CEDH · PRESS;GCJUDGMENTS;FRA;FRE — 19 juin 2006

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POLOGNE   La Cour européenne des Droits de l’Homme a prononcé aujourd’hui en audience publique son arrêt de Grande Chambre [1] dans l’affaire Hutten-Czapska c. Pologne (requête n o   35014/97).   La Cour dit à l’unanimité qu’il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n° 1 (protection de la propriété) à la Convention européenne des Droits de l’Homme dans le chef de la requérante, Maria Hutten-Czapska, qui est l’une des 100   000 propriétaires polonais touchés par un système restrictif de contrôle des loyers [2] .   La Cour dit aussi, par seize voix contre une, que cette violation résulte d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation polonaise, laquelle imposait et continue d’imposer des restrictions aux droits des propriétaires et ne prévoyait pas et ne prévoit toujours pas de procédure ou mécanisme permettant aux propriétaires de compenser les pertes subies dans le cadre de l’entretien de leurs biens.   Elle dit, par quinze voix contre deux, que, pour mettre un terme à la violation structurelle décelée en l’espèce, l’Etat défendeur doit ménager dans son ordre juridique interne, par des mesures légales et/ou autres appropriées, un mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité, conformément aux normes de protection du droit de propriété énoncées dans la Convention.   Elle dit enfin, à l’unanimité, que la question de l’application de l’article 41 (satisfaction équitable) ne se trouve pas en état en ce qui concerne la demande de la requérante pour dommage matériel et alloue à M me Hutten-Czapska 30   000 euros (EUR) pour dommage moral et 22   500 EUR pour frais et dépens. (L’arrêt existe en français et en anglais.)   1.     Principaux faits   M me Hutten-Czapska, ressortissante française d’origine polonaise, est née en 1931. Elle a longtemps vécu à Andrésy (France) et réside actuellement à Poznań (Pologne). Elle est propriétaire d’une maison et d’un terrain à Gdynia (Pologne).   Elle figure parmi les quelque 100 000 propriétaires qui, en Pologne, sont touchés par un système restrictif de contrôle des loyers (dont bénéficient environ 600 000 à 900 000 locataires), lequel tire son origine de lois adoptées à l’époque du régime communiste. Ce système impose un certain nombre de restrictions aux droits des propriétaires, et notamment fixe pour les loyers un plafond si bas que les intéressés ne peuvent même pas couvrir les frais d’entretien de leurs immeubles et encore moins réaliser un profit.   Durant la Seconde Guerre mondiale, la maison de la requérante fut occupée par l’armée allemande puis, en mai 1945, par l’Armée rouge. Le 19 mai 1945, une partie de la maison fut attribuée à A.Z. En juin 1945, le tribunal municipal ( Sąd Grodzki ) de Gdynia ordonna la restitution de la maison aux parents de la requérante. Ces derniers entreprirent de la rénover, mais peu après se virent intimer l’ordre de partir. En octobre 1945, A.Z. s’y installa. La maison passa sous administration publique après l’entrée en vigueur, le 13 février 1946, d’un décret conférant aux autorités polonaises le pouvoir d’attribuer à un locataire déterminé un appartement situé dans un immeuble privé. Les parents de la requérante tentèrent en vain de recouvrer la possession de leur bien.   Le 1 er août 1974 entra en vigueur un nouveau système d’administration publique de l’habitat, le «   régime des baux spéciaux   » ( szczególny tryb najmu ). Le 8 juillet 1975 fut rendue une décision autorisant W.P. à échanger l’appartement qu’il louait dans le cadre de ce régime avec l’appartement situé au rez-de-chaussée de la maison de la requérante. Cette décision était signée par un fonctionnaire qui était le subordonné de W.P. Dans les années 1990, la requérante tenta d’obtenir l’annulation de cette décision mais elle ne parvint qu’à obtenir une déclaration selon laquelle la décision avait été prise en violation de la loi.   Le 18 septembre 1990, la requérante hérita des biens de ses parents et, en juillet 1991, elle se vit rétablir dans la qualité d’administrateur de la maison. Elle entama par la suite plusieurs procédures pour se voir rétrocéder la jouissance de son bien et faire reloger les locataires, sans toutefois obtenir gain de cause.   