CEDH · PRESS;CHAMBERJUDGMENTS;FRA;FRE — 20 mars 2008

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RUSSIE   La Cour européenne des droits de l’homme a communiqué aujourd’hui par écrit son arrêt de chambre [1] dans l’affaire Boudaïeva et autres c. Russie (requête n os 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 et 15343/02).   La Cour conclut, à l’unanimité   : à la violation de l’article 2 (droit à la vie) de la Convention européenne des droits de l’homme, en raison du manquement des autorités russes à protéger la vie de Vladimir Boudaïev, des requérants et des habitants de Tirnaouz contre les coulées de boue qui ont dévasté leur ville en juillet 2000   ; à la violation de l’article 2 de la Convention, du fait du défaut d’enquête judiciaire adéquate sur la catastrophe   ; à la non-violation de l’article 1 du Protocole n o 1 (protection de la propriété)   ; et, à la non-violation de l’article 13 (droit à un recours effectif) combiné avec l’article 1 du Protocole n o 1 .   En application de l’article 41 (satisfaction équitable), et au titre du dommage moral, la Cour alloue 30   000   euros   (EUR) à Khalimat Boudaïeva, 15   000   EUR à Fatima Atmourzaïeva et 10   000   EUR à chacun des autres requérants. (L’arrêt n’existe qu’en anglais.)   1.     Principaux faits   Les requérants, Khalimat Boudaïeva, Fatima Atmourzaïeva, Raïa Choguenova, Nina Khakhlova, Andreï Chichkine et Irina Chichkina sont des ressortissants russes nés en 1961, 1963, 1953, 1955, 1958 et 1955 respectivement. A l’exception de M me Choguenova, qui vit à Naltchik, ils résident tous dans la ville de Tirnaouz, qui se situe dans la zone montagneuse proche du Mont Elbrouz, en République de Kabardino-Balkarie (Russie). Des coulées de boue sont recensées dans le secteur chaque année depuis 1937, en particulier durant l’été.   L’affaire porte en particulier sur les accusations des requérants selon lesquelles les autorités russes ont manqué à tenir compte de mises en garde sur le risque de voir Tirnaouz dévastée par d’importantes coulées de boue en juillet 2000, à avertir la population locale, à mettre en œuvre des mesures d’évacuation et de secours d’urgence ou, après la catastrophe, à procéder à une enquête judiciaire.   Le 18 juillet 2000, aux alentours de 23   heures, une coulée de boue et de débris atteignit la ville de Tirnaouz et submergea une partie du quartier résidentiel. Les requérants affirment n’avoir reçu aucun message d’avertissement et avoir eu tout juste le temps de prendre la fuite. Fatima Atmourzaïeva et sa fille, qui furent prises dans les boues et les débris alors qu’elles tentaient de s’enfuir, furent blessées et eurent de graves brûlures de frottement. L’alerte fut donnée au moyen de haut-parleurs alors que la coulée de boue avait déjà frappé, mais selon les requérants on ne vit ni forces de secours ni autre aide d’urgence sur les lieux de la catastrophe. Dans la matinée du 19 juillet 2000, le niveau des boues diminua et, comme il n’y avait ni barrières, ni policiers ou secouristes pour les empêcher de passer, certains habitants, dont Khalimat Boudaïeva et ses proches, regagnèrent leurs logements. Ils n’avaient connaissance d’aucun ordre d’évacuation.   Le même jour, à 13   heures, la ville fut touchée par une nouvelle coulée de boue, plus puissante que la précédente. M me Boudaïeva et son fils aîné parvinrent à s’enfuir. Son plus jeune fils fut secouru mais subit de graves lésions au niveau du cerveau et de la colonne vertébrale. Son époux, Vladimir Boudaïev, qui était resté sur les lieux pour aider ses beaux ‑ parents, fut tué par l’effondrement de l’immeuble où il habitait avec sa famille.   Par la suite, et pendant une période qui dura jusqu’au 25 juillet 2000, la ville fut frappée par une succession de coulées de boue. Officiellement, huit personnes trouvèrent la mort   ; les requérants estiment cependant que 19 autres personnes ont disparu.   L’ensemble des requérants se plaignaient que leurs logements et leurs biens avaient été détruits et que leurs conditions de vie et leur état de santé s’étaient dégradés depuis la catastrophe. Certains d’entre eux avaient souffert de dépression et avaient dû suivre un traitement psychiatrique et/ou neurologique.   Selon le Gouvernement, il était impossible de prévoir ou de stopper une coulée de boue d’une force aussi exceptionnelle. Après la première vague de boue, le 18 juillet 2000, les autorités ordonnèrent l’évacuation d’urgence de Tirnaouz. La police et les responsables locaux se rendirent auprès des habitants pour les informer de la coulée de boue et les aider à évacuer les personnes âgées ou handicapées. De plus, des véhicules de police équipés de haut-parleurs sillonnèrent la ville et appelèrent les habitants à évacuer. Les personnes qui sont retournées chez elles l’ont fait au mépris de l’ordre d’évacuation. Toutes les mesures nécessaires ont été prises pour secourir les victimes, reloger les habitants et fournir les produits de première nécessité.   