CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 14 décembre 2023

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Allemagne [GC] - 59433/18, 59477/18, 59481/18 et al. Arrêt 14.12.2023 [GC] Article 11 Article 11-1 Liberté d'association Sanctions disciplinaires infligées à des enseignants ayant le statut de fonctionnaire qui avaient participé pendant leurs horaires de travail à des grèves organisées par leur syndicat, en violation de l’interdiction constitutionnelle pour les fonctionnaires de faire grève : non-violation En fait – Au moment des faits, les quatre requérants étaient enseignants dans des établissements publics. Employés par différents Länder allemands, ils relevaient du statut de fonctionnaire. Ils étaient tous membres du Syndicat des enseignants et chercheurs. En 2009 et 2010, ils participèrent pendant leurs heures de travail à un mouvement de grève, y compris une manifestation, que le syndicat avait organisé pour protester contre une dégradation des conditions de travail des enseignants. Ainsi, ils manquèrent, selon les cas, entre une heure et trois jours de travail. En conséquence, ils firent l’objet de différentes mesures disciplinaires allant du blâme à l’imposition d’une amende administrative, pour avoir manqué à leurs obligations de fonctionnaires en participant à un mouvement de grève pendant leurs horaires de travail. La première requérante se vit infliger un blâme pour n’avoir pas dispensé deux cours, la deuxième requérante et le troisième requérant se virent chacun infliger une amende administrative de 100 euros (EUR) pour n’avoir pas dispensé cinq cours, et la quatrième requérante fit l’objet d’une décision disciplinaire – qui ne fut toutefois pas appliquée, l’intéressée ayant entretemps quitté la fonction publique de sa propre initiative – et d’une amende ramenée à 300 EUR en appel, pour avoir manqué douze cours. Tous contestèrent sans succès les décisions prises à leur égard devant différentes juridictions administratives et devant la Cour constitutionnelle fédérale. Le 6 septembre 2022, une chambre de la Cour s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre. En droit – Article 11   : 1) Recevabilité – Bien que le grief formulé en l’espèce soit très proche de celui examiné et déclaré irrecevable (pour défaut manifeste de fondement) par l’ancienne Commission européenne des droits de l’homme dans l’affaire S. c. République fédérale d’Allemagne et que le cadre juridique interne n’ait pas changé depuis lors sur ce point, la Cour le juge recevable, eu égard à l’évolution de sa jurisprudence sur l’article 11 depuis cette décision. 2) Fond – a) Principes généraux – La Cour rappelle que la liberté syndicale n’est pas un droit indépendant, mais un aspect particulier de la liberté d’association reconnue par l’article 11, et qu’elle a dégagé au fil de sa jurisprudence une liste non exhaustive d’éléments essentiels de la liberté syndicale sans lesquels le contenu de cette liberté serait vidé de sa substance. Ces éléments comprennent le droit de fonder un syndicat ou de s’y affilier, l’interdiction des accords de monopole syndical, le droit pour un syndicat de chercher à persuader l’employeur d’écouter ce qu’il a à dire au nom de ses membres, ainsi que le droit de négociation collective. Jusqu’à présent, la Cour n’avait pas encore tranché la question de savoir si une interdiction de faire grève touche à un élément essentiel de la liberté syndicale au regard de l’article 11 de la Convention. La réponse à cette question dépend du contexte et ne peut donc pas être donnée in abstracto ou en considérant isolément l’interdiction de faire grève. La Cour doit au contraire examiner toutes les circonstances de la cause, en tenant compte de la totalité des mesures que l’État défendeur a prises pour garantir la liberté syndicale, des autres moyens – ou droits – qu’il a accordés aux syndicats pour que ceux-ci puissent faire entendre leur voix et protéger les intérêts professionnels de leurs adhérents, ainsi que des droits qu’il a conférés aux travailleurs syndiqués pour leur permettre de défendre leurs intérêts. Elle doit également tenir compte aux fins de son examen des autres particularités de la structure des relations de travail au sein du système concerné, et notamment rechercher si les conditions de travail y sont fixées par la négociation collective, compte tenu du lien étroit qui existe entre ce procédé et le droit de grève. Le secteur en cause et/ou les fonctions exercées par les travailleurs concernés peuvent aussi être des éléments pertinents aux fins de cet examen. Quand bien même elle pourrait ne pas toucher à un élément essentiel de la liberté syndicale dans un contexte donné, une interdiction de faire grève toucherait tout de même à une activité syndicale fondamentale si elle concernait une action revendicative «   primaire   » ou directe. La marge d’appréciation de l’État est réduite lorsque les mesures concernées touchent à un élément essentiel de la liberté syndicale. b) Application de ces