CEDH · PRESS;CHAMBERJUDGMENTS;FRA;FRE — 22 février 2005

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POLOGNE   La Cour européenne des Droits de l’Homme a communiqué aujourd’hui par écrit son arrêt [1] dans l’affaire Hutten-Czapska c. Pologne (requête n o 35014/97), dans lequel elle met en évidence un problème structurel sous-jacent à la violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme dans le chef de la requérante, problème qui a trait au système de contrôle des loyers en Pologne.   Dans son arrêt, la Cour conclut à l’unanimité   :   qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 (protection de la propriété) à la Convention européenne des Droits de l’Homme   ; que la violation découle d’un problème structurel lié au mauvais fonctionnement de la législation polonaise, qui restreignait et continue de restreindre les augmentations de loyer, ce qui met les propriétaires privés dans l’impossibilité ne serait-ce que de compenser les coûts d’entretien de leur propriété   ; que, par le biais de mesures appropriées –   législatives ou autres   –, la Pologne doit garantir un niveau de loyer raisonnable à la requérante et aux autres personnes touchées de la même façon (le nombre de propriétaires concernés est évalué à environ 100   000) ou leur offrir un mécanisme atténuant l’impact sur leur droit de propriété du contrôle exercé par l’Etat sur les augmentations de loyer.   La Cour dit, par six voix contre une, que la question de l’application de l’article 41 (satisfaction équitable) n’est pas en état en ce qui concerne les dommages matériel et moral. Elle alloue à la requérante 13   000 euros (EUR) pour frais et dépens. (L’arrêt n’existe qu’en anglais.)   1.     Principaux faits   La requérante, Maria Hutten-Czapska, est une ressortissante française d’origine polonaise, née en 1931 et résidant à Andrésy (France). Elle possède une maison et un terrain à Gdynia (Pologne).   Elle figure parmi les quelque 100   000 propriétaires qui, en Pologne, sont affectés par un système restrictif de contrôle des loyers [2] (dont bénéficient environ 600   000 à 900   000 locataires), lequel tire son origine de lois adoptées à l’époque du régime communiste. Ce dispositif impose un certain nombre de restrictions aux droits des propriétaires, notamment l’impossibilité d’augmenter le montant du loyer au-delà d’un certain plafond, qui est si bas que les intéressés ne peuvent même pas couvrir leurs frais d’entretien, et encore moins réaliser un bénéfice.   Durant la Seconde Guerre mondiale, la maison de la requérante fut occupée par l’armée allemande, puis, en mai 1945, par l’Armée rouge.   Le 19 mai 1945, une partie de la maison fut attribuée à A.Z. En juin 1945, le tribunal municipal ( Sąd Grodzki ) de Gdynia ordonna la restitution de la maison aux parents de la requérante. Ces derniers entreprirent de la rénover, mais peu après se virent intimer l’ordre de partir. En octobre 1945, A.Z. s’y installa. La maison passa sous le contrôle de l’Etat après l’entrée en vigueur, le 13 février 1946, d’un décret habilitant les autorités polonaises à attribuer à un locataire privé un appartement situé dans un bâtiment appartenant à un propriétaire privé. Les parents de la requérante tentèrent en vain de reprendre possession de leur propriété.   Le 1 er août 1974 entra en vigueur un nouveau régime de gestion du logement par l’Etat, le «   programme de baux spéciaux » ( szczególny tryb najmu ). Le 8 juillet 1975, le maire de Gdynia rendit une décision autorisant W.P. à échanger l’appartement qu’il louait dans le cadre du régime en question contre l’appartement situé au rez-de-chaussée de la maison de la requérante. Cet acte fut signé par un fonctionnaire subordonné à W.P. Dans les années 1990, la requérante tenta de faire déclarer cet acte nul et non avenu mais obtint uniquement une décision constatant qu’il avait été établi en violation de la loi.   Le 18 septembre 1990, le tribunal déclara que la requérante avait hérité des biens de ses parents, de sorte qu’en juillet 1991 celle-ci reprit le contrôle de la maison.   Par la suite, l’intéressée entama – tant devant les juridictions civiles que devant les tribunaux administratifs – plusieurs procédures pour recouvrer la possession de son bien et faire reloger les locataires, sans toutefois obtenir gain de cause.   En 1994, un dispositif de contrôle des loyers fut appliqué aux propriétés privées de Pologne   ; celui-ci, d’une part, obligeait les propriétaires à effectuer des travaux d’entretien coûteux et, d’autre part, les empêchait de fixer des loyers couvrant les frais ainsi engagés. D’après certains calculs [3] , les loyers ne couvraient qu’environ 60% des frais d’entretien. De lourdes restrictions furent également mises en place s’agissant de la résiliation des baux.   La loi de 1994 fut remplacée en 2001 par une nouvelle loi. Ayant pour objet d’améliorer la situation, celle-ci maintenait toutes les restrictions relatives à la résiliation des baux ainsi que les obligations concernant l’entretien des propriétés   ; par ailleurs, elle introduisait une nouvelle procédure de contrôle des augmentations de loyer. Par exemple, il n’était pas possible de fixer le loyer à un niveau excédant 3% du coût de restauration de la propriété en question. Dans le cas de la requérante, cela équivalait à 1   285 zlotys polonais (PLN) en 2004 (soit 316 EUR).   Dans ses arrêts du 12 janvier 2000, du 10 octobre 2000 et du 2 octobre 2002, la Cour constitutionnelle polonaise déclara que le dispositif de contrôle des loyers issu des lois de 1994 et de 2001 était inconstitutionnel et qu’il faisait peser sur les propriétaires une charge disproportionnée et excessive. Les dispositions en question furent abrogées.   Entre le 10 octobre 2000 et le 31 décembre 2004, la requérante put augmenter le loyer qu’elle facturait d’environ 10% de 5,15 PLN par mètre carré (environ 1,27 EUR).   Le 1 er janvier 2005 entrèrent en vigueur de nouvelles dispositions (les «   amendements de décembre 2004   ») qui permettaient à un propriétaire d’appliquer, à un loyer excédant 3% du coût de restauration d’une propriété louée, une hausse maximale de 10% l’an pour la première fois.   2.     Procédure et composition de la Cour   La requête a été introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 6   décembre 1994 et transmise à la Cour le 1 er novembre 1998. Elle a été déclarée en partie recevable le 16 septembre 2003. Une audience sur le fond a eu lieu en public aux Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 27 janvier 2004.   L’arrêt a été rendu par une chambre de 7 juges composée de   :   Nicolas Bratza (Britannique), président , Matti Pellonpää (Finlandais), Viera Strážnická (Slovaque), désignée pour siéger au titre de la Pologne, Josep Casadevall (Andorran), Rait Maruste (Estonien), Stanislav Pavlovschi (Moldave), Javier Borrego Borrego (Espagnol), juges , ainsi que de Michael O’Boyle , greffier de section .     3.     Résumé de l’arrêt   Grief   Invoquant l’article 1 du Protocole n o 1, la requérante se plaignait de n’avoir pu ni recouvrer la possession ou l’usage de son bien, ni fixer le loyer à un montant adéquat.   Décision de la Cour   Article 1 du Protocole n o 1 La Cour rappelle qu’elle ne peut examiner l’éventuel impact des décisions prises ou des lois applicables sur les droits patrimoniaux de la requérante que pour la période ayant débuté le 10 octobre 1994, date à laquelle la Pologne a ratifié le Protocole n o 1 à la Convention européenne des Droits de l’Homme.   Le dispositif polonais de contrôle des loyers tire son origine de la pénurie constante de logements, du faible niveau d’offre d’appartements à louer et du coût d’achat élevé d’un appartement. Il a été mis en place pour assurer la protection sociale des locataires – en particulier ceux dont la situation financière était médiocre   – et pour permettre un passage progressif d’un système de loyer contrôlé par l’Etat à un système de loyer contractuel pleinement négocié, durant la réforme fondamentale de l’Etat qui suivit l’effondrement du régime communiste. La Cour admet qu’eu égard au contexte social et économique dans lequel s’inscrit cette affaire la législation en question poursuivait un but légitime conforme à l’intérêt général.   Pour apprécier l’impact du dispositif litigieux sur le droit de propriété de la requérante entre le 10 octobre 1994 et aujourd’hui, il faut se pencher sur trois instruments distincts   : la loi de 1994, celle de 2001 et les amendements de décembre 2004.   En ce qui concerne la loi de 1994, la Cour reconnaît qu’eu égard à la situation extrêmement difficile de la Pologne en matière de logement et aux conséquences sociales forcément lourdes de la réforme du marché de la location, il était légitime d’adopter des lois limitant le niveau des loyers de logements appartenant à des particuliers dans le but de   protéger les locataires, d’autant que cette décision imposait un délai légal à cette mesure. Cependant, la loi de 1994 ne prévoyait aucune procédure permettant aux propriétaires de couvrir leurs frais d’entretien, et la législation polonaise ne comportait aucun mécanisme en vue de mettre en balance les frais d’entretien du bien et le revenu tiré du loyer (contrôlé par l’Etat), lequel ne couvrait que 60% des frais susmentionnés. Dans ces conditions et eu égard à l’impact sur la requérante des diverses mesures de limitation, la Cour estime que la combinaison des restrictions découlant de la loi de 1994 a porté atteinte à l’essence même du droit de propriété de l’intéressée.   Par ailleurs, les dispositions de la loi de 2001 –   dont l’objet était d’améliorer la situation par l’instauration d’un nouveau système permettant de contrôler les hausses de loyer   – ont restreint de façon exagérée les droits patrimoniaux de la requérante et fait peser sur elle une charge disproportionnée, ce qui ne saurait se justifier au regard du but légitime que poursuivaient les autorités en appliquant la loi de redressement en question.   Concernant la période comprise entre le 10 octobre 2002 et le 31 décembre 2004, la Cour ne voit guère comment la possibilité d’augmenter le loyer jusqu’au plafond légal   pouvait améliorer la situation de la requérante ou des autres propriétaires. Elle estime de même que cette possibilité ne permettait pas de redresser la situation passée.   Les amendements de décembre 2004 n’ont pas davantage offert à la requérante un quelconque   redressement susceptible de réparer la violation qui avait déjà eu lieu, car la possibilité d’élever le montant du loyer de 10% par rapport au loyer du moment n’impliquait pas une augmentation significative.   La Cour admet que la difficile situation de la Pologne en matière d’habitation – en particulier la grave pénurie de logements et le coût d’achat élevé des appartements sur le marché   – et la nécessité de transformer le très rigide système de distribution des logements hérité de la période communiste justifiaient non seulement l’adoption d’une législation de redressement pour la protection des locataires durant la réforme politique, économique et juridique de l’Etat, mais aussi l’imposition d’un loyer bas, inférieur au niveau du marché. Cependant, la Cour ne trouve aucune justification au fait que la Pologne ait négligé durablement, tout au long de la période considérée, de garantir à la requérante et aux autres propriétaires les montants nécessaires pour couvrir les frais d’entretien, sans parler du bénéfice minimum qu’ils auraient pu tirer de la location de leurs appartements.   Il y a cinq ans environ, la Cour constitutionnelle polonaise a estimé que la réforme en question avait été opérée essentiellement au détriment des propriétaires. Dans ces conditions, il incombait aux autorités polonaises d’éliminer le problème, ou tout au moins de trouver rapidement un moyen d’y remédier. En outre, le principe de légalité contenu dans l’article 1 du Protocole n o   1 et le principe de prévisibilité de la loi qui en découle exigeaient que l’Etat abrogeât le dispositif de contrôle des loyers, ce qui n’excluait nullement la possibilité d’adopter des procédures visant à protéger autrement les droits des locataires.   Eu égard à l’ensemble des éléments qui précèdent, et plus particulièrement à l’impact de la mise en œuvre du dispositif en question sur la jouissance par la requérante de son droit au respect de ses biens, la Cour juge que les autorités ont fait supporter à celle-ci une charge disproportionnée et excessive et qu’il y a donc eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1.     Article 46 de la Convention L’affaire de la requérante, qui –   à l’instar de l’affaire Broniowski c. Pologne   – a été choisie par la Cour comme affaire pilote pour vérifier si le dispositif national en question, qui touchait de nombreuses personnes, était compatible avec la Convention, révèle un problème structurel de fond, en ce que la législation polonaise en matière de logement imposait et continue d’imposer aux propriétaires des restrictions concernant l’augmentation du loyer de leur logement, ce qui met ces personnes dans l’impossibilité de percevoir un loyer raisonnablement proportionné aux frais généraux d’entretien de leur propriété.   La Cour considère que la Pologne doit avant tout, par des mesures appropriées –   légales et/ou autres   –, garantir un niveau de loyer raisonnable à la requérante et aux personnes touchées de la même façon, ou leur fournir un mécanisme atténuant l’impact sur leur droit de propriété du contrôle exercé par l’Etat sur les augmentations de loyer.     Il n’appartient pas à la Cour d’indiquer quel serait, en l’espèce ou de façon générale en Pologne, le niveau «   raisonnable   » des loyers, ou de quelle façon des procédures d’atténuation doivent être mises en place   ; en vertu de l’article 46, la Pologne reste en effet libre de choisir les moyens de s’acquitter de ses obligations liées à l’exécution des arrêts de la Cour.     Le juge Pavlovschi a exprimé une opinion en partie concordante et en partie dissidente, dont le texte se trouve joint à l’arrêt.   ***   Les arrêts de la Cour sont disponibles sur son site Internet ( http://www.echr.coe.int ).   Greffe de la Cour européenne des Droits de l’Homme F – 67075 Strasbourg Cedex Contacts pour la presse   :   Roderick Liddell (téléphone : +00 33 (0)3 88 41 24 92)   Emma Hellyer (téléphone : +00 33 (0)3 90 21 42 15)   Stéphanie Klein (téléphone : +00 33 (0)3 88 41 21 54) Télécopieur : +00 33 (0)3 88 41 27 91   La Cour européenne des Droits de l’Homme a été créée à Strasbourg par les Etats membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme de 1950. Elle se compose d’un nombre de juges égal à celui des Etats parties à la Convention. Siégeant à temps plein depuis le 1 er novembre 1998, elle examine en chambres de 7 juges ou, exceptionnellement, en une Grande Chambre de 17   juges, la recevabilité et le fond des requêtes qui lui sont soumises. L’exécution de ses arrêts est surveillée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. La Cour fournit sur son site Internet des informations plus détaillées concernant son organisation et son activité. [1] L’article 43 de la Convention européenne des Droits de l’Homme prévoit que, dans un délai de trois mois à compter de la date de l’arrêt d’une chambre, toute partie à l’affaire peut, dans des cas exceptionnels, demander le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre (17 membres) de la Cour. En pareille hypothèse, un collège de cinq juges examine si l’affaire soulève une question grave relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention ou de ses protocoles ou encore une question grave de caractère général. Si tel est le cas, la Grande Chambre statue par un arrêt définitif. Si tel n’est pas le cas, le collège rejette la demande et l’arrêt devient définitif. Autrement, les arrêts de chambre deviennent définitifs à l’expiration dudit délai de trois mois ou si les parties déclarent qu’elles ne demanderont pas le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre. [2] Selon les informations fournies par le gouvernement polonais. [3] Effectué par l’office du logement et du développement urbain.