En 1994, un système de contrôle des loyers fut appliqué aux biens privés en Pologne ; d’une part, les propriétaires étaient tenus d’effectuer des travaux d’entretien coûteux et, d’autre part, ils ne pouvaient fixer des loyers couvrant les frais ainsi engagés. D’après des calculs [3] , les loyers ne représentaient qu’environ 60 % des frais d’entretien. D’importantes restrictions furent également mises en place s’agissant de la cessation des baux.   La loi de 1994 fut remplacée en 2001 par une nouvelle loi visant à améliorer la situation. Ce texte maintenait toutes les restrictions relatives à la cessation des baux ainsi que les obligations concernant l’entretien des biens immobiliers ; par ailleurs, il introduisit une nouvelle procédure d’encadrement des augmentations de loyer. Par exemple, il n’était pas possible de fixer un loyer dépassant 3 % de la valeur de reconstruction du logement en question. Dans le cas de la requérante, cela équivalait à 1 285 zlotys polonais (PLN) en 2004 (soit 316 euros).   La Cour constitutionnelle polonaise jugea que le système de contrôle des loyers mis en place par les lois de 1994 et de 2001 était inconstitutionnel et qu’il faisait peser sur les propriétaires une charge disproportionnée et excessive. Les dispositions en question furent abrogées.   Entre le 10 octobre 2000 et le 31 décembre 2004, la requérante put augmenter le loyer qu’elle demandait d’environ 10 %, ce qui portait le loyer à 5,15 PLN le mètre carré (environ 1,27 euro).   Le 1 er janvier 2005 entrèrent en vigueur de nouvelles dispositions. Tout en permettant des augmentations de loyer de 10 % par an au maximum de la valeur de reconstruction de l’appartement, elles maintenaient le contrôle de l’Etat sur le montant des loyers. Après avoir été contestées par le procureur général de Pologne devant la Cour constitutionnelle, elles furent ultérieurement abrogées pour inconstitutionnalité.   La propriété de la requérante a désormais été libérée.   2.     Procédure et composition de la Cour   La requête a été introduite devant la Cour européenne des Droits de l’Homme le 6 décembre 1994 et déclarée recevable le 16 septembre 2003. Une audience de chambre sur le fond de cette affaire a eu lieu le 27 janvier 2004.   Par un arrêt de chambre rendu le 22 février 2005 (voir le communiqué de presse n o 81 de 2005), la Cour a conclu à la violation de l’article 1 du Protocole n o 1 et estimé que la violation constatée résultait d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation polonaise.   Le 19 mai 2005 la requérante a demandé le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre conformément à l’article 43 de la Convention (renvoi devant la Grande Chambre). Le 6 juillet 2005, le collège de la Grande Chambre a accepté ladite demande.   Une audience de Grande Chambre s’est déroulée dans le bâtiment des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 11 janvier 2006.   L’arrêt a été rendu par une Grande Chambre de 17   juges composée de   :   Luzius Wildhaber (Suisse), président , Christos Rozakis (Grec), Jean-Paul Costa (Français), Boštjan M. Zupančič (Slovène), Giovanni Bonello (Maltais), Françoise Tulkens (Belge), Peer Lorenzen (Danois) Kristaq Traja (Albanais), Snejana Botoucharova (Bulgare), Mindia Ugrekhelidze (Géorgien), Vladimiro Zagrebelsky (Italien), Khanlar Hajiyev (Azerbaïdjanais), Egbert Myjer (Néerlandais), Sverre Erik Jebens (Norvégien), David Thór Björgvinsson (Islandais), Ineta Ziemele (Lettonne), juges , Anna Wyrozumska (Polonaise), juge ad hoc , ainsi que de Lawrence Early , adjoint au greffier de la Grande Chambre.   3.     Résumé de l’arrêt [4]   Grief   Invoquant l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, la requérante alléguait qu’elle n’avait pas pu recouvrer la possession et l’usage de son bien ni en tirer un loyer adéquat.   Décision de la Cour   Article 1 du Protocole n° 1   La Grande Chambre de la Cour souscrit à l’appréciation de la situation de la requérante formulée dans l’arrêt de la chambre de la Cour, selon laquelle les autorités polonaises ont fait peser sur l’intéressée une «   charge disproportionnée et excessive   » que ne saurait justifier aucun intérêt légitime de la collectivité.   