CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 22 avril 2013

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Royaume-Uni [GC] - 48876/08 Arrêt 22.4.2013 [GC] Article 10 Article 10-1 Liberté d'expression Refus d’autoriser une organisation non gouvernementale à diffuser un spot télévisé, eu égard à l’interdiction frappant la publicité à caractère politique   : non-violation En fait – La loi de 2003 sur les communications interdit la publicité politique à la télévision et à la radio afin de maintenir l’impartialité des médias de télédiffusion et d’empêcher les groupes puissants d’acquérir de l’influence en achetant du temps d’antenne. Cette interdiction s’applique non seulement aux publicités dont le message est politique mais aussi aux organismes dont les objectifs sont totalement ou principalement de nature politique, indépendamment du contenu du message. Avant d’être adopté, le texte a fait l’objet d’un processus de consultation de différents organes parlementaires et d’un examen approfondi, notamment à la lumière de l’arrêt rendu par la Cour européenne dans l’affaire VgT Verein gegen Tierfabriken c.   Suisse (où une interdiction de la publicité politique a été jugée contraire à l’article   10 de la Convention). La requérante est une organisation non gouvernementale qui milite contre l’utilisation des animaux à des fins commerciales, scientifiques ou récréatives. Elle s’efforce de peser sur l’opinion du public et des parlementaires pour obtenir un changement de la législation et des politiques publiques dans ce domaine. En 2005, dans le cadre d’une campagne relative au traitement des primates, elle souhaita diffuser une publicité à la télévision. Le Centre de vérification de la publicité télévisée ( Broadcast Advertising Clearance Centre ) refusa d’autoriser la diffusion de la publicité au motif que, les objectifs de la requérante étant de nature politique, l’article 321 §   2 de la loi sur les communications interdisait pareille diffusion. Cette décision fut confirmée par la High Court et par la Chambre des lords, cette dernière jugeant dans un arrêt du 12   mars 2008 ([2008] UKHL   15) que l’interdiction de la publicité politique était justifiée par le souci de garantir que ce ne soient pas les plus gros payeurs qui choisissent le gouvernement et ses politiques. En droit – Article 10   : L’interdiction légale touchant la diffusion de publicité politique payante à la radio et à la télévision s’analyse en une ingérence dans l’exercice par la requérante des droits garantis par l’article   10 de la Convention. Cette ingérence était «   prévue par la loi   » et visait à préserver l’impartialité de la télédiffusion sur les questions d’intérêt public et, ainsi, à protéger le processus démocratique. Elle correspondait au but légitime consistant à protéger les «   droits d’autrui   ». Le point controversé est donc celui de savoir si la mesure était «   nécessaire dans une société démocratique   ». La Cour rappelle que l’Etat peut, dans le respect des dispositions de la Convention, adopter des mesures générales qui s’appliquent à des situations prédéfinies indépendamment des circonstances propres à chaque cas individuel, même si ces mesures risquent de conduire à des difficultés dans certains cas particuliers. Il ressort de sa jurisprudence que, pour déterminer la proportionnalité d’une mesure générale, elle doit commencer par étudier les choix législatifs à l’origine de la mesure. La qualité de l’examen parlementaire et judiciaire de la nécessité de la mesure réalisé au niveau national revêt une importance particulière à cet égard. Il y a lieu également de tenir compte du risque d’abus que peut emporter l’assouplissement d’une mesure générale. La manière dont une mesure générale a été appliquée aux faits d’une cause donnée permet de se rendre compte de ses répercussions pratiques et est donc pertinente pour l’appréciation de sa proportionnalité. Il s’ensuit que, plus les justifications d’ordre général invoquées à l’appui de la mesure en cause sont convaincantes, moins la Cour attache de l’importance à l’impact de cette mesure dans le cas particulier soumis à son examen. En l’espèce, les deux parties à l’affaire visaient le même objectif, à savoir garantir un débat libre et pluraliste sur les questions d’intérêt public et, de manière plus générale, contribuer au processus démocratique. L’ONG requérante estime cependant que des règles moins restrictives auraient suffi. La Cour doit donc mettre en balance, d’une part, le droit de l’ONG de communiquer des informations et des idées d’intérêt général que le public a le droit de recevoir et, d’autre part, le souci des autorités d’empêcher que le débat et le processus démocratiques ne soient faussés par des groupes financièrement puissants bénéficiant d’un accès privilégié aux médias influents. Dans cette mise en balance, la Cour attache, premièrement, un poids considérable aux contrôles exigeants et pertinents auxquels les organes parlementaires et judiciaires ont soumis le régime réglementaire complexe encadrant la diffusion à la radio et/ou à la télévision de messages politiques au Royaume-Uni ainsi qu’à l’avis desdits organes selon lequel la mesure générale en cause était nécessaire pour empêcher la distorsion de débats d’importance cruciale sur des sujets d’intérêt public et, ainsi, l’affaiblissement