Le 3 août 2000, le parquet du district d’Elbrouz décida de ne pas ouvrir d’enquête judiciaire sur la catastrophe ou sur le décès de M. Boudaïev, considéré comme accidentel.   A la suite d’une décision adoptée le 12 août 2000 par le gouvernement de Kabardino-Balkarie, tous les requérants se virent octroyer un logement de remplacement gratuit ainsi qu’une aide financière d’urgence versée sous la forme d’une somme globale (13   200   roubles   (RUB), soit l’équivalent à l’époque de 530   EUR).   Par la suite, les requérants engagèrent une action en réparation. Leurs prétentions furent rejetées au motif que les autorités avaient pris toutes les mesures raisonnables pour atténuer le risque d’une coulée de boue. Par ailleurs, les tribunaux jugèrent que la population locale avait bel et bien été informée de ce risque par les médias.   En désaccord avec ces conclusions, les requérants reprochaient aux autorités trois grandes défaillances dans le fonctionnement du système de protection contre les risques naturels à Tirnaouz. Premièrement, ils alléguaient qu’elles avaient négligé d’entretenir les ouvrages de protection contre les boues, et notamment de réparer une digue endommagée en 1999 et de nettoyer un collecteur qui était bouché par des restes de débris. Deuxièmement, ils se plaignaient de l’absence d’un préavis adressé à la population, qui aurait contribué à éviter les victimes, les blessures et la panique générale. Troisièmement, ils se plaignaient qu’il n’y ait pas eu d’enquête aux fins d’apprécier l’effectivité du comportement des autorités avant et pendant les coulées de boue.   A l’appui de leurs accusations, les requérants ont soumis   : des articles de presse comportant notamment l’interview d’un spécialiste qui accuse les responsables d’«   irresponsabilité flagrante   »   ; des témoignages de proches et de voisins, également victimes des coulées de boue   ; des lettres et documents officiels prouvant qu’aucun crédit n’avait été inscrit au budget du district pour les travaux de réparation rendus nécessaires par la coulée de boue de 1999, et qu’entre le 30 août 1999 et le 7 juillet 2000 les autorités avaient reçu de l’Institut de la montagne (organe de l’Etat chargé de la surveillance des risques météorologiques dans les zones de haute altitude) un certain nombre de mises en garde quant à l’imminence d’une catastrophe. Dans ses avertissements, l’Institut avait recommandé la réparation de la digue endommagée et la mise en place de postes d’observation permettant de faciliter l’évacuation de la population dans l’éventualité d’une coulée de boue. L’une des dernières mises en garde avait mentionné le risque qu’il y eût des victimes et des pertes record si ces mesures n’étaient pas mises en œuvre de toute urgence.   2.     Procédure et composition de la Cour   Les requêtes ont été introduites devant la Cour européenne des droits de l’homme le 15   mars 2002, le 10   avril 2002, le 18   février 2002 et le 9   mars 2002, et ont été déclarées recevables le 5   avril 2007.   L’arrêt a été rendu par une chambre de sept juges composée de   :   Christos Rozakis (Grec), président , Nina Vajić (Croate), Anatoly Kovler (Russe), Elisabeth Steiner (Autrichienne), Khanlar Hajiyev (Azerbaïdjanais), Giorgio Malinverni (Suisse), George Nicolaou (Cypriote), juges , ainsi que de Søren Nielsen , greffier de section .   3.     Résumé de l’arrêt [2]   Griefs   Invoquant les articles 2 (droit à la vie), 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), 13   (droit à un recours effectif) ainsi que l’article 1 du Protocole no   1 (protection de la propriété), les intéressés alléguaient qu’en raison de leur manquement à atténuer les conséquences des coulées de boue survenues entre le 18 et le 25 juillet 2000 les autorités russes avaient mis leur vie en péril et étaient responsables du décès de M. Boudaïev et de la destruction de leurs logements. Sous l’angle de l’article 2, ils se plaignaient également que les autorités n’avaient pas mené d’enquête judiciaire sur la catastrophe.   Décision de la Cour   Article 2   Concernant le défaut d’entretien de l’ouvrage de protection contre les coulées de boue et le manquement à instaurer un système d’alerte   Il n’est pas contesté que Tirnaouz se situe dans une zone menacée par les coulées de boue pendant la saison estivale et, compte tenu des dispositifs visant à protéger ce secteur, les deux parties pouvaient raisonnablement supposer qu’une coulée de boue risquait de se produire durant l’été 2000. Les parties sont toutefois en désaccord sur la question de savoir si les autorités savaient que la coulée de juillet 2000 allait causer des dégâts plus importants que d’habitude.   La Cour relève qu’en 1999 les autorités ont reçu un certain nombre de mises en garde qui auraient dû leur faire prendre conscience du risque croissant lié à une importante coulée de boue. En fait, les autorités n’ignoraient pas que tout phénomène de coulée de boue, quelle que soit son ampleur, était susceptible d’avoir des effets dévastateurs compte tenu du mauvais état dans lequel se trouvait l’ouvrage de protection. La nature et le caractère urgent des mesures nécessaires avaient été indiqués de manière assez claire. Le Gouvernement russe n’a fourni aucune explication quant au fait que ces recommandations n’ont pas été suivies. Compte tenu des documents soumis par les requérants et indiquant qu’aucun crédit n’avait été alloué pour les travaux de réparation préconisés, force est à la Cour de constater que les organes décisionnaires et budgétaires n’ont pas étudié adéquatement les demandes en question.   Dans ces conditions, les autorités auraient dû admettre la possibilité qu’une coulée de boue se produise et prendre les mesures pratiques essentielles à la sécurité de la population locale, comme le fait d’avertir celle-ci et de mettre au point un dispositif d’évacuation d’urgence.   Or les requérants ont toujours soutenu – et le Gouvernement a confirmé – que les habitants de la ville n’avaient reçu aucun avertissement jusqu’à ce que la coulée de boue eût en fait atteint la ville, le 18 juillet 2000. De plus, les dépositions des témoins fournies par les requérants corroborent l’affirmation selon laquelle il n’y a eu aucun signe d’ordre d’évacuation le 19   juillet 2000. Le Gouvernement n’ayant pas précisé de quelle manière un tel ordre aurait été rendu public ou mis en œuvre ce jour-là, la Cour ne peut que supposer que la population n’a pas été suffisamment informée.   En outre, malgré les demandes répétées de l’Institut de la montagne, il n’a pas été installé de postes d’observation provisoires dans la montagne, de sorte que les autorités n’avaient aucun moyen d’estimer le moment, la force ou la durée de la coulée de boue et étaient donc dans l’incapacité d’émettre un préavis ou de faire appliquer efficacement un ordre d’évacuation.   Enfin, le Gouvernement n’a fourni aucune information quant à d’autres solutions qui auraient été envisagées pour assurer la sécurité de la population locale (cadre réglementaire, politiques d’aménagement du territoire ou mesures spécifiques de sécurité). Les observations du Gouvernement font uniquement référence à la digue de retenue des boues et au collecteur, structures qui comme cela a déjà été constaté n’étaient pas correctement entretenues. Jusqu’au jour de la catastrophe, les autorités n’avaient en fait pris aucune mesure face au risque de coulées de boue.   La Cour conclut que rien ne justifie le manquement des autorités à mettre en œuvre des politiques d’aménagement du territoire et de secours d’urgence dans la zone à risque de Tirnaouz, face au danger prévisible qui pesait sur la vie de ses habitants, notamment l’ensemble des requérants.   En outre, la Cour juge que les graves carences administratives ayant empêché la mise en œuvre de telles politiques ont causé le décès de Vladimir Boudaïev et occasionné des blessures à l’épouse de celui-ci, à Fatima Atmourzaïeva ainsi qu’à des membres de leurs familles. Les autorités russes ont donc manqué à leur obligation d’établir un cadre législatif et administratif propre à offrir une protection effective contre une menace pesant sur le droit à la vie   ; dès lors, il y a eu violation de l’article 2.   Concernant la réponse judiciaire à la catastrophe   Dans la semaine qui suivit la catastrophe, le parquet avait déjà décidé de ne pas ouvrir d’enquête judiciaire sur les circonstances du décès de Vladimir Boudaïev. L’enquête s’est limitée aux causes immédiates du décès et n’a pas porté sur les questions du respect des normes de sécurité ou de la responsabilité des autorités. Ces questions n’ont pas non plus fait l’objet d’investigations pénales, administratives ou techniques. Plus particulièrement, aucune mesure n’a jamais été prise aux fins de vérifier les nombreuses accusations concernant l’entretien inadéquat des ouvrages de protection contre les coulées de boue ou le manquement des autorités à mettre en place un système d’alerte.   Dans la pratique, les demandes d’indemnisation formées par les requérants ont été écartées par les juridictions russes au motif que les intéressés n’avaient pas montré dans quelle mesure une faute de l’Etat avait causé un préjudice excédant les conséquences inéluctables d’une catastrophe naturelle. Or pour répondre à cette question il eût fallu procéder à une expertise complexe et obtenir des informations factuelles dont seules les autorités disposaient. Dès lors, les requérants ont dû supporter une charge de la preuve qui était hors de leur portée.   En tout état de cause, les juridictions nationales n’ont pas pleinement usé de leur pouvoir d’établir les circonstances de l’accident. En particulier, elles n’ont pas convoqué de témoins ni sollicité d’expertise. La réticence des tribunaux à établir les faits était injustifiée compte tenu des preuves produites par les requérants, d’autant que parmi celles-ci figuraient des rapports donnant à penser que les inquiétudes des intéressés étaient partagées par certains responsables.   Dès lors, la Cour conclut que la question de la responsabilité des autorités russes quant à l’accident survenu à Tirnaouz n’a jamais en tant que tel fait l’objet d’une enquête ou d’un examen par une autorité judiciaire ou administrative, et qu’en conséquence il y a eu violation de l’article   2.   Article 1 du Protocole n o 1   Les parties s’accordent à dire que les requérants étaient les propriétaires légitimes des biens détruits lors des coulées de boue de juillet 2000. Elles conviennent également que l’on ne sait pas précisément dans quelle mesure le bon entretien des ouvrages de protection aurait permis d’atténuer la force exceptionnelle de ces coulées de boue. Il n’est pas prouvé non plus qu’un système d’alerte aurait empêché les dégâts subis par les logements et les biens des requérants. Dès lors, on ne saurait attribuer formellement à une faute de l’Etat les dommages causés par les coulées.   En outre, l’obligation pour un Etat de protéger la propriété privée ne saurait être assimilée à une obligation de compenser la pleine valeur marchande d’un bien détruit. Les conditions d’indemnisation, même si elles sont jugées insuffisantes par les requérants, doivent être appréciées au regard de l’ensemble des autres mesures mises en œuvre par les autorités et de la complexité de la situation, du nombre de propriétaires ainsi que des conditions économiques, sociales et humanitaires inhérentes aux opérations de secours aux sinistrés.   Dès lors, la Cour conclut qu’il n’y a pas eu de disproportion manifeste entre les logements de remplacement auxquels les requérants ont eu droit et les logements qu’ils avaient perdus. Eu égard par ailleurs au nombre élevé de victimes et à l’ampleur des opérations de secours d’urgence qu’ont dû gérer les autorités, le plafond de 13   200 roubles fixé pour l’indemnisation de la perte des objets domestiques semble justifié. L’accès à ces aides a été direct et automatique et n’a impliqué aucune procédure contentieuse ni nécessité de rapporter la preuve des pertes effectivement subies. En conclusion, la Cour estime que les conditions dans lesquelles les victimes ont été indemnisées n’ont pas fait peser sur les requérants une charge disproportionnée. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 1 du Protocole n o   1.   Article 13   La Cour juge qu’aucune question distincte ne se pose sous l’angle de l’article 13 combiné avec l’article 2 ou l’article 8.   Compte tenu de ses conclusions sous l’angle de l’article 1 du Protocole n o 1, la Cour ne juge ni déraisonnable ni arbitraire le refus des tribunaux russes d’allouer des dommages-intérêts aux requérants. Elle ne voit aucun autre motif de conclure que la procédure civile n’a pas constitué un recours effectif et, dès lors, constate qu’il n’y a pas eu violation de l’article 13 combiné avec l’article 1 du Protocole n o 1.   Article 8   La Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief tiré de l’article   8.     ***   Les arrêts de la Cour sont disponibles sur son site Internet ( http://www.echr.coe.int ).   Contacts pour la presse Emma Hellyer (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 42 15) Tracey Turner-Tretz (téléphone : 00 33 (0)3 88 41 35 30) Paramy Chanthalangsy (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 54 91) Sania Ivedi (téléphone : 00 33 (0)3 90 21 59 45)   La Cour européenne des droits de l’homme a été créée à Strasbourg par les Etats membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des droits de l’homme de 1950. [1] .     L’article 43 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit que, dans un délai de trois mois à compter de la date de l’arrêt d’une chambre, toute partie à l’affaire peut, dans des cas exceptionnels, demander le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre (17 membres) de la Cour. En pareille hypothèse, un collège de cinq juges examine si l’affaire soulève une question grave relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention ou de ses protocoles ou encore une question grave de caractère général. Si tel est le cas, la Grande Chambre statue par un arrêt définitif. Si tel n’est pas le cas, le collège rejette la demande et l’arrêt devient définitif. Autrement, les arrêts de chambre deviennent définitifs à l’expiration dudit délai de trois mois ou si les parties déclarent qu’elles ne demanderont pas le renvoi de l’affaire devant la Grande Chambre. [2] .     Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour.