CEDH · PRESS;GCJUDGMENTS;FRA;FRE — 19 avril 2007

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FINLANDE   La Cour européenne des Droits de l’Homme a prononcé aujourd’hui en audience publique son arrêt de Grande Chambre [1] dans l’affaire Vilho Eskelinen et autres c. Finlande (requête n o 63235/00).   La Cour dit   : par 12 voix contre 5, que l’ article 6 § 1 (droit à un procès équitable) de la Convention européenne des Droits de l’Homme est applicable , et par 14 voix contre 3, qu’il y a eu violation de l’article 6 § 1 à raison de la durée de la procédure   ; à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 en ce qui concerne l’absence d’audience   ; par 15 voix contre 2, qu’il y a eu violation de l’article 13 (droit à un recours effectif)   ; à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 (protection de la propriété) pris isolément ou combiné avec l’article 14 (interdiction de la discrimination).   Au titre de l’article 41 (satisfaction équitable) de la Convention, et par 13 voix contre 4, la Cour alloue 2   500   euros (EUR) à chacun des requérants pour dommage moral et 9   622,11   EUR conjointement pour frais et dépens. (L’arrêt existe en anglais et en français.)   1.     Principaux faits   La requête a été introduite par Vilho Eskelinen, Arto Huttunen, Markku Komulainen, Lea   Ihatsu et Toivo Pallonen ainsi que par les héritiers de feu Hannu Matti Lappalainen (Päivi, Janne et Jyrki Lappalainen). Ils sont nés respectivement en 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 et 1981 et sont tous des ressortissants finlandais résidant soit à Sonkakoski soit à Sonkajärvi (Finlande).   Les cinq premiers requérants et M. Hannu Matti Lappalainen faisaient tous partie du service de police de Sonkajärvi. Un accord collectif de 1986 leur donnait droit à une indemnité d’éloignement géographique du fait qu’ils travaillaient dans une zone reculée du pays. Cet avantage fut supprimé en 1988   ; les intéressés perçurent alors en compensation des compléments de salaire individuels.   Le 1 er novembre 1990, après avoir été affectés à un autre service de police encore plus éloigné de leurs domiciles, les requérants perdirent le bénéfice du complément de salaire individuel. Ils affirment cependant que la direction provinciale de la police de Kuopio leur promit de compenser le préjudice.   Le 3 juillet 1991, le ministère des Finances refusa d’accorder l’autorisation de verser à chacun des requérants un complément de salaire individuel allant de 500 à 700 marks finlandais (84-118   EUR) par mois. Les requérants soumirent une demande de compensation de leur préjudice, mais en vain.   Les requérants firent appel de cette décision et demandèrent une audience afin de prouver, notamment, qu’une compensation leur avait été promise. Ils furent déboutés au motif qu’à l’époque seul le ministère des Finances (et non la direction provinciale de la police) pouvait autoriser le versement d’une compensation. Le tribunal constata aussi qu’aucune compensation n’avait été versée dans d’autres affaires analogues.   Les requérants formèrent un nouveau recours, en sollicitant la tenue d’une audience et en soulignant que des compléments de salaire similaires avaient été accordés à des agents d’autres services de police dans des situations équivalentes. Le 27 avril 2000, la Cour administrative suprême a estimé que les requérants n’avaient pas de droit légal aux compléments de salaire individuels en question et que la tenue d’une audience était inutile étant donné que les promesses qu’aurait faites la direction provinciale de la police n’avaient pas d’incidence sur l’affaire.   2.     Procédure et composition de la Cour   Introduite devant la Cour européenne des Droits de l’Homme le 19 octobre 2000, la requête a été déclarée recevable le 29 novembre 2005. Le 21 mars 2006, la chambre de la Cour à laquelle elle avait été attribuée s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, en vertu de l’article 30 [2] de la Convention. Une audience a eu lieu au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 20 septembre 2006.   L’arrêt a été rendu par une Grande Chambre de 17   juges, ainsi composée   :   Jean-Paul Costa (Français), président , Luzius Wildhaber (Suisse), Christos Rozakis (Grec), Nicolas Bratza (Britannique), Peer Lorenzen (Danois), Françoise Tulkens (Belge), Giovanni Bonello (Maltais) Riza Türmen (Turc), Matti Pellonpää (Finlandais), Kristaq Traja (Albanais), Mindia Ugrekhelidze (Géorgien), Anatoli Kovler (Russe), Lech Garlicki (Polonais), Javier Borrego Borrego (Espagnol), Ljiljana Mijović (ressortissante de la Bosnie-Herzégovine), Egbert Myjer (Néerlandais), Danutė Jočienė (Lituanienne), juges , ainsi que de Erik Fribergh , greffier .   3.     