du processus démocratique. Elle note que la loi de 2003 est l’aboutissement d’un examen exceptionnel de tous les aspects culturels, politiques et juridiques de l’interdiction et qu’elle a été adoptée avec le soutien de tous les partis, sans aucune voix contre. La proportionnalité de l’interdiction a aussi été débattue de manière approfondie devant la High Court et devant la Chambre des lords. Ces deux juridictions ont analysé la jurisprudence issue de la Convention et ses principes pertinents, et elles ont conclu que l’ingérence litigieuse était nécessaire et proportionnée. Deuxièmement, la Cour juge important que l’interdiction ait été conçue de manière à ne viser que le risque de distorsion contre lequel l’Etat entendait se prémunir et à porter le moins possible atteinte à la liberté d’expression. Elle observe que la mesure ne s’applique qu’à la publicité politique payante et qu’elle est limitée aux médias les plus influents et les plus onéreux (la radio et la télévision). Elle rejette les arguments avancés par l’ONG requérante pour contester la justification des choix législatifs opérés quant à la portée de l’interdiction, notamment pour les motifs suivants   : –     Elle estime cohérente la distinction fondée sur l’influence particulière de la radio et de la télévision. En particulier, elle reconnaît l’immédiateté et la puissance de ces médias. Elle juge aussi que, malgré leur développement au cours des dernières années, rien ne montre qu’internet et les réseaux sociaux aient bénéficié d’un transfert de l’influence des médias de télédiffusion suffisamment important pour qu’il devienne moins nécessaire d’appliquer à ces derniers des mesures spéciales. –     En ce qui concerne l’argument consistant à dire que la publicité a cessé d’être plus coûteuse à la radio et à la télévision que dans d’autres médias, la Cour observe que les annonceurs sont conscients de l’avantage que présentent les publicités diffusées sur ces médias et qu’ils restent prêts à payer pour ces publicités des sommes d’argent considérables, qui sont nettement hors de portée de la plupart des ONG qui souhaiteraient participer au débat public. –     Même s’il ne touche pas directement la requérante, l’assouplissement contrôlé de l’interdiction pour les partis politiques – organes qui sont au cœur du processus démocratique – par l’attribution d’un temps d’antenne gratuit pour la diffusion de messages politiques et électoraux et de messages liés aux campagnes référendaires est un élément dont la Cour doit tenir compte pour apprécier la proportionnalité de l’interdiction. –     Restreindre la portée de l’interdiction de façon à permettre aux associations défendant des causes sociales de faire diffuser des publicités en dehors des périodes électorales ferait naître un risque d’abus (des organismes richement dotés pourraient créer des groupes de défense de causes sociales spécialement pour faire passer leurs idées ou créer un grand nombre de groupes d’intérêts similaires pour accumuler du temps d’antenne). De plus, une interdiction nécessitant de distinguer au cas par cas les différents annonceurs et les différents messages ne serait peut-être pas applicable en pratique   : compte tenu de la complexité du cadre réglementaire, cette forme de contrôle pourrait être source d’incertitude, de litiges, de dépenses et de retards et déboucher sur des allégations de discrimination et d’arbitraire. En outre, même s’il peut y avoir une tendance à l’abandon des interdictions larges, il n’y a pas de consensus européen quant à la manière de réglementer la publicité politique payante à la radio et à la télévision. Les Etats contractants recourent, pour réglementer la publicité politique, à une grande variété de moyens, reflet de la multitude des différences que l’on peut constater dans l’évolution historique, la diversité culturelle et la pensée politique de ces Etats et dans leurs visions respectives de la démocratie. Cette absence de consensus élargit la marge d’appréciation, par ailleurs étroite, à accorder à l’Etat en matière de restrictions à la liberté d’expression sur des sujets d’intérêt public. Enfin, les conséquences qu’a eues pour la requérante l’application de l’interdiction litigieuse ne l’emportent pas sur les justifications convaincantes avancées à l’appui de la mesure générale. L’accès à d’autres moyens de communication est un facteur clé pour l’appréciation de la proportionnalité d’une restriction à l’accès à des médias potentiellement utiles, et l’ONG requérante a toujours accès à plusieurs autres vecteurs (programmes de débats de la radio et de la télévision, presse écrite, internet – y compris les réseaux sociaux). Dès lors, la Cour considère que les motifs avancés par les autorités pour justifier l’interdiction sont pertinents et suffisants. La mesure litigieuse ne peut donc s’analyser en une atteinte disproportionnée au droit de la requérante à la liberté d’expression. Conclusion   : non-violation (neuf voix contre huit). (Voir aussi VgT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse , n o   24699/94, 28   juin 2001   ; TV Vest AS et Rogaland Pensjonistparti c. Norvège , n o   21132/05, 11   décembre 2008, Note d’information n o   114   ; et Bowman c.   Royaume-Uni [GC], n o   24839/94, 19   février 1998)   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence