CEDH · CASELAW;ADVISORYOPINIONS;ARTICLE47;FRA;FRE — 12 février 2008

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Il peut subir des retouches de forme.                 GRANDE CHAMBRE                   AVIS CONSULTATIF   sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l’élection des juges de la Cour européenne des droits de l’homme                         Strasbourg   12 février 2008       La Cour européenne des Droits de l’Homme, siégeant en une Grande Chambre composée de   :   Jean-Paul Costa, président ,   Christos Rozakis,   Nicolas Bratza,   Boštjan M. Zupančič,   Peer Lorenzen,   Françoise Tulkens,   Loukis Loucaides,   Ireneu Cabral Barreto,   Corneliu Bîrsan,   Nina Vajić,   Mindia Ugrekhelidze,   Anatoly Kovler,   Vladimiro Zagrebelsky,   Antonella Mularoni,   Elisabet Fura-Sandström,   Egbert Myjer,   Dragoljub Popovic, juges , et de Erik Fribergh, greffier , Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 5 décembre 2007 et 30   janvier 2008, Rend l’avis que voici, adopté à cette dernière date   : PROCÉDURE 1.     Par une lettre du 17 juillet 2007 adressée au président de la Cour, le président des Délégués des Ministres du Conseil de l’Europe a demandé à la Cour, en vertu de l’article 47 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («   la Convention   »), de rendre un avis consultatif sur les questions reprises ci-dessous. 2.     En application de l’article 84   §   1 du règlement de la Cour («   le règlement   »), le greffier a adressé une copie de la demande à tous les membres de la Cour. La demande a été attribuée à la Grande Chambre de la Cour (article 31 b) de la Convention), dont la composition a été arrêtée conformément aux articles 27   §   3 de la Convention et 24 du règlement. La composition de la Grande Chambre a par la suite été modifiée conformément aux articles 24   §§   2 et 3, 28 et 82 du règlement   : le juge Spielmann s’est déporté le 22 janvier 2008 et a été remplacé par la juge Mularoni   ; le juge Butkevych, empêché, a été remplacé par le juge Cabral Barreto. 3.     Par une lettre du 10 août 2007, le greffier de la Cour a informé les Parties contractantes et l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe qu’elles pouvaient soumettre à la Cour des observations écrites sur la demande dans un délai échéant le 15 octobre 2007 (articles 84   §   2 et 85   § 1 du règlement). Dans ce délai, des observations écrites ont été présentées par les Gouvernements de treize Parties contractantes (Autriche, Espagne, France, Géorgie, Malte, Monaco, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie, Suisse et Turquie) ainsi que par l’Assemblée parlementaire. 4.     Le 3 octobre 2007, le greffier a invité les Parties contractantes, à la demande du juge rapporteur, à fournir, dans un délai échéant le 23 octobre 2007, des informations en réponse à la question suivante   : «   Existe-t-il des règles destinées à assurer la présence de femmes (ou, le cas échéant, du sexe sous-représenté) au sein des juridictions suprêmes et/ou constitutionnelles de votre pays ? Dans l’affirmative, veuillez en préciser la nature et le contenu   » (article 49 § 3 a) du règlement). Trente-sept gouvernements ont répondu à cette question dans le délai indiqué. 5.     Des copies des observations et réponses reçues (paragraphes 3 et 4 ci-dessus) ont été communiquées au Comité des Ministres, à chacune des Parties contractantes, à l’Assemblée parlementaire et aux membres de la Cour (article 85   §   2 du règlement). 6.     Après clôture de la procédure écrite, le président de la Cour a décidé qu’il n’y avait pas lieu de permettre aux Parties contractantes qui avaient présenté des observations écrites de les développer oralement lors d’une audience (article 86 du règlement). LES QUESTIONS POSÉES 7.     Les questions posées dans la demande d’avis consultatif sont formulées comme suit   : (a)     une liste de candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme satisfaisant aux critères énumérés dans l’article 21 de la Convention peut-elle être refusée du seul fait de considérations de sexe? (b)     la Résolution 1366 (2004) et la Résolution 1426 (2005) vont-elles à l’encontre des responsabilités que la Convention confère à l’Assemblée en vertu de l’article 22 de considérer une liste ou un nom figurant sur ladite liste en se fondant sur les critères énumérés à l’article 21 de la Convention ? LE CONTEXTE DE LA DEMANDE D’AVIS 8.     La présente demande d’avis fait suite à l’échange de lettres suivant entre les autorités maltaises et l’Assemblée parlementaire concernant la composition de la liste des candidats maltais au poste de juge à la Cour. 9.     Le 26 janvier 2007, M. René van der Linden, président de l’Assemblée parlementaire, écrivit en ces termes à M. Jeffrey Pullicino Orlando, président de la délégation maltaise auprès de cette même Assemblée: «   Monsieur le Président, Vous n’êtes pas sans savoir que, le 17 juillet 2006, vos autorités ont soumis une liste de candidats pour le poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme. Toutefois, cette liste ne comporte pas au moins un candidat appartenant au sexe sous-représenté (sexe féminin) à la Cour et ne respecte donc pas le critère énoncé au paragraphe 3.ii. de la Résolution 1366 (2004) de l’Assemblée telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005). [Formule de politesse]   » 10.     Le 22 février 2007, M. Tonio Borg, vice-premier ministre, envoya la lettre suivante à M. van der Linden   : «   Monsieur le Président, Je me réfère à votre lettre en date du 26 janvier 2007 adressée au président de la délégation maltaise auprès de l’Assemblée parlementaire, dans laquelle vous l’informiez que la liste soumise par les autorités maltaises ne respectait pas le critère énoncé au paragraphe 3.ii. de la Résolution 1333 (2004) de l’Assemblée. Toute Haute Partie contractante est tenue, lorsqu’elle soumet sa liste de candidats, d’observer l’Article 21 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Cet article dispose que la liste doit contenir les noms de candidats jouissant « de la plus haute considération morale et [réunissant] les conditions requises pour l’exercice de hautes fonctions judiciaires ou [étant] des jurisconsultes possédant une compétence notoire ». La Convention n’exige pas qu’un candidat appartenant au sexe qui est sous-représenté à la Cour figure sur la liste. Par ailleurs, le gouvernement maltais a procédé de la manière la plus transparente qui soit pour préparer sa liste. Il a tout d’abord publié un appel à candidatures – une procédure qui n’a pas été suivie dans un certain nombre d’autres Etats membres du Conseil de l’Europe. Seules deux femmes se sont portées candidates. De plus, tous les membres de la Cour constitutionnelle de Malte – trois hommes – se sont également portés candidats à ce poste. Après examen des candidatures, il est apparu que ; a) les deux candidates ne possédaient pas l’expérience requise dans le domaine des droits de l’homme, comme l’exige le paragraphe 19ii de la Recommandation 1649 (2004) de l’Assemblée parlementaire ; b) deuxièmement, et sans préjudice du paragraphe (a), les trois membres sélectionnés avaient une grande expérience en la matière (dont au moins vingt ans d’expérience en droit relatif aux droits de l’homme) et étaient de loin plus qualifiés que tout autre candidat, homme ou femme. La procédure qui a conduit à l’élaboration de cette liste de candidats soumise par Malte faisait donc écho aux « principes de procédure démocratique, de prééminence du droit, de non-discrimination, de responsabilité et de transparence » (cf. Rec. 1649 (2004)). Le gouvernement maltais a donc soumis une liste conforme à la Convention européenne des Droits de l’Homme ; il est respectueusement soutenu que cette liste ne peut être refusée que si elle n’est pas conforme aux critères énoncés à l’Article 21 de la Convention, et non pour des considérations de sexe, qui ne sont ni mentionnées ni couvertes par la Convention ; d’autant que l’Assemblée parlementaire vient de demander au Comité des Ministres de modifier la Convention pour obliger une Haute Partie contractante à soumettre le nom d’un candidat du sexe sous-représenté à la Cour (sexe féminin). Cette demande a été rejetée, ce qui confirme donc la position du gouvernement maltais selon laquelle l’Assemblée n’a pas le droit, en vertu de la Convention dans sa forme actuelle, de rejeter une liste de candidats pour des considérations de sexe. Par ailleurs, comme je l’ai souligné, le gouvernement maltais a fait tout son possible pour trouver une candidate ayant l’expérience requise en publiant un appel à candidatures. L’Assemblée n’a absolument pas tenu compte du fait que le nombre de femmes juristes n’avait que très récemment augmenté à Malte ; or, une seule et même règle « valable pour tous », qui est contraire aux dispositions de la Convention, a été appliquée. Dans ces circonstances, je propose d’ouvrir un vrai dialogue entre les deux parties pour sortir de l’impasse. S’il y avait eu d’autres candidates répondant aux critères de l’Article 21 et aussi qualifiées, voire plus, que les trois juges sélectionnés, elles auraient sans aucun doute figuré sur la liste, je vous en donne l’assurance. Enfin, je suis fermement convaincu que la Convention ne peut être amendée qu’avec le consentement unanime des Hautes Parties contractantes et non à travers des résolutions d’un organe du Conseil de l’Europe quel qu’il soit. Dans ce contexte, je soutiens respectueusement que, étant donné que votre refus de la liste pour des considérations de sexe pose un problème d’interprétation des articles 21 et 22 de la Convention, la question devrait être renvoyée devant le Comité des Ministres par les deux parties ; le comité pourra ensuite demander un avis consultatif à la Cour européenne des droits de l’homme en vertu de l’Article 47 de la Convention. Le gouvernement maltais est prêt à se ranger à cet avis, et l’Assemblée fera de même, j’en suis convaincu. [Formule de politesse]   » 11.     Le 25 avril 2007, M. van der Linden adressa la lettre suivante à M.   Borg   : «   Monsieur le Vice-Premier Ministre, Dans la lettre que je vous ai adressée le 19 mars, j’ai indiqué que je vous informerais de l’issue du débat de l’Assemblée parlementaire au sujet des «   candidats à la Cour européenne des droits de l’homme   », lequel débat s’est tenu la semaine passée à Strasbourg, au cours de la session partielle du mois d’avril de l’Assemblée. Veuillez trouver en annexe à la présente un extrait du compte rendu des débats du 17 avril. A la lumière de la décision de l’Assemblée sur le sujet, aucune modification n’a été apportée aux critères actuels de sélection de l’Assemblée. Comme je l’ai déjà indiqué dans ma lettre du 26 janvier 2007 à M. J. Pullicino Orlando, Président de la délégation maltaise de l’Assemblée, la liste maltaise de candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l’homme ne comprend pas au moins un candidat appartenant au sexe sous-représenté à la Cour et, dès lors, ne remplit pas le critère visé au paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004) de l’Assemblée, telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005). En conséquence, l’Assemblée attend de recevoir de la part des autorités maltaises une liste de candidats satisfaisant aux critères de la Convention européenne des droits de l’homme et à ceux qui sont spécifiés dans les textes de l’Assemblée visés ci-dessus. [Formule de politesse]   » 12.     Le 8 mai 2007, M. Borg écrivit en ces termes à M. van der Linden   : «   Monsieur le Président, Je vous remercie de votre lettre en date du 25 avril 2007. Permettez-moi cependant de vous rappeler que les autorités maltaises ont déjà envoyé une liste de candidats conforme aux exigences de la Convention européenne des Droits de l’Homme. C’est la raison pour laquelle dans ma lettre en date du 22 février 2007, j’avais proposé que nous renvoyions ensemble la question au Comité des Ministres afin que la Cour puisse être saisie d’une demande d’avis consultatif au titre de l’Article 47 de la Convention, concernant la question de savoir si le refus de la liste de candidats est conforme à la Convention européenne. Je serais très heureux de recevoir une réponse portant sur cette partie de ma lettre. [Formule de politesse]   » 13.     Le 14 mai 2007, M. van der Linden répondit comme suit   : «   Monsieur le Vice-Premier Ministre, (...) En ce qui concerne la liste maltaise de candidats au poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme, je répète ce que je vous ai écrit dans ma lettre du 25 avril, dans laquelle j’avais rappelé les exigences de la Convention européenne des Droits de l’Homme et celles spécifiées dans les textes de l’Assemblée. La Résolution 1366 (2004) de l’Assemblée, telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005) fait état de procédures déjà anciennes et jusque-là incontestées. En ce qui concerne les avis consultatifs de la Cour européenne des Droits de l’Homme, il s’agit là d’une question ne relevant pas de la compétence de l’Assemblée parlementaire. [Formule de politesse]   » 14.     Le 27 juin 2007, M. Joseph Licari, représentant permanent de Malte auprès du Conseil de l’Europe, écrivit ce qui suit au président du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe   : «   Monsieur le Président, Le 26 janvier 2007, le Président de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a informé le président de la délégation maltaise auprès de l’Assemblée parlementaire que la liste soumise pour le poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme ne respectait pas le critère énoncé au paragraphe 3.ii. de la Résolution 1366 (2004) de l’Assemblée telle que modifiée par la Résolution 1426 (2005), car la liste ne contenait pas au moins un candidat appartenant au sexe sous-représenté (sexe féminin) (Doc 1). Dans sa réponse à cette lettre, le 22 février 2007 (Doc 2), le gouvernement maltais a souligné les points suivants : a) un appel à candidatures avait été publié ; b) seules deux femmes s’étaient portées candidates ; or, tous les membres (3) de la Cour constitutionnelle avaient également fait acte de candidature ; c) les deux candidates ne possédaient pas l’expérience requise dans le domaine des droits de l’homme, alors que les trois membres sélectionnés, à savoir tous les membres de la Cour constitutionnelle, avaient une grande expérience en la matière et étaient de loin bien plus qualifiés que tous les autres candidats – hommes ou femmes ; d) une liste ne peut être refusée que si elle n’est pas conforme aux critères établis à l’Article 21 de la Convention et non pour des considérations de sexe, dont il n’est pas fait état dans la Convention. Dans sa lettre, le gouvernement maltais indiquait clairement que le refus fondé sur des considérations de sexe posait un problème d’interprétation des articles 21 et 22 de la Convention. Il invitait également le Président de l’Assemblée parlementaire à s’associer à Malte pour demander au Comité des Ministres, en vertu de l’Article 47 de la Convention, de saisir la Cour européenne des Droits de l’Homme d’une demande d’avis consultatif en la matière. A la suite des tentatives infructueuses d’un groupe de membres de l’Assemblée parlementaire en vue d’amender les résolutions susmentionnées, le gouvernement maltais a réitéré sa demande – dans une lettre en date du 8 mai 2007 – de solliciter conjointement le Comité des Ministres (Doc 3). Le 14 mai 2007, le Président de l’Assemblée parlementaire a répondu qu’il s’agissait « d’une question ne relevant pas de la compétence de l’Assemblée parlementaire » (Doc 4). En conséquence, au nom du gouvernement maltais, je sollicite par la présente du Comité des Ministres qu’il demande un avis consultatif sur les questions suivantes en vertu de l’Article 47 de la Convention : a) une liste de candidats au poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme satisfaisant aux critères énumérés dans l’Article 21 de la Convention peut-elle être refusée du seul fait de considérations de sexe ? b) la Résolution 1366 (2004) et la Résolution 1426 (2005) vont-elles à l’encontre des compétences et responsabilités que la Convention confère à l’Assemblée de ne refuser une liste ou un nom figurant sur ladite liste qu’en se fondant sur les critères énumérés à l’Article 21 de la Convention ? [Formule de politesse]   » LES TEXTES PERTINENTS I.     LES DISPOSITIONS PERTINENTES DE LA CONVENTION 15.     La demande du Comité des Ministres a été faite en application de l’article 47 de la Convention, lequel dispose   : Article 47 Avis consultatifs «   1.     La Cour peut, à la demande du Comité des Ministres, donner des avis consultatifs sur des questions juridiques concernant l’interprétation de la Convention et de ses Protocoles. 2.     Ces avis ne peuvent porter ni sur les questions ayant trait au contenu ou à l’étendue des droits et libertés définis au titre I de la Convention et dans les Protocoles ni sur les autres questions dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention. 3.     La décision du Comité des Ministres de demander un avis à la Cour est prise par un vote à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité.   » 16.     Les articles 48 et 49 de la Convention se lisent comme suit: Article 48 Compétence consultative de la Cour «   La Cour décide si la demande d’avis consultatif présentée par le Comité des Ministres relève de sa compétence telle que définie par l’article 47.   » Article 49 Motivation des avis consultatifs «   1.     L’avis de la Cour est motivé. 2.     Si l’avis n’exprime pas en tout ou en partie l’opinion unanime des juges, tout juge a le droit d’y joindre l’exposé de son opinion séparée. 3.     L’avis de la Cour est transmis au Comité des Ministres.   » 17.     La demande d’avis consultatif se réfère aux articles 21 et 22 de la Convention, dont les passages pertinents se lisent ainsi: Article 21 Conditions d’exercice des fonctions «   1.   Les juges doivent jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l’exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire. 2. 3.     » Article 22 Election des juges «   1.   Les juges sont élus par l’Assemblé parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante, à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par la Haute Partie contractante. 2.   La même procédure est suivie pour compléter la Cour en cas d’adhésion de nouvelles Hautes Parties contractantes et pourvoir les sièges devenus vacants.   » II.     LES TRAVAUX PREPARATOIRES DU PROTOCOLE N o 2 18.     Lors des travaux préparatoires à l’adoption du Protocole n o 2 ont été discutées la nature et l’étendue de la nouvelle compétence à attribuer à la Cour. A ce sujet, le rapport présenté par M. Wahl au nom de la Commission juridique de l’Assemblée consultative (Doc. 1061, du 24   novembre 1959) contient notamment le passage suivant   : «   Il y a lieu de se demander si la Cour ne devrait pas être investie d’une compétence générale pour interpréter la Convention, compétence qui s’étendrait par conséquent aux questions concernant l’application de la Convention mais ne découlant pas d’une procédure contentieuse instituée en vertu de l’article 48. Si l’on habilite ainsi la Cour à donner, sur des questions de ce genre, une interprétation faisant autorité, il importe d’assigner à ce pouvoir des limites convenables. La nouvelle compétence de la Cour devrait se borner aux questions d’ordre juridique. La Convention comporte, sans aucun doute, des lacunes qu’il faudra combler   ; certaines d’entre elles appellent des décisions juridiques qui pourraient fort bien être prises par la Cour mais d’autres sont de caractère politique et nous mettrions la Cour dans une position fausse si nous lui demandions de prendre des décisions politiques. (...) Dans les limites ainsi fixées, il se pose un certain nombre de problèmes d’interprétation de caractère juridique sur lesquels il serait utile d’obtenir des décisions faisant autorité. Voici simplement deux exemples de problèmes d’ordre juridique au sujet desquels l’interprétation de la Convention prête à équivoque   : 1.   Pour l’élection des juges aux termes de l’article 39, la majorité simple suffit-elle ou la majorité absolue est-elle requise. (...) 2.   Selon quelle procédure le Comité des Ministres doit-il s’acquitter des obligations que lui impose l’article 32 de la Convention   ? (...)» 19.     Lors des discussions au sein du Comité d’experts, l’opinion a été émise que le terme «   juridique   », pour qualifier le type de questions susceptibles de faire l’objet d’un avis consultatif, était inutile, étant donné qu’une question portant sur l’interprétation d’une Convention devait être considérée comme revêtant nécessairement un caractère juridique. En sens contraire, toutefois, il a été dit que l’usage de ce terme soulignerait la volonté du Comité d’experts d’exclure toutes les questions dont les termes mêmes ou la solution impliquerait une appréciation de l’opportunité politique (DH/Exp (61) 36, 18 janvier 1962). III.     LES DOCUMENTS DE L’ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE ET DU COMITÉ DES MINISTRES 20.     Les Résolutions 1366 et 1426 de l’Assemblée parlementaire se lisent ainsi   : Résolution 1366 (2004) Candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme «1.     L’Assemblée parlementaire, se référant à sa Recommandation 1649 (2004), continue à soutenir la procédure en vertu de laquelle les candidats au poste de juge sont priés de remplir un curriculum vitae type; elle considère que le modèle à utiliser devra être examiné par la sous-commission ad hoc sur l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme et que les propositions de modifications devront lui être transmises pour adoption par l’Assemblée. 2.     L’Assemblée reste persuadée que le calendrier de douze mois qu’elle a adopté offre un modèle pratique à tous les participants, mais décide néanmoins d’en soumettre les objectifs à un examen permanent. 3.     L’Assemblée décide de ne pas prendre en considération les listes de candidats: i.     qui donnent à penser que les domaines de compétence dans lesquels ont été sélectionnés les candidats sont indûment restreints; ii.     ne comportant pas au moins un candidat de chaque sexe; iii.     énumérant des candidats qui: a.     soit ne semblent pas posséder une connaissance suffisante d’au moins l’une des deux langues officielles; b.     soit ne semblent pas tous présenter une envergure compatible avec l’article 21, paragraphe 1, de la Convention européenne des Droits de l’Homme. 4.     L’Assemblée continue à penser que le processus de l’entrevue apporte des informations supplémentaires sur les qualités des candidats, et décide: i.     que les candidats nommés doivent être informés autant que possible du but de l’entrevue et de ses modalités; ii.     que l’on doit envisager d’autres lieux pour la tenue des entrevues s’il existe un motif valable d’organiser celles-ci hors de Strasbourg et de Paris; iii.     qu’un effort d’étalement ou des sessions supplémentaires de la sous-commission pourraient permettre d’accroître le temps disponible pour chaque entrevue; iv.     que les groupes politiques, quand ils désignent leurs représentants à la sous-commission, doivent s’attacher à y faire figurer au moins 40 % de femmes, ce qui est le seuil de parité jugé nécessaire par le Conseil de l’Europe de manière à exclure toute éventualité de préjugé sexuel dans le processus de prise de décision; v.     que les candidats doivent être mis au courant des critères que la sous-commission applique pour parvenir à une décision; vi.     que l’un des critères utilisés par la sous-commission devrait être qu’en cas de mérite équivalent la préférence devrait être donnée à une candidature du sexe sous-représenté à la Cour; vii.     qu’un processus d’entrevue équitable et efficace exige une formation et une réévaluation continues des membres et des agents siégeant dans les jurys; viii.     que l’obligation de promouvoir l’ouverture et la transparence du processus peut imposer à la sous-commission de motiver ses recommandations et l’ordre dans lequel elle a classé les candidats; ix.     qu’il serait souhaitable de communiquer en temps utile le résultat de l’entrevue au candidat et à l’Etat qui l’a nommé. 5.     L’Assemblée se réfère au rapport sur la procédure concernant les élections tenues par l’Assemblée parlementaire autres que celles de son Président et des Vice-Présidents en cours d’élaboration par la commission du Règlement et des immunités, qui vise à modifier la procédure électorale, par exemple en supprimant l’obligation d’organiser un second tour de scrutin si un candidat n’a pas obtenu la majorité absolue au premier tour ou en cas d’égalité des voix. 6.     L’Assemblée, soucieuse d’assurer l’indépendance et l’impartialité des juges, considère qu’ils doivent être nommés pour un mandat de neuf ans non renouvelable. 7.     L’Assemblée décide d’enquêter aux niveaux nationaux et européen afin de déterminer quels obstacles s’opposent actuellement à la nomination de femmes candidates et quelles mesures peuvent être prises afin d’encourager les candidatures féminines, et de fixer des objectifs pour parvenir à davantage d’égalité dans la composition de la Cour.   » Résolution 1426 (2005) Candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme «   1.     L’Assemblée parlementaire a élaboré et adopté une procédure d’examen des candidatures à la Cour européenne des Droits de l’Homme, et fixé à cette fin des critères précis. 2.     Constatant la persistance d’un déséquilibre manifeste entre les sexes dans la composition de la Cour, l’Assemblée, dans sa Résolution 1366 (2004) et sa Recommandation 1649 (2004) sur les candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme, a mis l’accent sur l’importance de restaurer l’équilibre et décidé, en conséquence, «de ne pas prendre en considération les listes de candidats (...) ne comportant pas au moins un candidat de chaque sexe». 3.     L’Assemblée constate que, au sein de la Cour, les femmes restent de toute évidence sous-représentées à l’heure actuelle, ne représentant que 11 juges sur les 44 actuellement en exercice. 4.     Le libellé du paragraphe 3.ii de la résolution précitée exclut toute prise en considération d’une liste de candidats qui serait uniquement féminine, quand bien même celle-ci contribuerait manifestement à réaliser l’objectif voulu par l’Assemblée de parvenir à une représentation plus équilibrée des deux sexes au sein de la Cour. 5.     En conséquence, l’Assemblée décide de prévoir dans la prise en considération des candidatures à la Cour européenne des Droits de l’Homme une règle spécifique en ce qui concerne le sexe sous-représenté à la Cour et de modifier le paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004) comme suit: «   3.     L’Assemblée décide de ne pas prendre en considération les listes de candidats: (...) ii.     ne comportant pas au moins un candidat de chaque sexe, excepté lorsque les candidats appartiennent au sexe sous-représenté à la Cour, c’est-à-dire représentant moins de 40 % du nombre total de juges.» 21.       Le rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme relatif à la Résolution 1366 (Doc. 9963), du 7 octobre 2003, contient notamment le passage suivant   : «   Les candidats devraient connaître les critères utilisés par la Sous-commission pour prendre sa décision. Au moment d’évaluer les candidats, la Sous-commission aura pris connaissance de leur curriculum vitae. Grâce aux entretiens, les membres ont l’opportunité d’analyser et de se rendre compte des compétences et des qualifications des candidats et d’approfondir leur appréciation concernant : -     leur connaissance de la jurisprudence de la Convention européenne -     leurs connaissances et leur expérience juridiques générales -     leur capacité intellectuelle et analytique -     leur maturité et leur justesse de jugement -     leur esprit de décision et leur autorité -     leur capacité de communication et d’écoute -     leur intégrité et leur indépendance -     leur honnêteté et leur impartialité -     leur compréhension des individus et de la société -     leur courtoisie et leur humanité -     leur engagement envers le service public -     leur conscience et leur diligence   » 22.     Dans sa Recommandation 1429 (1999), du 24 septembre 1999, relative à la procédure de nomination des candidats à la Cour européenne des Droits de l’Homme au niveau national, l’Assemblée parlementaire énonce notamment   : «   6.     Afin de pallier ces carences et pour aider les gouvernements des Etats membres dans leur procédure de sélection des candidats en vue des prochaines élections, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres d’inviter les gouvernements des Etats membres à appliquer les critères suivants lorsqu’ils établissent les listes de candidats à la fonction de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme: i.     procéder à un appel à candidatures dans la presse spécialisée afin d’avoir des candidats qui soient effectivement des éminents juristes répondant aux conditions prévues par l’article 21, paragraphe 1, de la Convention; ii.     veiller à ce que les candidats aient une expérience dans le domaine des droits de l’homme, soit en tant que praticien, soit en tant que militant d’organisations non gouvernementales actives dans ce domaine; iii.     retenir obligatoirement des candidats des deux sexes; iv.     veiller à ce que les candidats connaissent effectivement soit le français, soit l’anglais, et à ce qu’ils soient capables de travailler dans l’une de ces deux langues; v.     placer les noms des candidats dans l’ordre alphabétique. 7.     L’Assemblée recommande également au Comité des Ministres d’inviter les gouvernements des Etats membres à consulter leur parlement national pour l’établissement de la liste afin de rendre la procédure nationale de sélection transparente.   » 23.       Dans sa Recommandation 1649 (2004), adoptée le 30 janvier 2004, l’Assemblée parlementaire a invité en ces termes le Comité des Ministres à amender l’article 22 de la Convention, dans le contexte de la rédaction du Protocole n o 14 : «   18.     L’Assemblée estime, en particulier, qu’il ne faut pas se contenter d’affirmer que l’équilibre entre les sexes au sein de la Cour reflète la sous-représentation des femmes dans la magistrature des Etats membres. Il est dans l’intérêt de l’impartialité et de l’efficacité de la Cour que le Comité des Ministres, l’Assemblée et les Hautes Parties contractantes prennent des mesures face au manque de répartition équilibrée des sexes à la Cour en examinant, et le cas échéant en améliorant, les procédures de nomination des juges. 19.     Outre les qualités morales et l’expérience attendues à juste titre des candidats et énumérées à l’article 21, paragraphe 1, de la Convention, l’Assemblée recommande au Comité des Ministres d’inviter les gouvernements des Etats membres à satisfaire à six autres critères avant de présenter des listes de candidats au poste de juge à la Cour européenne des Droits de l’Homme, c’est-à-dire à s’assurer: i.     qu’un appel à candidature a été publié dans la presse spécialisée; ii.     que les candidats ont de l’expérience dans le domaine des droits de l’homme; iii.     que figurent sur chaque liste des candidats des deux sexes; iv.     que les candidats ont une connaissance suffisante d’au moins l’une des deux langues officielles; v.     que les noms des candidats sont placés dans l’ordre alphabétique; vi.     que dans la mesure du possible aucun des candidats proposés ne serait remplacé par un juge ad hoc en cas d’élection. 20.     L’Assemblée prie instamment les gouvernements des États membres d’informer leurs parlements et leurs commissions appropriées des procédés et calendriers lorsqu’ils établissent leurs listes de candidats à la Cour. 21.     Elle invite le Comité des Ministres, lors de la prochaine révision de la Convention, à y introduire les amendements suivants: «Article 22 – Élection des juges 1.     (...), contenant au moins une candidature de chaque sexe. [le reste sans changement] 2.     (...) 3.     La même procédure s’applique au remplacement d’un juge obligé de se retirer. [le reste sans changement].   » 24.     Dans sa réponse adoptée le 20 avril 2005 (CM/AS(2005)Rec1649 final), le Comité des Ministres énonce   notamment : «   6.     C’est dans cet esprit que le Comité des Ministres prend note des six critères exposés au paragraphe 19 de la Recommandation et invite, en conséquence, les gouvernements des Parties contractantes à faire tout leur possible afin de les satisfaire lorsqu’ils établissent la liste des candidats pour l’élection à la Cour. Cependant, il considère que le critère iii. (c’est-à-dire « que figurent sur chaque liste des candidats des deux sexes ») devrait être évalué dans la perspective des paragraphes 7 à 9 ci-dessous, et que le critère v. (« que les noms des candidats soient placés dans l’ordre alphabétique ») ne devrait pas être considéré comme un obstacle à la possibilité pour un organe indépendant impliqué dans le processus national de nomination de s’exprimer quant aux mérites relatifs des trois candidats énumérés. 7.     S’agissant de ses propositions concernant la révision de la Convention (paragraphe 21), l’Assemblée a déjà pris note du fait que le Comité des Ministres a choisi de ne pas donner suite à la proposition d’amender l’article 22 de la Convention visant à assurer que les listes contiennent au moins un candidat de chaque sexe. Rappelant la position qu’il a prise dès mai 1997 et dont il n’a pas dévié, le Comité des Ministres tient à préciser qu’il partage pleinement la détermination de l’Assemblée à garantir un bon équilibre entre les sexes dans la composition de la Cour et convient par conséquent qu’en règle générale la liste des candidats devrait comporter au moins un candidat de chaque sexe. 8.     Le Comité estime, néanmoins, que, dans certaines circonstances exceptionnelles, du fait de l’application scrupuleuse des cinq autres critères, une Partie contractante pourrait se trouver dans l’obligation de soumettre une liste comportant des candidats d’un seul sexe, dérogeant ainsi à cette règle, et qu’il n’est donc pas opportun de rendre cette règle contraignante au titre de la Convention. Dans ce contexte, le Comité souligne qu’une telle obligation pourrait dans certaines circonstances engendrer des difficultés à satisfaire aux exigences de l’article 21 de la Convention. 9.     Par conséquent, le Comité des Ministres invite l’Assemblée à considérer la possibilité de modifier ses propres règles afin de permettre des dérogations exceptionnelles à la règle lorsque les autorités de la Partie contractante concernée présentent des arguments convaincants au Comité des Ministres ou à l’Assemblée selon lesquels, pour satisfaire aux conditions requises concernant les qualifications individuelles des candidats, ils ne peuvent pas faire autrement que de soumettre une liste de candidats d’un seul sexe. (...)   » 25.     Le Protocole n o 14 à la Convention laisse donc l’article 22 inchangé. A ce sujet, le rapport explicatif (§ 49) contient le passage suivant   : «   Il a été décidé de ne pas amender le premier paragraphe de l’article 22 de manière à ce que les listes de trois candidats présentés par les Hautes Parties contractantes contiennent impérativement des candidats des deux sexes, car cela aurait pu nuire à la priorité qui doit être accordée aux compétences des candidats potentiels. Toutefois, les Parties devraient faire tout leur possible pour que leurs listes contiennent à la fois des candidats des deux sexes.   » 26.       Le 19 mars 2007, la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire a présenté un projet de Résolution (Doc. 11208) tendant à modifier le paragraphe 3 ii de la Résolution 1366 (2004), tel que modifié par la Résolution 1426 (2005). L’exposé des motifs du rapporteur, Mme Bemelmans-Videc, se lit ainsi   : «   I.     Introduction 1.     En janvier 2004, l’Assemblée a adopté la Résolution 1366 (2004) et la Recommandation 1649 (2004). Dans ces nouveaux textes, elle confirme la nécessité de maintenir la procédure de sélection qu’elle a mise au point en 1996. Elle a dans ce contexte mis l’accent sur la nécessité d’avoir des candidats ayant le niveau requis pour l’exercice de la fonction de juge en vertu de l’article 21 de la Convention européenne des Droits de l’Homme et sur le besoin de respecter l’équilibre homme/femme. 2.     En mars 2005, la Résolution 1366 (2004) a été amendée par la Résolution 1426 (2005) selon laquelle l’Assemblée prend en considération les listes comportant des candidats d’un seul sexe, si les candidats appartiennent au sexe sous représenté à la Cour (moins de 40 % du total des juges). 3.     Selon le libellé actuel de la Résolution, la sous-commission ad hoc sur l’élection des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme n’a d’autre choix que préconiser de rejeter une liste ne comportant que des candidats du même sexe, s’il s’agit du sexe surreprésenté. 4.     Le 5 octobre 2006, avec plusieurs de mes collègues, j’ai déposé une proposition de résolution (Doc 11067) pour permettre des dérogations exceptionnelles à la règle existante. Lors de sa réunion du 6 octobre 2006, la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme (AS/Jur), a soutenu cette proposition, dans laquelle nous avons suggéré l’ajout d’une phrase au paragraphe 3.ii de la Résolution 1366 (2004), telle qu’amendée par la Résolution 1426 (2005). En même temps, la Commission m’a nommée rapporteuse dans l’hypothèse qu’elle soit saisie pour rapport. 5.     Se penchant sur cette question, le Bureau de l’Assemblée a chargé la Commission du Règlement et des immunités (AS/Pro) de lui rendre un avis à ce sujet. 6.     Dans son avis du 25 janvier 2007, AS/Pro a indiqué que « Si l’Assemblée a clairement défini, dans sa Résolution 1366 (2004) modifiée, la procédure d’examen des candidatures des juges à la Cour européenne des Droits de l’Homme et les critères auxquels les listes de candidats doivent satisfaire, alors on ne peut pas changer la procédure sans modifier formellement cette résolution. Toute modification de la procédure nécessite donc que l’Assemblée elle-même en décide, sur la base d’un nouveau rapport et d’un nouveau projet de résolution qui lui serait soumis pour adoption » (voir document AS/Pro (2007) 02 rev). 7.     Lors de sa réunion du 26 janvier 2007, après avoir examiné l’avis de AS/Pro, le Bureau a décidé de charger la Commission des questions juridiques et des droits de l’homme de préparer un rapport sur la base de la proposition de résolution susmentionnée (Doc 11067). 8.     Le même jour, notre Commission a été saisie pour rapport. II.     Modifier la Résolution 1366 (2004) pour prendre en compte des circonstances exceptionnelles 9.     Dans sa réponse à la Recommandation 1649 (2004), le Comité des Ministres a indiqué que «dans certaines circonstances exceptionnelles, du fait de l’application scrupuleuse des cinq autres critères [énoncées au paragraphe 19 de la Recommandation], une Partie contractante pourrait se trouver dans l’obligation de soumettre une liste comportant des candidats d’un seul sexe, dérogeant ainsi à cette règle ... Dans ce contexte, le Comité souligne qu’une telle obligation pourrait dans certaines circonstances engendrer des difficultés à satisfaire aux exigences de l’article 21 de la Convention» (Doc 10506, soulignement ajouté). 10.     Par conséquent, le Comité des Ministres a invité l’Assemblée « à considérer la possibilité de modifier ses propres règles afin de permettre des dérogations exceptionnelles à la règle lorsque les autorités de la Partie contractante concernée présentent des arguments convaincants au Comité des Ministres ou à l’Assemblée selon lesquels, pour satisfaire aux conditions requises concernant les qualifications individuelles des candidats, ils ne peuvent pas faire autrement que de soumettre une liste de candidats d’un seul sexe » (à nouveau, soulignement ajouté). 11.     Au vu des difficultés pouvant potentiellement être rencontrées dans l’examen d’une liste présentant une caractéristique ne laissant d’autre choix procédural que d’en proposer le rejet, alors que cette caractéristique pourrait se justifier exceptionnellement, en prenant en considération le respect des autres critères de sélection des juges définis par l’Assemblée, une dérogation à la règle devrait être envisagée. 12.     En effet, le respect d’un seul des critères définis par l’Assemblée dans sa procédure de sélection des juges peut, poussé à l’excès, avoir pour effet contraire de ne pas assurer le respect des autres critères de sélection. 13.     On retiendra dans ce contexte la paragraphe 49 du rapport explicatif du Protocole n o 14 à la Convention e