Résumé de l’arrêt [3]   Griefs   Les requérants se plaignaient, sous l’angle de l’article 6 § 1, de la durée excessive de la procédure et de l’absence d’audience. Ils alléguaient aussi, sur le terrain de l’article 1 du Protocole n o 1, avoir été privés du complément de salaire spécial et n’avoir perçu aucune compensation. Au regard de l’article 14, ils soutenaient être traités différemment des autres personnels de police. Ils invoquaient aussi l’article 13.   Décision de la Cour   Article 6 § 1   Applicabilité de l’article 6   D’après l’article 6 de la Convention, toute personne a droit à un procès équitable, notamment dans un délai raisonnable, pour obtenir une décision sur ses droits et obligations de caractère civil. Pour que l’article 6 trouve à s’appliquer, il faut être en présence d’un «   droit   » et ce droit doit être «   de caractère civil   ». En l’espèce, le Gouvernement a contesté l’applicabilité de l’article 6 pour deux motifs, à savoir que l’on n’était pas en présence d’un «   droit   » ou que, si droit il y avait, celui-ci n’était pas «   de caractère civil   ».   Sur le premier point, la Cour conclut que les requérants peuvent prétendre de manière défendable avoir un droit et qu’il n’y a donc pas d’obstacle à l’applicabilité de l’article 6 à cet égard.   Sur le second point, le Gouvernement a soutenu que l’article 6 était ici inapplicable au motif que, selon la jurisprudence de la Cour, les contestations soulevées par des agents publics tels que des policiers quant à leurs conditions d’emploi sont exclues du champ d’application de cet article.   La Cour rappelle que, pour mettre un terme à l’incertitude que comportait sa jurisprudence antérieure en la matière, dans l’arrêt Pellegrin c. France (voir le communiqué de presse n o   698 du 8.12.1999) elle a introduit un critère fonctionnel, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées par l’agent. Elle a décidé qu’étaient seuls soustraits au champ d’application de l’article 6 § 1 les litiges des agents publics dont l’emploi était caractéristique des activités spécifiques de l’administration publique dans la mesure où celle-ci agissait comme détentrice de la puissance publique chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’Etat ou des autres collectivités publiques. Un exemple manifeste de telles activités était constitué par les forces armées et la police.   Toutefois, après avoir passé en revue la manière dont le critère fonctionnel s’appliquait, la Cour a conclu qu’il n’avait pas simplifié l’examen de la question de l’applicabilité de l’article 6 aux procédures auxquelles un fonctionnaire est partie et qu’il n’a pas apporté en la matière plus de certitude. Elle a estimé que l’arrêt Pellegrin devait être replacé dans le contexte de la jurisprudence antérieure de la Cour et compris comme une première distanciation d’avec l’ancien principe d’inapplicabilité de l’article 6 à la fonction publique. Cet arrêt reflète le postulat de base selon lequel certains agents publics, en raison de leurs fonctions, ont un lien spécial de confiance et de loyauté avec leur employeur. Il ressort clairement des affaires tranchées depuis lors que dans de très nombreux Etats contractants l’accès à un tribunal est accordé aux fonctionnaires, de sorte que ceux-ci peuvent présenter des revendications relativement au salaire ou aux indemnités, voire au licenciement ou au recrutement, de la même façon que les salariés du secteur privé. Dans ces conditions, le système national ne discerne aucun conflit entre les intérêts essentiels de l’Etat et le droit de l’individu à une protection.   La Cour a donc décidé d’adopter une nouvelle approche en la matière   : pour que l’Etat défendeur puisse devant elle invoquer le statut de fonctionnaire d’un requérant afin de le soustraire à la protection offerte par l’article 6, deux conditions doivent être remplies. En premier lieu, le droit interne de l’Etat concerné doit avoir expressément exclu l’accès à un tribunal s’agissant du poste ou de la catégorie de salariés en question. En second lieu, cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat. Le simple fait que l’intéressé relève d’un secteur ou d’un service qui participe à l’exercice de la puissance publique n’est pas en soi déterminant. Pour que l’exclusion des garanties de l’article 6 se justifie, il ne suffit pas que l’Etat démontre que le fonctionnaire en question participait à l’exercice de la puissance publique ou qu’il existait, pour reprendre les termes de la Cour dans l’arrêt Pellegrin , un «   lien spécial de confiance et de loyauté   » entre le fonctionnaire et l’Etat, son employeur. L’Etat doit aussi démontrer que l’objet du litige se rapporte à l’exercice de la puissance publique ou qu’il remet en cause ce lien spécial. Il ne pourra donc en principe être dérogé aux garanties de l’article 6 pour les litiges ordinaires dans le domaine du travail, tels que ceux concernant les salaires, les indemnités ou autres avantages, en raison du caractère particulier du lien unissant le fonctionnaire dont il s’agit et l’Etat concerné. En effet, il y aura présomption que l’article 6 trouve à s’appliquer, et il appartiendra à l’Etat défendeur de démontrer, premièrement, que d’après le droit national un requérant fonctionnaire n’a pas le droit d’accéder à un tribunal, et, deuxièmement, que l’exclusion des droits garantis à l’article 6 est fondée s’agissant de ce fonctionnaire.   En l’espèce, il ne prête pas à controverse que les requérants avaient tous accès à un tribunal en vertu du droit national. L’article 6 § 1 est donc applicable.   Observation de l’article 6   Durée raisonnable   En l’espèce, la période à considérer pour déterminer si le délai raisonnable a été respecté a commencé à courir le jour où les requérants ont saisi la préfecture, c’est-à-dire le 19 mars 1993, parce qu’ils ne pouvaient pas saisir le tribunal administratif de province tant qu’ils n’avaient pas obtenu, au sujet de leur demande de révision, une décision susceptible d’appel. Elle s’est achevée par la décision de la Cour administrative suprême du 27 avril 2000. Elle a donc duré plus de sept ans.   Eu égard aux circonstances de la cause, la Cour conclut que la procédure menée devant la préfecture a accusé des retards auxquels elle ne voit aucune explication satisfaisante. Dès lors, il y a eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention à raison de la durée de la procédure.   Absence d’audience   Quant au grief relatif à l’absence d’audience, la Cour note que les intéressés ne se sont pas vu refuser la possibilité de solliciter la tenue d’une audience, même s’il appartenait aux tribunaux de dire si pareille mesure était nécessaire. Les juridictions administratives ont examiné la demande et ont motivé leurs refus. Les requérants ayant eu amplement l’occasion de présenter leur thèse par écrit et de répondre aux conclusions de la partie adverse, les exigences d’équité ont été satisfaites et il n’y a pas eu violation de l’article 6 § 1 à raison de l’absence d’audience.   Article 13   La Cour constate qu’il n’existait pas de voie de droit spécifique permettant aux requérants de dénoncer la durée de la procédure en vue d’accélérer la résolution de leur litige. Il y a donc eu violation de l’article 13 en ce que les intéressés n’ont pas disposé d’un recours interne qui leur eût permis d’exercer leur droit de faire entendre leur cause dans un délai raisonnable, tel que garanti par l’article 6 § 1.   Article 1 du Protocole n o 1 pris isolément et combiné avec l’article 14   Les requérants alléguaient sur le terrain de l’article 1 du Protocole n o 1, pris isolément ou combiné avec l’article 14, que les autorités et juridictions nationales n’avaient pas correctement appliqué le droit national lorsqu’elles avaient écarté leur demande.   La Cour rappelle qu’une créance ne peut être considérée comme une «   valeur patrimoniale   » aux fins de l’article 1 du Protocole n o 1 que lorsqu’elle a une base suffisante en droit interne, par exemple lorsqu’elle est confirmée par une jurisprudence bien établie des tribunaux. En l’espèce, il découle de la directive d’application que les requérants n’avaient pas d’espérance légitime d’obtenir un complément de salaire individuel puisque, leur lieu d’affectation ayant changé, ils ne pouvaient plus prétendre à cet avantage. Par ailleurs, le droit interne ne donnait pas droit à la compensation des frais de déplacement entre domicile et lieu de travail.   Quant à l’article 14 de la Convention, il ne saurait trouver à s’appliquer si les faits du litige ne tombent pas sous l’emprise de l’une au moins des autres clauses normatives de la Convention.   Dès lors, la Cour estime qu’il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o 1 à la Convention, pris isolément ou combiné avec l’article 14.   Les opinions dissidentes suivantes se trouvent jointes à l’arrêt   : –     opinion partiellement dissidente de M me Jočienė   ; –     opinion dissidente commune à M. Costa, M. Wildhaber, M. Türmen, M. Borrego Borrego et M me Jočienė.   ***   Les arrêts de la Cour sont disponibles sur son site Internet ( http://www.echr.coe.int ).   Contacts pour la presse Emma Hellyer (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 42 15) Stéphanie Klein (téléphone : 00 33 (0)3 88 41 21 54) Beverley Jacobs (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 54 21) Tracey Turner-Tretz (téléphone : 00 33 (0)3 88 41 35 30)   La Cour européenne des Droits de l’Homme a été créée à Strasbourg par les Etats membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des Droits de l’Homme de 1950.   [1] .     Les arrêts de Grande Chambre sont définitifs (article 44 de la Convention). [2] .     Si l’affaire pendante devant une chambre soulève une question grave relative à l’interprétation de la Convention ou de ses Protocoles, ou si la solution d’une question peut conduire à une contradiction avec un arrêt rendu antérieurement par la Cour, la chambre peut, tant qu’elle n’a pas rendu son arrêt, se dessaisir au profit de la Grande Chambre, à moins que l’une des parties ne s’y oppose. [3] .     Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.