principes – i) Sur l’existence d’une ingérence, la base légale de la mesure et la légitimité du but visé – Les requérants se sont vu infliger les mesures disciplinaires litigieuses parce qu’ils avaient participé à un mouvement de grève pendant leurs horaires de travail. Ces mesures s’analysent donc en une ingérence dans l’exercice par les intéressés de leur droit à la liberté d’association. Elles étaient fondées sur l’article 33 § 5 de la Loi fondamentale et sur différentes dispositions de la loi sur le statut des fonctionnaires et de la loi sur les fonctionnaires du Land employeur concerné. Dans une jurisprudence constante, la Cour constitutionnelle fédérale interprète la Loi fondamentale comme consacrant l’interdiction de faire grève pour tous les fonctionnaires. L’ingérence litigieuse était donc prévue par la loi. L’interdiction pour les fonctionnaires de faire grève a pour but d’assurer la stabilité de l’administration, l’accomplissement des fonctions publiques et le bon fonctionnement de l’État et de ses institutions. La Cour juge ce but légitime. Dans ces conditions, elle conclut que la mesure disciplinaire visait aussi à assurer le fonctionnement du système éducatif et ainsi à protéger les droits d’autrui, en l’espèce le droit à l’instruction garanti par l’article 7 § 1 de la Loi fondamentale et par l’article 2 du Protocole n° 1 à la Convention. ii) Sur la nécessité dans une société démocratique – En ce qui concerne la proportionnalité de la mesure, la Cour considère qu’elle doit tenir compte de toutes les circonstances de la cause, à savoir   : i) la nature et la portée de la restriction apportée au droit de grève, ii) les mesures prises pour permettre aux syndicats de fonctionnaires et aux fonctionnaires eux-mêmes de protéger leurs intérêts professionnels, iii) le ou les objectifs poursuivis par l’interdiction de faire grève imposée aux fonctionnaires, iv) les autres droits associés au statut de fonctionnaire, v) la possibilité d’enseigner dans un établissement scolaire public en tant qu’employé contractuel du secteur public jouissant du droit de grève, et vi) la sévérité des mesures disciplinaires litigieuses. Elle examine donc ces différents éléments. L’interdiction de faire grève imposée aux fonctionnaires, y compris les enseignants fonctionnaires, procède de ce statut et est absolue. La restriction du droit de grève des fonctionnaires allemands, y compris les requérants, peut donc être qualifiée de sévère. L’imposition à tous les fonctionnaires d’une interdiction générale de faire grève soulève des questions spécifiques au regard de la Convention. Les requérants invoquant également le droit international du travail, la Cour observe que l’approche adoptée par l’Allemagne, qui consiste à imposer une interdiction de faire grève à tous les fonctionnaires, y compris les enseignants relevant de ce statut, comme les requérants, s’écarte de la tendance qui ressort tant des instruments internationaux spécialisés, tels qu’interprétés par les organes de contrôle compétents, que de la pratique des États contractants. Les organes de contrôle compétents créés en vertu des instruments internationaux spécialisés (notamment, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations, le Comité européen des droits sociaux, ou encore le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et le Comité des droits de l’homme des Nations unies) ont critiqué à maintes reprises l’interdiction de faire grève imposée aux fonctionnaires en Allemagne à raison de leur statut, en particulier en ce qui concerne les enseignants fonctionnaires. Sans remettre en question l’analyse que ces organes ont menée lorsqu’ils se sont penchés sur le respect par l’État défendeur des instruments internationaux qu’ils ont pour mission de contrôler, la Cour rappelle que, sa compétence se limitant à la Convention, elle a pour tâche de rechercher si, telle qu’elle a été appliquée aux requérants, la législation nationale pertinente était proportionnée au but visé, conformément à l’article 11 § 2. De plus, si elle voit comme des éléments pertinents une tendance apparue dans la pratique des États contractants et les constats négatifs formulés par les organes de contrôle susmentionnés quant au respect par l’État défendeur des instruments internationaux, la Cour ne les considère pas en eux-mêmes comme déterminants aux fins de son examen de la question de savoir si l’interdiction litigieuse de faire grève et les mesures disciplinaires prises à l’égard des requérants sont restées dans les limites de la marge d’appréciation accordée à l’État défendeur en vertu de la Convention. Si elle représente une part importante de l’activité syndicale, la grève n’est pas le seul moyen pour les syndicats et leurs membres de protéger leurs intérêts professionnels. En Allemagne, les syndicats de fonctionnaires et les fonctionnaires eux-mêmes jouissent de différents droits qui leur permettent de protéger de manière effective leurs intérêts professionnels. En particulier, les fonctionnaires peuvent