La Grande Chambre ajoute cependant que la violation du droit de propriété constatée en l’espèce ne tient pas exclusivement à la question du montant des loyers mais résulte plutôt du jeu combiné des dispositions défectueuses sur la fixation des loyers et des diverses restrictions aux droits des propriétaires en matière de cessation des baux, des charges financières que la loi fait peser sur les intéressés et de l’absence de tout mécanisme légal leur permettant de compenser ou d’atténuer les pertes subies dans le cadre de l’entretien des biens ou d’obtenir lorsque cela se justifie des subventions de l’Etat pour financer les réparations nécessaires.   La Cour renvoie à sa jurisprudence, d’où il ressort que, dans de nombreuses affaires de limitations des droits des propriétaires – qui étaient et sont toujours monnaie courante dans des pays connaissant une pénurie de logements – ces limitations ont été jugées justifiées et proportionnées aux buts visés par l’Etat dans l’intérêt général. Dans aucune de ces affaires, toutefois, les autorités n’avaient restreint les droits des requérants de manière aussi considérable qu’en l’espèce. Premièrement, la requérante n’a jamais conclu librement de bail avec ses locataires puisque c’est l’Etat qui a attribué à ces derniers les logements de sa maison. Deuxièmement, la législation polonaise prévoyait un certain nombre de limitations à la cessation des baux, ce qui réduisait sérieusement les droits des propriétaires en la matière. Troisièmement, le montant des loyers était fixé en deçà du coût d’entretien des biens, de sorte que les propriétaires ne pouvaient augmenter le loyer pour couvrir les frais nécessaires d’entretien. Le système polonais ne prévoyait pas et ne prévoit toujours pas de mécanisme permettant aux propriétaires de toucher des contributions financières ou des subventions de l’Etat pour l’entretien, ce qui n’a pas manqué de conduire à une dégradation des biens faute d’investissements et de modernisation.   Certes, l’Etat polonais a hérité de la période communiste une pénurie aiguë de logements à louer à un prix raisonnable et a dû de ce fait arbitrer sur les questions extraordinairement complexes et socialement sensibles que posait la conciliation des intérêts antagonistes des propriétaires et des locataires. Il avait à protéger le droit de propriété des premiers, d’une part, et à respecter les droits sociaux des seconds, qui se trouvaient souvent être des personnes vulnérables, d’autre part. Néanmoins, les intérêts légitimes de la collectivité appellent en pareil cas une répartition équitable de la charge sociale et financière que supposent la transformation et la réforme du logement dans le pays. Cette charge ne saurait, comme c’est le cas en l’espèce, reposer sur un groupe social particulier, quelle que soit l’importance que revêtent les intérêts de l’autre groupe ou de la collectivité dans son ensemble.   A la lumière de ce qui précède et eu égard aux effets que l’application de la législation sur le contrôle des loyers a entraînés pendant toute la période considérée sur les droits de la requérante et des autres personnes se trouvant dans une situation comparable, la Cour estime que l’Etat polonais n’a pas ménagé le juste équilibre requis entre l’intérêt général de la collectivité et la protection du droit de propriété. Dès lors, il y a eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention.   Article 46   Application de la procédure de l’arrêt pilote La Grande Chambre souscrit à la conclusion de la chambre selon laquelle la présente cause se prête à l’application de la procédure de l’arrêt pilote telle que définie dans les arrêts Broniowski c. Pologne (requête n° 31443/96).   Il ne prête pas à controverse que le fonctionnement de la législation sur le logement litigieuse entraîne potentiellement des conséquences sur le droit de propriété d’un grand nombre de personnes dont les appartements (600 000 environ, soit 5,2   % de l’ensemble des ressources immobilières du pays) sont loués dans le cadre du système de contrôle des loyers. Le nombre de requêtes similaires pendantes devant la Cour est actuellement de 18, dont une émane d’une association regroupant quelque 200 propriétaires. Quoi qu’il en soit, la Cour observe que, pour qu’une situation soit qualifiée de systémique et justifie l’application de la procédure de l’arrêt pilote, il ne faut pas nécessairement qu’un nombre donné de requêtes similaires soient pendantes. S’agissant de violations systémiques ou structurelles, le flux d’affaires susceptibles d’être portées à l’avenir devant elle est aussi un élément important que la Cour doit prendre en considération afin de prévenir l’encombrement de son rôle par des affaires répétitives, ce qui gêne le traitement efficace d’autres affaires concernant des violations, parfois graves, des droits dont elle est chargée d’assurer le respect.   Bien que le Gouvernement polonais soutienne que le système de contrôle des loyers n’existe plus en Pologne, la Cour répète que la situation générale n’a pas encore été mise en conformité avec les normes de la Convention.   La Grande Chambre partage l’avis de la chambre selon lequel le problème qui est en l’espèce sous-jacent à la violation de l’article 1 du Protocole n o 1 est un «   dysfonctionnement de la législation polonaise sur le logement   ».   Pour la Grande Chambre, toutefois, le problème systémique sous-jacent tient au jeu combiné des restrictions touchant les droits des propriétaires, dont les dispositions défectueuses régissant la fixation des loyers – situation qui était et est toujours aggravée par l’absence de tout mécanisme juridique qui permette aux propriétaires au moins de compenser les pertes entraînées par l’entretien de leurs biens – plutôt qu’au seul fait que l’Etat n’a pas donné aux propriétaires la possibilité de percevoir des loyers en rapport raisonnable avec le coût d’entretien de leurs biens.   Mesures générales La Cour note que la procédure de l’arrêt pilote implique notamment que l’appréciation par elle de la situation dénoncée dans l’affaire «   pilote   » s’étende nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit et commande à la Cour d’examiner l’affaire aussi sous l’angle des mesures générales devant être prises dans l’intérêt des autres personnes potentiellement touchées. Compte tenu du caractère systémique du problème sous-jacent, le fait que la maison de la requérante ait été libérée n’empêche pas la Cour de rechercher si la cause de la violation dans le chef d’autres personnes a été supprimée.   La Cour estime que l’Etat défendeur doit avant tout, par des mesures légales et/ou autres appropriées, ménager dans son ordre juridique interne un mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires, notamment en donnant à ceux-ci la possibilité de tirer un profit de leurs biens, et l’intérêt général de la collectivité – notamment en prévoyant suffisamment de logements pour les personnes les plus démunies – conformément aux principes de protection du droit de propriété énoncés dans la Convention.   Il n’appartient pas à la Cour d’indiquer précisément quel serait le meilleur moyen de mettre en place de telles procédures de nature à remédier à la situation ni comment établir un équilibre entre l’intérêt des propriétaires à tirer un profit de leurs biens et les autres intérêts en jeu. La Cour observe toutefois au passage que parmi les nombreuses possibilités dont l’Etat dispose figurent certainement les mesures mentionnées par la Cour constitutionnelle dans ses recommandations de juin 2005, qui traçaient les grandes lignes d’un mécanisme destiné à ménager un équilibre entre les droits des propriétaires et ceux des locataires et exposaient les critères devant servir à définir ce que sont un «   loyer de base   », un «   loyer économiquement justifié   » et un «   profit correct   ».   * * * * * * * *   Le juge Zupančič a exprimé une opinion en partie concordante et en partie dissidente et le juge Zagrebelsky a exprimé une opinion en partie dissidente, dont le texte se trouve joint à l’arrêt.   ***   Les arrêts de la Cour sont disponibles sur son site Internet ( http://www.echr.coe.int ).   Contacts pour la presse Emma Hellyer (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 42 15) Stéphanie Klein (téléphone : 00 33 (0)3 88 41 21 54) Beverley Jacobs (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 54 21)   La Cour européenne des Droits de l’Homme a été créée à Strasbourg par les États membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme de 1950. [1] .     Les arrêts de Grande Chambre sont définitifs (article 44 de la Convention). [2] .     D’après les informations fournies par le Gouvernement polonais. [3] .     Emanant de l’office de développement de l’habitat et urbain. [4] .     Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.