CEDH · PRESS;GCJUDGMENTS;FRA;FRE — 27 avril 2010

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Moldova (requête n o 7/08)   L’INTERDICTION POUR LES PARLEMENTAIRES MOLDAVES D’AVOIR PLUS D’UNE NATIONALITÉ N’EST PAS JUSTIFIÉE   À l’unanimité :   Violation de l’article 3 du Protocole n o 1 (droit à des élections libres) à la Convention européenne des droits de l’homme.     Principaux faits   Le requérant, Alexandru Tănase, né en 1971 et résidant à Chişinău, possède les nationalités moldave et roumaine. Membre du parti démocrate-libéral moldave, il est actuellement ministre de la Justice au sein du gouvernement de coalition. Lors des scrutins d’avril et de juillet 2009, il a été élu député au Parlement moldave.   L’affaire concerne l’interdiction –   depuis l’adoption en 2008 de la loi n o   273   – faite aux ressortissants moldaves ayant une autre nationalité de siéger au Parlement après avoir été élus, à moins d’engager une procédure de renonciation à cette autre nationalité. A l’origine, la requête avait été introduite par M. Tănase et un autre homme politique.   La République de Moldova se situe sur un territoire qui fit partie de la Roumanie de 1918 à 1940, époque où elle fut annexée par l’Union soviétique. La population de ce territoire perdit sa nationalité roumaine après l’annexion. A la suite de la déclaration d’indépendance de la Moldova, en août 1991, une nouvelle loi sur la nationalité moldave fut adoptée. Toutes les personnes qui avaient vécu sur le territoire de l’ancienne République socialiste soviétique de Moldavie avant l’annexion étaient proclamées citoyens moldaves   ; en tant que descendant de personnes relevant de cette catégorie, le requérant obtint la nationalité moldave.   Egalement en 1991, le Parlement roumain adopta une nouvelle loi sur la nationalité, en vertu de laquelle les personnes qui avaient perdu la nationalité roumaine avant 1989, ainsi que leurs descendants, avaient la possibilité de recouvrer cette nationalité. Le requérant demanda et obtint la nationalité roumaine, la restriction qui jusque-là empêchait les ressortissants moldaves de posséder une autre nationalité ayant été supprimée en juin 2003.   En avril 2008, le Parlement moldave adopta une réforme de la législation électorale, introduisant notamment la loi n o 273. Les autres grands amendements étaient le relèvement du seuil électoral et l’interdiction de toutes formes de blocs électoraux. La réforme fut promulguée et entra en vigueur en mai 2008.   Tant la Commission du Conseil de l’Europe contre le racisme et l’intolérance (ECRI) que la Commission de Venise exprimèrent leur préoccupation quant aux amendements du code électoral moldave. Ces deux organes soulignèrent en particulier que les dispositions de la nouvelle loi étaient incompatibles avec la Convention européenne sur la nationalité (CEN), ratifiée par la Moldova en novembre 1999, qui exige que les plurinationaux soient traités de la même façon que les personnes possédant une seule nationalité.   Le président du Parti démocrate-libéral forma un recours en inconstitutionnalité de la loi n o   273. Dans un arrêt rendu en mai 2009, la Cour constitutionnelle jugea que ladite loi était conforme à la Constitution et qu’elle n’empêchait pas les binationaux d’accéder à la députation dès lors qu’elle leur offrait la possibilité de se conformer à la législation en renonçant à leur autre nationalité.   A la suite de son élection au Parlement en avril 2009, le requérant engagea une procédure de renonciation à la nationalité roumaine pour pouvoir exercer son mandat. Dans la lettre qu’il adressa à l’ambassade de Roumanie, il indiqua qu’il était contraint d’entamer des démarches en vue de sa renonciation à la nationalité roumaine mais qu’il se réservait le droit de retirer sa lettre lorsque la Grande Chambre aurait statué sur la présente affaire. Prenant en considération cette lettre, la Cour constitutionnelle valida le mandat du requérant. Le Parlement n’étant pas parvenu à élire un président de la République, un nouveau scrutin eut lieu en juillet 2009 et le requérant fut réélu député. Son mandat fut là encore confirmé, l’intéressé ayant montré qu’il avait engagé une procédure de renonciation à sa deuxième nationalité.   On estime qu’entre 95 000 et 300 000 Moldaves ont acquis la nationalité roumaine entre 1991 et 2001. En février 2007, environ 800 000 demandes de nationalité roumaine déposées par des Moldaves étaient pendantes.     Griefs, procédure et composition de la Cour   Le requérant alléguait que la loi n o 273 portait atteinte à son droit de se présenter à des élections libres et d’exercer son mandat de député s’il était élu, dans des conditions assurant la libre expression de l’opinion du peuple sur le choix du corps législatif. Il invoquait l’article 3 du Protocole n o 1. Sous l’angle de l’article 14 (interdiction de la discrimination) combiné avec l’article 3 du Protocole n o 1, il estimait également être soumis à une discrimination.   La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 27   décembre 2007. Le gouvernement roumain a été autorisé à intervenir dans la procédure en tant que tierce partie.   Par un arrêt du 18 novembre 2008, la Cour a conclu, à l’unanimité, à la violation de l’article   3 du Protocole n o 1 en ce qui concerne M. Tănase. Dans le même arrêt, elle a conclu, à la majorité, que la requête était irrecevable concernant l’autre requérant, l’homme politique Dorin Chirtoacă.   Le 6 avril 2009, à la suite d’une demande du Gouvernement, l’affaire a été renvoyée devant la Grande Chambre en vertu de l’article 43 de la Convention. Le 16 septembre 2009, une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg.   L’arrêt a été rendu par la Grande Chambre de 17 juges, composée en l’occurrence de : Peer Lorenzen (Danemark), président , Françoise Tulkens (Belgique), Josep Casadevall (Andorre), Ireneu Cabral Barreto (Portugal), Corneliu Bîrsan (Roumanie), Rait Maruste (Estonie), Vladimiro Zagrebelsky (Italie), Elisabeth Steiner (Autriche), Dean Spielmann (Luxembourg), Sverre Erik Jebens (Norvège), Ján Šikuta (Slovaquie), Dragoljub Popović (Serbie), Isabelle Berro-Lefèvre (Monaco), Päivi Hirvelä (Finlande), George Nicolaou (Chypre), Zdravka Kalaydjieva (Bulgarie), Mihai Poalelungi (Moldova), juges , ainsi que de Michael O’Boyle , greffier adjoint .     Décision de la Cour   Notant que toutes les parties ont évoqué la notion de garantie de la loyauté comme étant le but poursuivi par la loi n o 273, la Cour rappelle que dans un État démocratique seule la loyauté envers l’Etat, et non la loyauté envers le gouvernement, peut constituer un but légitime justifiant des restrictions aux droits électoraux. Il est clair que le rôle des députés, notamment de ceux qui appartiennent à l’opposition, est de garantir l’obligation pour le gouvernement en place de rendre des comptes, et que la poursuite de buts différents, parfois opposés, est nécessaire pour promouvoir le pluralisme.   Si les députés doivent en principe respecter la Constitution, les lois, les institutions, l’indépendance et l’intégrité territoriale du pays, ce respect doit se limiter à exiger que toute volonté d’induire des changements dans l’un de ces domaines se manifeste d’une manière se conciliant avec les lois de l’État. Toute autre position aurait pour effet de saper la capacité des députés à représenter les opinions de leurs électeurs, notamment des groupes minoritaires. Le fait que des députés moldaves binationaux puissent souhaiter défendre un projet politique que certains jugent incompatible avec les principes actuels de l’Etat moldave ne le rend pas contraire aux règles démocratiques.   La Cour observe que la loi n o 273 et les autres mesures de la réforme électorale ont eu un effet préjudiciable sur l’opposition et que tous les députés qui ont été touchés par ce texte parce qu’ils possédaient plus d’une nationalité, ou avaient demandé une deuxième nationalité, appartenaient à l’opposition. C’est pourquoi l’obligation pour le Gouvernement de montrer que les amendements répondaient à des motifs légitimes était d’autant plus impérieuse. Or le Gouvernement n’a pas été en mesure de soumettre un seul cas dans lequel un député binational aurait fait preuve de déloyauté envers l’État moldave. Dans ces conditions, la Cour n’est pas réellement convaincue que l’objet de la mesure en cause était de garantir la loyauté des députés envers l’État.   En ce qui concerne la proportionnalité de la mesure, un tour d’horizon de la pratique des Etats membres du Conseil de l’Europe révèle un consensus sur le point suivant : lorsque la plurinationalité est autorisée, la possession de plus d’une nationalité ne doit pas être un motif d’inéligibilité à la charge de député. Néanmoins, la Cour estime qu’une pratique plus restrictive peut être justifiée, notamment par des considérations historiques ou politiques spécifiques. Compte tenu de l’histoire de la Moldova, il y avait probablement un intérêt particulier pour ce pays, lorsqu’il a proclamé son indépendance, à prendre des mesures afin de circonscrire les menaces éventuelles pour l’indépendance et la sécurité de l’État.   Cependant, l’interdiction faite aux plurinationaux d’être députés a été mise en place quelque 17   ans après que la Moldova eut accédé à l’indépendance et cinq ans environ après qu’elle eut assoupli sa législation aux fins d’autoriser la double nationalité. Dans ces conditions, la Cour juge bien moins convaincant l’argument selon lequel cette mesure s’imposait pour protéger les lois, les institutions et la sécurité nationale de la Moldova. Le Gouvernement n’a pas expliqué pourquoi des inquiétudes avaient surgi récemment au sujet de la loyauté des binationaux et pourquoi ces inquiétudes n’existaient pas quand la Moldova a modifié la loi une première fois afin d’autoriser la double nationalité.   La Cour reconnaît qu’un nombre élevé de députés possèdent une seconde nationalité ou en ont demandé une, mais elle n’est pas convaincue que cela justifie l’approche suivie, comme le dit le Gouvernement, car une large part des citoyens sont eux aussi binationaux et ces personnes ont le droit d’être représentées par des députés qui expriment leurs préoccupations. De plus, la Cour estime qu’il existe d’autres moyens, plus spécifiques, de protéger les lois, les institutions et la sécurité nationale de la Moldova, notamment les sanctions pour comportement menaçant les intérêts nationaux et le système des habilitations de sécurité pour l’accès aux informations confidentielles.   Par ailleurs, la Cour rejette l’exception soulevée par le Gouvernement, consistant à dire que le droit de posséder plusieurs nationalités et le droit d’acquérir une nationalité ne sont pas des droits garantis par la Convention, et que la chambre a accordé dans son arrêt trop d’importance aux obligations de la Moldova en vertu de la CEN. La Cour précise qu’elle n’entend pas examiner le droit du requérant de posséder deux nationalités, mais celui de la Moldova de restreindre le droit de l’intéressé, en raison de sa binationalité, d’exercer son mandat à la suite de son élection, et la compatibilité de pareille restriction avec la Convention. Au sujet des références à la CEN et aux activités d’autres organes du Conseil de l’Europe, la Cour souligne qu’elle dit invariablement devoir prendre en considération les instruments et rapports internationaux pertinents, en particulier ceux d’autres organes du Conseil de l’Europe, pour interpréter les garanties offertes par la Convention et déterminer s’il existe dans le domaine concerné une norme européenne commune.   Elle attache de l’importance au fait que les rapports internationaux, notamment ceux de l’ECRI et de la Commission de Venise, ont été unanimes dans leurs critiques et leurs inquiétudes quant à l’effet discriminatoire de la loi. Enfin, la Cour rappelle que, selon sa jurisprudence, une restriction aux droits électoraux ne saurait avoir pour effet d’empêcher des groupes de personnes de prendre part à la vie politique du pays.   Compte tenu de ces éléments, la Cour estime que les dispositions qui empêchent les plurinationaux élus députés d’exercer leur mandat sont disproportionnées, et elle juge à l’unanimité qu’il y a eu violation de l’article 3 du Protocole n o 1.   Eu égard à ce constat, elle juge, à l’unanimité, qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément le grief du requérant tiré de l’article 14.   ***   Cet arrêt existe en français et en anglais. Ce communiqué est un document rédigé par le greffe. Il ne lie pas la Cour. Les textes des arrêts   sont disponibles sur   son site Internet ( http://www.echr.coe.int ).   Contacts pour la presse Nina Salomon (tél : + 33 (0)3 90 21 49 79) ou Stefano Piedimonte (tél : + 33 (0)3 90 21 42 04) Tracey Turner-Tretz (tél : + 33 (0)3 88 41 35 30) Kristina Pencheva-Malinowski (tél : + 33 (0)3 88 41 35 70) Céline Menu-Lange (tél : + 33 (0)3 90 21 58 77) Frédéric Dolt (tél : + 33 (0)3 90 21 53 39)   La Cour européenne des droits de l’homme a été créée à Strasbourg par les États membres du Conseil de l’Europe en 1959 pour connaître des allégations de violation de la Convention européenne des droits de l’homme de 1950. [1] Les arrêts de Grande Chambre sont définitifs (article 44 de la Convention).