fonder un syndicat et s’y affilier, et bon nombre de fonctionnaires, dont les requérants, se sont prévalus de ce droit. Les organisations faîtières regroupant les syndicats de fonctionnaires jouissent en vertu de la loi d’un droit de participation lorsque sont rédigées les dispositions législatives régissant la fonction publique. La Cour observe, au vu des éléments de droit comparé dont elle dispose, qu’aucune des autres Parties contractantes étudiées n’offre aux syndicats des droits comparables de participation à la fixation des conditions de travail pour compenser l’interdiction de faire grève imposée aux travailleurs concernés. De plus, les fonctionnaires jouissent d’un droit constitutionnel individuel et opposable à la perception d’une «   rémunération adéquate   » reflétant, notamment, leur grade et leurs responsabilités, ainsi que l’évolution de la situation économique et financière globale et le niveau de vie général («   principe d’alimentation   »). Ce droit est valable à vie, notamment après leur retrait du service actif et en cas de maladie. Le droit interne leur octroie également le droit à un emploi à vie. En Allemagne, le statut de fonctionnaire est plus avantageux que celui d’employé contractuel du secteur public à plusieurs égards, à la fois sur le plan juridique et en ce qui concerne les conditions matérielles qui en découlent, et les conditions d’emploi des enseignants du secteur public sont plus favorables que celles de la plupart des autres Parties contractantes, que ce soit en termes de rémunération ou d’heures d’enseignement. La Cour souligne que le droit à l’instruction, indispensable à la réalisation des droits de l’homme, occupe une place fondamentale dans une société démocratique. L’enseignement primaire et secondaire revêt une importance fondamentale pour l’épanouissement personnel et la réussite future de chaque enfant. Certes, la Convention ne dicte pas de quelle manière l’enseignement doit être dispensé, et encore moins de quel statut les enseignants doivent relever. Toutefois, la Cour souligne l’importance majeure qui s’attache, du point de vue des politiques publiques, à ce que le système éducatif soit efficient et permette aux enfants de bénéficier d’un enseignement et d’une éducation dignes de confiance sur les notions de liberté, de démocratie, de droits de l’homme et de l’état de droit. La Cour considère que prises dans leur globalité, les différentes garanties institutionnelles permettent aux syndicats de fonctionnaires et aux fonctionnaires eux-mêmes de défendre de manière effective leurs intérêts professionnels. Le taux élevé de syndicalisation constaté parmi les fonctionnaires allemands illustre le caractère effectif en pratique des droits syndicaux garantis aux fonctionnaires. De plus, l’interdiction litigieuse de faire grève imposée aux fonctionnaires est une mesure générale qui résulte de la mise en balance de différents intérêts constitutionnels, potentiellement concurrents. Ainsi, l’interdiction de faire grève ne vide pas de sa substance la liberté syndicale des fonctionnaires. De plus, les mesures disciplinaires prises contre les requérants n’étaient pas sévères   ; elles poursuivaient, en particulier, le but important que constitue la protection des droits consacrés par la Convention grâce à une administration publique efficace (en l’espèce, le droit d’autrui à l’instruction)   ; et les juridictions internes les ont justifiées par des motifs pertinents et suffisants et ont procédé à une mise en balance approfondie des intérêts concurrents en jeu en s’efforçant d’appliquer la jurisprudence de la Cour tout au long de la procédure interne. Les conditions matérielles d’emploi des enseignants relevant du statut de fonctionnaire en Allemagne militent en outre en faveur d’un constat de proportionnalité des mesures litigieuses en l’espèce, tout comme la possibilité d’enseigner dans un établissement scolaire public en relevant du statut d’employé contractuel titulaire du droit de grève. La Cour parvient donc à la conclusion que les mesures disciplinaires prises contre les requérants n’ont pas excédé la marge d’appréciation reconnue à l’État défendeur dans les circonstances de l’espèce et qu’il a été démontré qu’elles étaient proportionnées aux importants buts légitimes poursuivis.   Conclusion   : non-violation (seize voix contre une). (Voir aussi S. c. République Fédérale d’Allemagne , 10365/83 , décision de la Commission du 5 juillet 1984   ; Fédération des syndicats des travailleurs offshore et autres c. Norvège (déc.), 38190/97, 27 juin 2002, Résumé juridique   ; Demir et Baykara c. Turquie [GC], 34503/97, 12   janvier 2008, Résumé juridique   ; Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie , 68959/01, 21 avril 2009, Résumé juridique   ; Animal Defenders International c. Royaume-Uni [GC], 48876/08, 22 avril 2013, Résumé juridique   ; National Union of Rail, Maritime et Transport Workers c. Royaume-Uni , 31045/10, 8 avril 2014, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .