CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 19 juin 2006

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Pologne [GC] - 35014/97 Arrêt 19.6.2006 [GC] article 1 du Protocole n° 1 article 1 al. 1 du Protocole n° 1 Respect des biens Impossibilité de récupérer son bien ou d’obtenir un loyer suffisant des locataires: violation Article 46 Article 46-2 Exécution de l'arrêt Obligation pour l’Etat défendeur de prévoir dans l’ordre juridique interne un dispositif ménageant un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité En fait   : La requérante fait partie des quelque 100   000   propriétaires qui, en Pologne, sont touchés par un système restrictif de contrôle des loyers (dont bénéficient 600   000 à 900   000   locataires), qui trouve son origine dans des lois adoptées sous l’ancien régime communiste. Ce dispositif impose un certain nombre de restrictions aux droits des propriétaires, en particulier en ce qu’il plafonne le montant des loyers à un niveau si faible que les propriétaires ne peuvent pas compenser les frais d’entretien, ni a fortiori réaliser un profit. Les biens en question furent soumis au régime de l’administration publique de l’habitat après l’entrée en vigueur, en 1946, d’un décret habilitant les autorités polonaises à attribuer à certains locataires des logements situés dans des immeubles privés. Les parents de la requérante tentèrent vainement de reprendre possession de leur maison. En 1974 entra en vigueur un nouveau régime d’administration publique de l’habitat, appelé «   régime des baux spéciaux   ». En 1975, le maire prit une décision en vertu de laquelle le rez-de-chaussée de la maison fut loué à un autre locataire. Dans les années   90, la requérante tenta d’obtenir l’annulation de cette décision, mais ses démarches ne débouchèrent que sur une déclaration selon laquelle la décision avait été prise en violation de la loi. En 1990, le tribunal de district reconnut la requérante comme l’héritière de la propriété de ses parents et, en 1991, celle-ci obtint le transfert à son profit des pouvoirs d’administration sur la maison. Elle engagea ensuite, sans succès, plusieurs procédures – civiles et administratives – afin de se voir rétrocéder la jouissance de ses biens et de faire reloger les locataires. En 1994, un système de contrôle des loyers fut appliqué aux biens privés en Pologne. En vertu de ce dispositif, les propriétaires devaient entreprendre de coûteux travaux d’entretien, mais sans pouvoir répercuter ces frais sur le montant du loyer. D’après un certain calcul, les loyers ne couvraient que 60   % environ des frais d’entretien. Par ailleurs, la cessation des baux faisait l’objet d’importantes restrictions. La loi de 1994 fut abrogée en 2001 par une nouvelle loi destinée à améliorer la situation   ; ce texte maintenait toutes les restrictions à la cessation des baux ainsi que les obligations d’entretien, et instaurait un nouveau mécanisme d’encadrement des hausses de loyer. Par exemple, le montant du loyer ne pouvait dépasser 3   % de la valeur de reconstruction du logement. Dans le cas de la requérante, cette somme s’élevait à 1   285   zlotys polonais (PLN) en 2004 (soit 316   euros). En 2000 et 2002, la Cour constitutionnelle jugea que le système de contrôle des loyers tel qu’il avait été instauré par les lois de 1994   et de 2001 était contraire à la Constitution et qu’il faisait peser une charge disproportionnée et excessive sur les propriétaires. Les dispositions en question furent abrogées et, entre le 10   octobre 2000 et le 31   décembre 2004, la requérante put augmenter le loyer d’environ 10   %, en le portant à 5,15   PLN le mètre carré (1,27   euro environ). Le 1 er   janvier 2005, de nouvelles dispositions («   les amendements de décembre 2004   ») entrèrent en vigueur, qui autorisèrent pour la première fois à appliquer une hausse annuelle de 10   % maximum aux loyers dépassant 3   % de la valeur de reconstruction du logement. Dans le cadre de ces nouvelles mesures, l’Etat conservait son contrôle sur le niveau des loyers. Après que le procureur général de Pologne eut saisi la Cour constitutionnelle, ces dispositions furent abrogées au motif qu’elles étaient inconstitutionnelles. – La maison de la requérante est à présent libérée de ses occupants. Le 22   février 2005, une chambre de la Cour a conclu qu’il y avait eu violation de l’article   1 du Protocole n o   1 à la Convention et considéré, sous l’angle de l’article   46 de la Convention, que cette violation avait résulté d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation polonaise (voir la Note d'information   72 ). En droit   : Article   1 du Protocole n o   1 – La Grande Chambre de la Cour souscrit à l’appréciation de la situation de la requérante émanant de la chambre de la Cour, qui a estimé dans son arrêt que les autorités polonaises avaient fait peser sur l’intéressée une «   charge disproportionnée et excessive   »que ne pouvait justifier le but légitime de défense de l’intérêt de la collectivité. La Grande Chambre ajoute cependant que la violation du droit de propriété constatée dans cette affaire ne tient pas exclusivement à la question du montant des loyers, mais résulte plutôt du jeu combiné des dispositions défectueuses sur la fixation des loyers et des diverses restrictions aux droits des propriétaires en matière de cessation des baux, des charges financières que la loi fait peser sur les intéressés et de l’absence de tout mécanisme légal leur permettant de compenser ou d’atténuer les pertes subies dans le cadre de l’entretien des biens ou d’obtenir, lorsque cela se justifie, des subventions de l’Etat pour financer les réparations nécessaires. La Cour renvoie à sa jurisprudence, d’où il ressort que, dans de nombreuses affaires de limitations des droits des propriétaires – qui étaient et sont toujours monnaie courante dans des pays connaissant une pénurie de logements –, ces limitations ont été jugées justifiées et proportionnées aux buts visés par l’Etat dans l’intérêt général. Dans aucune de ces affaires, toutefois, les autorités n’avaient restreint les droits des requérants de manière aussi considérable qu’en l’espèce. Premièrement, la requérante n’a jamais conclu librement de bail avec ses locataires puisque c’est l’Etat qui a attribué à ces derniers les logements de sa maison. Deuxièmement, la législation polonaise posait un certain nombre de conditions à la cessation des baux, ce qui réduisait sérieusement les droits des propriétaires en la matière. Troisièmement, les loyers étaient fixés à un niveau inférieur au coût d’entretien des logements, si bien que les propriétaires ne pouvaient les augmenter suffisamment pour couvrir les frais d’entretien nécessaires. Le système polonais ne prévoyait pas et ne prévoit toujours pas de mécanisme permettant aux propriétaires de toucher des contributions financières ou des subventions de l’Etat pour l’entretien, ce qui n’a pas manqué de conduire à une dégradation des biens faute d’investissements et de modernisation. Certes, l’Etat polonais a hérité de la période communiste une pénurie aiguë de logements à louer à un prix raisonnable et a dû de ce fait arbitrer sur les questions extraordinairement complexes et socialement sensibles que posait la conciliation d’intérêts antagonistes. Il avait à protéger le droit de propriété des propriétaires et à respecter les droits sociaux des locataires, qui se trouvaient souvent être des personnes vulnérables. Néanmoins, les intérêts légitimes de la collectivité appellent en pareil cas une répartition équitable de la charge sociale et financière que supposent la transformation et la réforme du logement dans le pays. Cette charge ne saurait, comme c’est le cas en l’espèce, reposer sur un groupe social particulier, quelle que soit l’importance que revêtent les intérêts de l’autre groupe ou de la collectivité dans son ensemble. A la lumière de ce qui précède et eu égard aux effets que l’application de la législation sur le contrôle des loyers a entraînés pendant toute la période considérée sur les droits de la requérante et des autres personnes se trouvant dans une situation comparable, l’Etat polonais n’a pas ménagé le juste équilibre requis entre l’intérêt général de la collectivité et la protection du droit de propriété. Conclusion : violation (unanimité). Article 46 – Application de la procédure de l’arrêt pilote   : La Grande Chambre souscrit à la conclusion de la chambre selon laquelle la cause de la requérante se prête à l’application de la procédure de l’arrêt pilote telle que définie dans les arrêts de la Cour relatifs à l’affaire Broniowski c. Pologne (requête n°   31443/96). Il ne prête pas à controverse que le fonctionnement de la législation sur le logement litigieuse entraîne potentiellement des conséquences sur le droit de propriété d’un grand nombre de personnes dont les appartements (600   000 environ, soit 5,2   % de l’ensemble des ressources immobilières du pays) sont loués dans le cadre du système de contrôle des loyers. Dix-huit requêtes similaires sont actuellement pendantes devant la Cour, dont une qui émane d’une association regroupant quelque 200   propriétaires. La Cour note cependant que, pour qu’une situation soit qualifiée de systémique et justifie l’application de la procédure de l’arrêt pilote, il ne faut pas nécessairement qu’un nombre donné de requêtes similaires soient pendantes. S’agissant de violations systémiques ou structurelles, le flux d’affaires susceptibles d’être portées à l’avenir devant elle est aussi un élément important que la Cour doit prendre en considération afin de prévenir l’encombrement de son rôle par des affaires répétitives, ce qui gêne le traitement efficace d’autres affaires concernant des violations, parfois graves, des droits dont elle est chargée d’assurer le respect. Bien que le gouvernement polonais soutienne que le système de contrôle des loyers n’existe plus en Pologne, la Cour réaffirme que la situation générale n’a pas encore été mise en conformité avec les normes de la Convention. La Grande Chambre partage l’avis de la chambre selon lequel le problème sous-jacent à la violation de l’article   1 du Protocole n o   1 est un «   dysfonctionnement de la législation polonaise sur le logement   ». Pour la Grande Chambre, toutefois, le problème systémique sous-jacent tient au jeu combiné des restrictions touchant les droits des propriétaires, dont les dispositions défectueuses régissant la fixation des loyers – situation qui était et est toujours aggravée par l’absence de tout mécanisme juridique qui permette aux propriétaires au moins de compenser les pertes entraînées par l’entretien de leurs biens –, plutôt qu’au seul fait que l’Etat n’a pas donné aux propriétaires la possibilité de percevoir des loyers en rapport raisonnable avec le coût d’entretien de leurs biens. Mesures générales   : La Cour note que la procédure de l’arrêt pilote implique notamment que son appréciation de la situation dénoncée dans l’affaire «   pilote   » s’étende nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit et lui commande d’examiner l’affaire aussi sous l’angle des mesures générales devant être prises dans l’intérêt des autres personnes potentiellement touchées. Etant donné la nature systémique du problème sous-jacent, le fait que la maison de la requérante ne soit plus occupée n’a pas empêché la Cour d’examiner si la cause de la violation avait été supprimée pour les autres personnes. La Cour dit, par seize voix contre une, que la violation constatée ci-dessus résulte d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation interne, laquelle imposait et continue d’imposer des restrictions aux droits des propriétaires, et ne prévoyait pas et ne prévoit toujours pas de procédure ou mécanisme permettant aux propriétaires de compenser les pertes subies dans le cadre de l’entretien de leurs biens. La Cour dit aussi, par quinze voix contre deux, que, pour mettre un terme à la violation structurelle décelée dans le cas de la requérante, la Pologne doit ménager dans son ordre juridique interne, par des mesures légales et/ou autres appropriées, un mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité, conformément aux normes de protection du droit de propriété énoncées dans la Convention. Il n’appartient pas à la Cour d’indiquer précisément quel serait le meilleur moyen de mettre en place de telles procédures de nature à remédier à la situation, ni comment établir un équilibre entre l’intérêt des propriétaires à tirer un profit de leurs biens et les autres intérêts en jeu. La Cour observe toutefois au passage que parmi les nombreuses possibilités dont l’Etat dispose figurent certainement les mesures mentionnées par la Cour constitutionnelle dans ses recommandations de juin 2005, qui traçaient les grandes lignes d’un mécanisme destiné à ménager un équilibre entre les droits des propriétaires et ceux des locataires et exposaient les critères devant servir à définir ce que sont un «   loyer de base   », un «   loyer économiquement justifié   » et un «   profit correct   ». Article 41 – La Cour dit, à l’unanimité, que la question de la réparation du dommage matériel ne se trouve pas en état et alloue 30   000   EUR pour dommage moral.   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence