situations prédéfinies indépendamment des circonstances propres à chaque cas individuel et, par conséquent, susceptibles de porter atteinte aux droits des intéressés garantis par la Convention par leur seule entrée en vigueur. Tel n’était pas le cas en l’espèce. Bien que dans le texte de l’ordonnance Covid‑19   n o   2 en vigueur depuis le 17 mars 2020, la possibilité de demander des dérogations pour «   l'exercice des droits politiques   » eût été supprimée, l'octroi de dérogations restait toujours possible «   si un intérêt public prépondérant   » le justifiait et si l’organisateur présentait un plan de protection jugé adéquat. Le Gouvernement a d’ailleurs indiqué que plusieurs dérogations avaient été demandées pendant la durée d’application de l’ordonnance Covid-19 n o 2 et que, dans certains cas, celles-ci avaient été accordées par les autorités administratives, si bien que plusieurs rassemblements avaient eu lieu dans l’espace public. La Grande Chambre ne peut donc souscrire à la conclusion de la chambre selon laquelle l’interdiction litigieuse s’analyse en une «   mesure générale   », au sens d’une mesure législative applicable à des situations prédéfinies indépendamment des circonstances propres à chaque cas individuel. À cet égard, elle estime qu’il ne lui appartient pas de spéculer, dans l’abstrait, sur la question de savoir si les manifestations que l’association requérante souhaitait organiser auraient pu présenter un «   intérêt public prépondérant   » justifiant l’octroi d’une dérogation. Enfin, l’association requérante a délibérément décidé de renoncer à poursuivre la procédure d’autorisation qu’elle avait entamée en vue de manifester le 1 er mai 2020, et ce avant d’obtenir une décision formelle de la part de l’autorité administrative compétente pouvant être attaquée en justice. En outre, elle s'est abstenue de présenter toute autre demande d'autorisation. Un tel comportement, à défaut de justification adéquate, n’est pas sans incidence sur sa qualité de victime. En sa qualité d’association de droit privé sans but lucratif, la requérante n’était pas passible de sanctions pénales. Par conséquent, sa décision de ne pas poursuivre la procédure d'autorisation ne peut être justifiée par la crainte de l’imposition de telles sanctions. En tout état de cause, rien ne permet de considérer que le simple fait d’entreprendre des démarches administratives visant à l’organisation de manifestations publiques aurait constitué un comportement susceptible d’être sanctionné. Le comportement de l’association requérante a eu pour effet non seulement de lui ôter la qualité de victime «   directe   » au sens de l’article   34 de la Convention, mais également de la priver de la chance de saisir les autorités judiciaires et de se plaindre au niveau national de la violation de la Convention. La question du respect de la règle de l’épuisement des voies de recours internes étant intimement liée à celle de la qualité de victime, notamment s’agissant d’une mesure d’application générale telle qu’une loi, la Grande Chambre estime nécessaire de l’examiner aussi. b) Épuisement des voies de recours internes – L’association requérante dénonce non pas une violation de son droit à la liberté de réunion résultant d’un refus d’organiser un événement public particulier, mais l’interdiction générale de tels événements introduite par l’ordonnance Covid‑19   n o   2. La Cour doit donc déterminer si, à la lumière des arguments des parties et de l'ensemble des circonstances de la cause, l’association requérante avait à sa disposition au moment des faits une voie de recours qui lui aurait permis d’obtenir un contrôle de conventionnalité de l’ordonnance Covid‑19   n o   2. En droit interne, il était possible d’obtenir un examen de la conformité d’actes normatifs de l’Assemblée fédérale et du Conseil fédéral avec le droit de rang supérieur, à titre préjudiciel, dans le cadre d’un recours ordinaire introduit contre une mesure d’application desdits actes devant les instances judiciaires de tous les niveaux. C’est ce qui ressort d’une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, dont le Gouvernement a produit plusieurs exemples, y compris dans le domaine spécifique de la lutte contre la pandémie de Covid-19. En effet, l’ensemble des éléments de droit interne pertinents produits en l’espèce montre qu’une contestation préjudicielle de constitutionnalité introduite dans le cadre d’un recours ordinaire dirigé contre un acte d’application des ordonnances fédérales représente une voie de recours directement accessible aux justiciables et permettant d’obtenir, le cas échéant, une déclaration d’inconstitutionnalité. L’association requérante ne le conteste d’ailleurs pas   ; elle cherche plutôt à contester qu’un tel recours aurait présenté des perspectives raisonnables de succès dans le contexte particulier de l’espèce. L’association requérante soutenant qu’au vu des circonstances qui existaient au moment des faits, il aurait été peu probable que la juridiction ordinaire saisie se prononce avant la date de la manifestation prévue, la Grande Chambre rappelle que l’exigence qu’une décision judiciaire intervienne avant la date fixée pour la manifestation prévue est un critère qui ressort de la jurisprudence développée par la Cour dans le domaine des recours tendant au contrôle juridictionnel d’une mesure individuelle restrictive de la liberté de réunion protégée par l’article 11. Ce critère n’est toutefois pas absolu, les conséquences de son non-respect dépendant des circonstances particulières de chaque cas d’espèce. Il ressort en effet de la jurisprudence de la Cour que cette exigence entre en jeu dès lors que les organisateurs respectent les délais prescrits par le droit national. En outre, la date prévue pour l’évènement doit avoir une importance cruciale pour l’organisateur. Dans la mesure où la situation dont se plaint l’association requérante résulte non pas d’une mesure individuelle restrictive de la liberté de réunion, mais du contenu même de l’ordonnance Covid-19 n o   2, la Grande Chambre considère que ce critère n’est pas en lui-même décisif pour déterminer si la voie de recours indiquée par le Gouvernement permettait, dans les circonstances de l’espèce, d’obtenir un contrôle de conventionnalité de la législation en cause. L'association requérante soutient également qu'une fois l'affaire portée devant le Tribunal fédéral, celui-ci aurait probablement refusé de statuer pour défaut d'intérêt actuel pour agir, comme il l'aurait fait dans une autre affaire, appelée «   Grève pour le climat   ». La Grande Chambre ne retient cependant pas cet argument. Le Gouvernement a produit plusieurs exemples, y compris dans le domaine des mesures prises contre la Covid-19, montrant que la haute juridiction a pour habitude de renoncer à exiger un intérêt actuel pour agir lorsque la contestation peut se reproduire dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu’elle ne perde son actualité ou s’il existe un intérêt public suffisamment important au règlement de la question litigieuse. Le Tribunal fédéral a justifié sa décision dans l’affaire «   Grève pour le climat   » à la lumière des circonstances spécifiques de l’affaire portée devant lui et l’arrêt a été prononcé postérieurement à l’introduction de la présente requête devant la Cour. L’issue de cette affaire ne saurait à elle seule s’analyser en une circonstance particulière qui aurait dispensé l’association requérante, au moment des faits, de l’obligation d’épuiser les recours internes. Soulignant son rôle fondamentalement subsidiaire, la Cour rappelle qu'en matière de politique de santé, la marge d'appréciation accordée aux États est étendue et que les tribunaux nationaux doivent avoir initialement la possibilité de trancher les questions de compatibilité du droit interne avec la Convention. En outre, la Grande Chambre ne saurait ignorer le caractère exceptionnel du contexte qui existait à l’époque des faits de l’espèce. L’apparition de la pandémie de Covid-19 a confronté les États au défi de protéger la santé publique tout en garantissant le respect des droits fondamentaux de chacun. La totalité des États membres du Conseil de l’Europe ont décidé de restreindre certains droits fondamentaux, y compris la liberté de réunion dans l’espace public. Pendant la première phase de la pandémie, bon nombre d’organisations et d’instances internationales ont souligné la nécessité de prendre des mesures urgentes dans le but d’atténuer les conséquences de la pandémie et de pallier l’absence de vaccin et de traitement médicamenteux. Ces mêmes instances ont appelé les États à veiller à ce que l’État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux soient préservés. Dans ce contexte inédit et hautement sensible, il était d’autant plus important que les autorités nationales fussent à même de ménager au préalable l’équilibre entre des intérêts privés et publics concurrents ou entre différents droits protégés par la Convention, en tenant compte des besoins et des contextes locaux et de l’état de la situation sanitaire qui existait au moment des faits Or l’association requérante n’a pas fait le nécessaire pour permettre aux juridictions internes de jouer leur rôle fondamental dans le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention, à savoir prévenir ou redresser dans leur ordre juridique interne les éventuelles violations de la Convention. Dès lors, à supposer même qu’elle puisse prétendre à la qualité de victime, la requête est irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes. Conclusion : exception préliminaire retenue (non-épuisement des voies de recours internes)   ; irrecevable (douze voix contre cinq). (Voir aussi Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) c.   Suisse , 21881/20, 15   mars 2022, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .