CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 9 avril 2024

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Portugal et 32 autres (déc.) [GC] - 39371/20 Décision 9.4.2024 [GC] Article 1 Responsabilité des États Juridiction territoriale du Portugal établie à l’égard de griefs formulés par un groupe de jeunes Portugais relativement aux dommages causés par le changement climatique   Absence de juridiction extraterritoriale des autres États défendeurs   : irrecevable Article 35 Article 35-1 Épuisement des voies de recours internes Recours interne effectif Requête introduite devant la Cour sans qu’aucun des recours disponibles dans l’ordre juridique interne portugais pour faire valoir des griefs relatifs au changement climatique n’ait été exercé   : irrecevable En fait – Les six requérants, des ressortissants portugais résidant au Portugal, alléguaient en particulier qu’ils étaient victimes de violations des articles 2, 3, 8 et 14 de la Convention à raison des effets présents et des graves effets futurs du changement climatique qu’ils attribuaient à leur pays d’origine ainsi qu’à trente-deux autres États, et spécifiquement ceux liés aux vagues de chaleur, aux feux de forêt et aux fumées d’incendie, qui, selon eux, avaient des répercussions sur leur vie, leur bien-être, leur santé mentale et les agréments de leur foyer. Ils arguaient que le Portugal était l’un des pays d’Europe qui serait le plus touché par les conséquences négatives du changement climatique et que le pays faisait face à des «   obstacles difficiles à franchir   » quant à sa capacité d’adaptation aux effets du réchauffement planétaire. Ils s’appuyaient sur les documents internationaux pertinents, des rapports généraux et rapports d’experts concernant les dommages pour la santé humaine causés par le changement climatique. Les requérants ont saisi directement la Cour de leur requête   ; ils n’ont porté leur situation à l’attention d’aucune des autorités de l’un des États défendeurs   ; ils n’ont pas non plus tenté d’exercer une quelconque voie de recours dans l’un de ces États. Le 28   juin   2022, une chambre de la Cour s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre. En droit – a) Questions préliminaires – i) La requête contre l’Ukraine – Ayant examiné le souhait des requérants de retirer leur requête pour autant qu’elle concernait l’Ukraine étant donné «   les circonstances exceptionnelles liées à la guerre en cours   » et tenant compte de ce que toutes les questions de caractère général soulevées par la présente requête seraient suffisamment élucidées au cours de l’examen de la requête concernant les États défendeurs restants, la Cour dit que cette partie de la requête doit être rayée du rôle conformément à l’article 37 § 1 a) de la Convention. Conclusion   : radiation (absence d’intention de maintenir la requête) (unanimité). ii) La requête contre la Fédération de Russie – La Cour est compétente pour connaître des griefs pour autant qu’ils concernent des faits qui se sont produits avant le 16   septembre 2022, date à laquelle la Fédération de Russie a cessé d’être partie à la Convention. À l’inverse, tout grief concernant la situation relative à la Fédération de Russie après cette date est incompatible ratione temporis avec l’article 35 § 3 de la Convention. De plus, la non-participation du Gouvernement à la procédure devant la Grande Chambre peut être considérée comme une manifestation de son intention de s’abstenir de prendre part à l’examen de la présente requête. La Cour a dit que la cessation de la qualité de membre du Conseil de l’Europe d’une Partie contractante n’exonère pas celle-ci de son obligation de coopérer avec la Cour. Cette obligation perdure tant que la Cour demeure compétente pour traiter les requêtes concernant les actes ou omissions susceptibles de constituer une violation de la Convention. La Cour demeurant compétente pour connaître de la requête, le fait que le gouvernement défendeur ne participe pas à la procédure ne saurait constituer un obstacle à son examen. b) Juridiction – L’examen de la Cour sur la question de la juridiction se limitera à la juridiction des États concernant les effets néfastes du changement climatique, et il ne portera pas sur les questions éventuelles de juridiction extraterritoriale, comme celles qui pourraient se poser, par exemple, dans le contexte de dommages environnementaux transfrontières plus localisés. i) Juridiction territoriale – Tous les requérants résident au Portugal et relèvent par conséquent de la juridiction territoriale de cet État, lequel doit donc, en vertu de l’article 1 de la Convention, répondre de toute atteinte aux droits et libertés protégés par la Convention dans le chef des intéressés dès lors que l’atteinte en question lui est attribuable. Concernant les autres États défendeurs, les requérants n’allèguent pas relever de leur juridiction territoriale, et il n’y aurait d’ailleurs aucune base permettant d’établir pareille juridiction à l’égard des intéressés. ii) Juridiction extraterritoriale – Rien n’indique que l’un quelconque des États défendeurs ait, de quelque manière que ce soit, exercé un contrôle effectif sur une zone située en dehors de son territoire national de sorte que sa juridiction ratione loci se trouverait établie à l’égard des requérants. Une juridiction n’a pas non plus pu être établie sur la base du critère de l’«   autorité et du contrôle d’un agent de l’État   » (aucun des États défendeurs n’a exercé sur les requérants une autorité ou un contrôle au sens de la jurisprudence de la Cour relative à l’article 1) ou sur la base du critère du lien juridictionnel en ce qui concerne l’obligation procédurale d’enquêter en vertu de l’article 2 (la question de savoir si et dans quelle mesure l’introduction d’une procédure devant les juridictions internes compétentes pourrait potentiellement permettre d’établir un lien juridictionnel ne se pose pas en l’espèce, les requérants n’ayant engagé de démarches en ce sens dans aucun des États défendeurs). Il apparaît clairement que les griefs que les requérants formulent en l’espèce ne cadrent avec aucune des affaires antérieures dans lesquelles les circonstances de la cause ont donné lieu à un constat d’exercice par l’État défendeur de sa juridiction extraterritoriale. Rien dans la jurisprudence existante de la Cour ne peut servir de fondement à un constat d’exercice par les États défendeurs (autres que le Portugal, qui exerce sa juridiction territoriale) de leur juridiction extraterritoriale. La Cour recherche donc la présence de motifs propres à justifier, comme les requérants le défendent dans leurs observations, une évolution de la jurisprudence existante relative à la juridiction extraterritoriale, en tenant compte des «   circonstances exceptionnelles   » et des «   circonstances propres   » invoquées par les intéressés. Pour autant que les requérants invoquent les «   circonstances exceptionnelles   » mentionnées dans la décision M.N. et autres c.   Belgique (déc.) [GC], dans cette affaire, la Cour n’avait pas établi l’existence d’une juridiction extraterritoriale de l’État défendeur ni visé à poser un critère distinct d’exercice de la juridiction. L’appréciation de l’existence de «   circonstances exceptionnelles   » est en définitive revenue à trancher la question de l’exercice effectif par l’État défendeur de son autorité ou de son contrôle sur les requérants, conformément à la jurisprudence établie. Notant les caractéristiques spécifiques des affaires relatives au changement climatique telles qu’exposées dans l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c.   Suisse [GC], la Cour admet tout d’abord les éléments suivants exposés par les requérants concernant le changement climatique. Premièrement, les États exercent un contrôle ultime sur les activités publiques et privées émettrices de GES qui sont menées sur leur territoire. À cet égard, ils ont pris au regard du droit international certains engagements, dont ceux énoncés dans l’Accord de Paris, qu’ils ont transposés dans leurs lois et politiques internes ainsi que par la voie des contributions déterminées au niveau national (CDN) qu’ils ont établies en vertu de l’Accord de Paris . De plus, ainsi que la Cour l’a dit dans l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres , la Convention impose aux États certaines obligations positives en matière de changement climatique. Deuxièmement, il existe un lien causal, quoique complexe et multifactoriel, entre les activités privées et publiques émettrices de GES qui sont menées sur le territoire d’un État et leurs effets délétères sur les droits et le bien-être des populations résidant hors des frontières de cet État. Troisièmement, le changement climatique est un problème véritablement existentiel pour l’humanité, ce qui le distingue d’autres situations de causalité. Néanmoins, les considérations ci-dessus ne peuvent en elles-mêmes ni servir de fondement à la création par voie d’interprétation judiciaire d’un motif inédit d’établissement de la juridiction extraterritoriale ni justifier un élargissement des motifs existants. La Cour examine donc les autres arguments sur lesquels les requérants se fondent pour justifier un élargissement de la juridiction extraterritoriale. Premièrement, pour autant que les requérants avancent que, compte tenu de la gravité des effets du changement climatique sur leurs droits conventionnels, la question de l’existence d’un titre de juridiction devrait dépendre de la teneur des obligations positives qu’ils voudraient que la Cour impose aux États, il n’est pas possible de considérer que les obligations positives qu’il est proposé d’imposer aux États en matière de changement climatique puissent être un motif suffisant pour conclure à l’exercice par l’État de sa juridiction à l’égard de personnes qui se trouvent hors de son territoire, ou hors de son autorité et de son contrôle. Par ailleurs, il n’existe entre les requérants et les États défendeurs (hormis le Portugal) aucun lien ou facteur de rattachement particulier de nature à permettre à la Cour de considérer qu’il appartenait aux États de s’acquitter des obligations positives susceptibles de leur incomber en tenant dûment compte de la situation particulière des requérants. Le fait que les requérants soient citoyens de l’Union européenne en conséquence de leur nationalité portugaise ne peut servir à établir un lien juridictionnel entre eux et les vingt-six États défendeurs qui sont également membres de l’Union européenne. Deuxièmement, lorsque les requérants arguent que la Cour devrait établir la juridiction extraterritoriale des États défendeurs de façon à faciliter l’introduction de contentieux de plus grande ampleur en matière de changement climatique et à leur permettre d’agir eux-mêmes plutôt que de laisser des «   requérants idoines de chaque État déposer des requêtes aux ambitions comparables   », la Cour expose que la Convention n’a pas été conçue pour assurer une protection générale de l’environnement en tant que tel et que d’autres instruments internationaux et législations internes sont spécifiquement adaptés lorsqu’il s’agit de traiter cet aspect particulier. Admettre l’argument des requérants reviendrait à s’écarter de manière radicale de la logique qui sous-tend le système de protection de la Convention, lequel repose principalement et fondamentalement sur les principes de la juridiction territoriale et de la subsidiarité. La thèse des requérants consistant à dire que le Portugal n’a qu’une responsabilité limitée – en tant qu’État territorial – en ce qui concerne le changement climatique ne saurait non plus être considérée comme une base permettant de conclure à l’exercice par les trente et un autres États de leur juridiction en l’espèce. Il ne faut pas confondre la question de la juridiction et celle de la responsabilité, qui constitue un élément distinct sur lequel la Cour doit se pencher, le cas échéant, lors de l’examen du grief au fond. De plus, si le changement climatique est sans conteste un phénomène global qui devrait être traité au niveau mondial par l’ensemble des États, chaque État a sa propre part de responsabilité s’agissant de prendre des mesures pour faire face au changement climatique, et l’adoption de ces mesures n’est pas déterminée par une action (ou omission) particulière de tout autre État. Troisièmement, en ce qui concerne le recours au critère du «   contrôle sur les intérêts des requérants protégés par la Convention   » tel que préconisé par les requérants, il ressort de la jurisprudence établie de la Cour que la notion de juridiction extraterritoriale au sens de l’article 1 de la Convention exige un contrôle sur la personne elle-même et non sur ses intérêts en tant que tels. Établir l’exercice par un État de sa juridiction extraterritoriale au regard de ce critère rendrait gravement imprévisible l’étendue des obligations découlant de la Convention. La Cour relève également que si la lutte contre le changement climatique au moyen de la réduction des émissions de GES à la source relève en premier lieu de l’exercice de la juridiction territoriale, les effets néfastes des émissions de GES sont le résultat d’un enchaînement d’effets qui est non seulement complexe, mais aussi plus imprévisible d’un point de vue spatiotemporel, et ils sont donc particulièrement diffus, ce qui rend difficile l’établissement des contributions respectives aux effets néfastes des émissions à l’étranger. La portée du titre de juridiction extraterritoriale dont les requérants demandent l’établissement se trouverait, en pratique, dépourvue de limites identifiables. En résumé, étendre la juridiction extraterritoriale des Parties contractantes – au sein de l’espace juridique de la Convention ou en dehors de celui-ci – en appliquant dans le domaine du changement climatique le critère proposé de «   contrôle sur les intérêts des requérants protégés par la Convention   » se traduirait pour les États par un niveau d’incertitude intenable. Plus important encore, souscrire aux arguments des requérants reviendrait à étendre de manière illimitée la juridiction extraterritoriale des États en vertu de la Convention et leurs responsabilités en vertu de la Convention pour en faire relever des personnes pouvant se trouver à peu près n’importe où dans le monde. Pareille démarche ne trouve aucun appui dans la Convention. Enfin, aucun des instruments et documents internationaux pertinents ne vient étayer l’idée d’établir la juridiction extraterritoriale des États au regard de la Convention de la manière et pour les motifs proposés par les requérants. Au vu des considérations qui précèdent, sans perdre de vue ni l’évolution juridique continue qui s’opère aux niveaux national et international, ni les mesures prises à l’échelle mondiale face au changement climatique, ni l’enrichissement constant des connaissances scientifiques concernant ce phénomène et ses effets sur les individus, la Cour conclut qu’il n’existe dans la Convention aucun fondement propre à justifier qu’elle étende, par voie d’interprétation judiciaire, la juridiction extraterritoriale des États défendeurs de la manière demandée par les requérants. Conclusion   : juridiction territoriale établie à l’égard du Portugal (unanimité)   ; grief irrecevable (unanimité) à l’égard des trente et un États restants (absence de juridiction). c) Épuisement des voies de recours internes (Portugal) – Il n’est pas contesté que les requérants n’ont exercé aucune voie de droit au Portugal pour faire valoir leurs griefs. Or la Cour constate qu’un système complet de recours existe dans l’ordre juridique national. En particulier, le droit à un cadre de vie sain et écologiquement équilibré est explicitement reconnu dans la Constitution (article 66), et de plus les juridictions internes peuvent directement appliquer et faire respecter cette disposition constitutionnelle. La Constitution et la loi sur le droit de participer à une procédure prévoient également la possibilité d’engager une actio popularis par laquelle le demandeur (sans avoir à démontrer l’existence d’un intérêt direct le concernant) peut demander l’adoption par les autorités publiques d’une certaine conduite en matière, notamment, de protection de l’environnement et de la qualité de vie. Pareille action peut également être introduite en vertu de la loi sur le cadre de la politique environnementale, qui garantit à chacun le droit à une protection pleine et effective de ses droits et intérêts en matière environnementale. En outre, la loi sur le climat reconnaît que le changement climatique est une situation d’urgence, et elle garantit à chacun le droit à l’« équilibre climatique », c’est-à-dire le droit à être protégé contre les effets du changement climatique ainsi que la possibilité d’exiger des entités de droit public et privé qu’elles se conforment aux devoirs et obligations qui leur incombent en matière climatique. De surcroît, le droit constitutionnel susmentionné peut être défendu dans le cadre d’une action civile, qui peut mener à la prise de mesures propres à prévenir la menace alléguée ou à atténuer les effets du préjudice déjà causé. D’autres recours civils et administratifs sont disponibles, de même que des mécanismes pour que les personnes qui n’en ont pas les moyens puissent bénéficier d’une représentation juridique ainsi que des voies de recours effectives pour se plaindre de la durée d’une procédure. La jurisprudence interne démontre que les contentieux environnementaux sont désormais une réalité dans le système juridique interne, bien que les juridictions internes n’aient pas encore statué sur une affaire portant spécifiquement sur le changement climatique. Il n’existait pas de motifs particuliers propres à dispenser les requérants de l’obligation d’épuiser les voies de recours internes selon les règles et procédures disponibles prescrites par le droit national. Les requérants n’ont donc pas fait le nécessaire pour permettre aux juridictions internes de jouer leur rôle fondamental dans le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention, celui de la Cour revêtant un caractère subsidiaire par rapport au leur. Conclusion   : irrecevable (non-épuisement des voies de recours internes) (unanimité). Enfin, la Cour n’examine pas la question de la qualité de victime au regard de l’article 34 de la Convention, relevant que, les requérants n’ayant pas épuisé les voies de recours internes, cela complique l’examen de la question de savoir s’ils remplissent les conditions énoncées dans l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c.   Suisse [GC] pour se voir reconnaître la qualité de victime. (Voir aussi M.N. et autres c.   Belgique (déc.) [GC], 3599/18, 5   mai 2020, Résumé juridique   ; Géorgie c.   Russie (II) [GC], 38263/08, 21   janvier 2021, Résumé juridique   ; H.F. et autres c.   France [GC], 24384/19 et 44234/20, 14   septembre 2022, Résumé juridique   ; Ukraine c.   Russie (Crimée) (déc.) [GC], 20958/14 et 38334/18, 16   décembre 2020, Résumé juridique   ; Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c.   Suisse [GC], 53600/20, 9   avril 2024, Résumé juridique   ; L’accord de Paris du 12   décembre 2015, Nations Unies, Recueil des Traités, vol.   3156 )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .