CEDH · CASELAW;ADVISORYOPINIONS;PROTOCOL16;OPINIONS;FRA;FRE — 13 juillet 2022

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Il peut subir des retouches de forme. La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de   :   Robert Spano, président,   Síofra O’Leary,   Georges Ravarani,   Marko Bošnjak,   Gabriele Kucsko-Stadlmayer,   Yonko Grozev,   Pere Pastor Vilanova,   Pauliine Koskelo,   Lәtif Hüseynov,   Jovan Ilievski,   Jolien Schukking,   Lado Chanturia,   Erik Wennerström,   Raffaele Sabato,   Saadet Yüksel,   Anja Seibert-Fohr,   Mattias Guyomar, juges, et Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre , Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 30 mars et le 22   juin   2022, Rend l’avis que voici, adopté à cette dernière date   : PROCÉDURE 1.     Par une décision du 15 avril 2021 transmise par une lettre du même jour, le Conseil d’État français a demandé à la Cour européenne des droits de l’homme («   la Cour   »), en vertu de l’article 1 du Protocole n o   16 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («   le Protocole n o   16   »), de rendre un avis consultatif sur la question énoncée au paragraphe 9 ci-dessous. 2.     Le 31 mai 2021, le collège de cinq juges de la Grande Chambre de la Cour, composé conformément aux articles 2 § 3 du Protocole n o   16 et 93   §   1 du règlement de la Cour («   le règlement   »), a décidé d’accepter cette demande. 3.     La composition de la Grande Chambre a été arrêtée le 2 juin 2021 conformément aux articles 24 § 2 g) et 94 § 1 du règlement. 4.     Par des lettres du 14 juin 2021, le greffier adjoint de la Grande Chambre a informé les parties (Forestiers privés de France et le ministère de la Transition écologique et solidaire) ainsi que les tiers intervenants dans la procédure interne (la Fédération nationale des chasseurs et l’Association nationale des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs à associations communales et intercommunales de chasse agréées) que le Président de la Grande Chambre les invitait à soumettre des observations écrites sur la demande d’avis consultatif dans un délai expirant le 6 juillet 2021 (articles 3 du Protocole n o   16 et 94 §§ 3 et 4 du règlement). Dans ce délai, des observations écrites ont été produites conjointement par la Fédération nationale des chasseurs et l’Association nationale des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs à associations communales et intercommunales de chasse agréées. À la suite de l’acceptation d’une demande de report du délai initialement imparti, Forestiers privés de France a présenté des observations écrites le 3   septembre 2021. Après l’échange de ces observations entre les parties et les tiers intervenants dans la procédure interne, la Fédération nationale des chasseurs et l’Association nationale des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs à associations communales et intercommunales de chasse agréées ont produit conjointement des observations en réponse le 14 octobre 2021. 5.     Le gouvernement français («   le Gouvernement   ») a présenté le 30   août   2021 des observations écrites en application de l’article 3 du Protocole n o   16. La Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe n’a pas usé de ce droit. 6.     Les observations reçues ont été communiquées au Conseil d’État, qui n’a pas formulé de remarque à leur sujet (article 94 § 6 du règlement). 7.     Par une lettre du 16 août 2021, le Conseil d’État a informé la Cour que la 6 e chambre de la section du contentieux du Conseil d’État, saisie par le tribunal administratif de Poitiers dans l’affaire Association de chasse des propriétaires libres (n o   452327), avait transmis au Conseil constitutionnel, par décision du 4 août 2021, une question prioritaire de constitutionnalité soulevant une question proche de celle ayant justifié la présente demande d’avis consultatif. À la suite de cette information, le traitement de la demande d’avis consultatif du Conseil d’État a été suspendu et a été ensuite repris le 4   novembre 2021, date à laquelle le Conseil constitutionnel a rendu sa décision sur la question prioritaire de constitutionnalité qui lui avait été posée (paragraphe 24 ci-après). 8.     Après la clôture de la procédure écrite, le président de la Grande Chambre a décidé qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience (article   94   §   6 du règlement). LA QUESTION POSÉE 9.     La question posée à la Cour par le Conseil d’État à l’Article 2 du dispositif de sa décision du 15 avril 2021 est ainsi formulée   : «   Quels sont les critères pertinents pour apprécier si une différence de traitement établie par la loi, telle que celle décrite au point 13 de la présente décision, poursuit, au regard des interdictions posées par l’article 14 de la Convention en combinaison avec l’article 1 er du premier Protocole additionnel, un objectif d’utilité publique fondée sur des critères objectifs et rationnels, en rapport avec les buts de la loi l’établissant qui, en l’espèce, vise à prévenir une pratique désordonnée de la chasse et à favoriser une gestion rationnelle du patrimoine cynégétique, notamment en encourageant la pratique de la chasse sur des territoires d’une superficie suffisamment stable et importante   ?   » 10.     Le point n o 13 de la décision du 15 avril 2021 (auquel la question posée par le Conseil d’État renvoie) précise ce qui suit   : «   Il résulte de l’article L. 422-18 du code de l’environnement dans sa rédaction issue de la loi du 24 juillet 2019 que, outre les personnes propriétaires d’un terrain ou détenteurs des droits de chasse d’une superficie d’un seul tenant supérieure au seuil résultant de l’article L. 422-13 de ce code, seules les associations de propriétaires ayant une existence reconnue à la date de création de l’АССА disposent du droit de s’en retirer, à condition de réunir des terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue à l’article L. 422-13, les associations comparables créées postérieurement à cette date étant privées de ce droit même lorsqu’elles réunissent des terrains représentant une superficie totale remplissant la condition prévue à l’article   L.   422-13.   » 11.     Le point n o   16 de la décision du 15 avril 2021 du Conseil d’État fournit des précisions sur la «   question de principe   » qui se pose, selon lui, au regard de l’article 14 de la Convention lu en combinaison avec l’article 1 du premier Protocole additionnel : «   16. Le présent litige soulève donc la question de savoir selon quels critères doit être appréciée une différence de traitement établie par la loi, telle que celle qui a été exposée au point 13 (...), afin d’apprécier en particulier si le motif d’intérêt général visant à une meilleure organisation de la chasse peut justifier de réserver la possibilité de retrait d’une association communale de chasse agréée, s’agissant des propriétaires ou détenteurs de droit de chasse qui atteignent le seuil de superficie exigée en se regroupant dans une association, aux seules associations existant à la date de création de cette association communale de chasse agréée. Cette question constitue une question de principe, relative à l’application de l’article 14 de la Convention (...) et de l’article premier du premier Protocole additionnel à cette Convention, qui peut concerner d’autres États parties à la Convention, plusieurs autres États ayant en matière de chasse une législation comparable à celle en vigueur en France.   » LE CONTEXTE ET LA PROCéDURE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE D’AVIS 12.     La question posée à la Cour s’inscrit dans le cadre d’une procédure pendante devant le Conseil d’État, lequel a été saisi à la suite d’une modification apportée à l’article L. 422-18 du code de l’environnement par l’article 13 (point I, n o   16) de la loi n o   2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement. 13.     Le droit et la pratique internes pertinents antérieurs et postérieurs à la modification législative litigieuse sont décrits aux paragraphes   25-54 ci ‑ après.                 La procédure devant le Conseil d’État 14.     Par une requête du 18 février 2020, la fédération requérante, Forestiers privés de France, introduisit un recours afin d’obtenir l’annulation pour excès de pouvoir du décret du Premier ministre n o   2019-1432 du 23   décembre 2019 relatif aux missions de service public des fédérations départementales des chasseurs concernant les associations communales de chasse agréées (ci ‑ après les «   ACCA   ») et les plans de chasse individuels, décret pris en application de la loi n o   2019-773 du 24 juillet 2019. La Fédération nationale des chasseurs et l’Association nationale des fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs à associations communales et intercommunales de chasse agréées firent, conjointement, une demande d’intervention dans la procédure, laquelle fut acceptée par le Conseil d’État. La Cour renvoie aux paragraphes 25 à 28 ci-dessous pour une explication de la création, en 1964, des ACCA. 15.     Devant le Conseil d’État, la fédération requérante contestait l’inaction du pouvoir réglementaire, auquel elle reprochait de ne pas avoir, avec le décret n o   2019-1432 du 23 décembre 2019, modifié l’article R. 422-53 du code de l’environnement. À ses yeux, la distinction temporelle effectuée par l’article L. 422-18 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de la loi n o   2019-773 du 24 juillet 2019, entre les groupements de propriétaires créés avant ou après la constitution de l’ACCA, était disproportionnée et par là même, contraire à l’article   14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n o   1. Selon la fédération requérante, l’objectif d’éviter l’affaiblissement des ACCA existantes que le législateur avançait pour justifier cette différence de traitement aurait pu être atteint par d’autres moyens, tel l’établissement d’une condition de seuil minimal pour un retrait en groupe d’une ACCA. Elle soutenait que si la pratique de la chasse avait ainsi été encouragée sur des territoires d’une superficie suffisamment importante, le but d’intérêt général ayant justifié la création des ACCA aurait pu être atteint sans qu’il fût nécessaire d’opérer une quelconque distinction temporelle entre les groupements de propriétaires en ce qui concerne la possibilité de retirer leur fonds de l’ACCA. Elle ajoutait que, pour prévenir tout abus une fois le terrain retiré de l’ACCA, le pouvoir réglementaire aurait pu assortir ce droit de conditions permettant de garantir la stabilité du territoire formé par une mise en commun des parcelles des membres de l’association. 16.     Pour étayer le caractère, selon elle discriminatoire, du troisième alinéa de l’article L. 422-18 du code de l’environnement tel qu’il avait été modifié, la fédération requérante produisit devant le Conseil d’État l’exposé des motifs ayant justifié la proposition d’amendement de cette disposition devant l’Assemblée nationale. Le député ayant porté cette proposition d’amendement mettait en cause un revirement de la jurisprudence du Conseil d’État, avant de conclure que «   la parole d[evait être donnée au législateur afin d’empêcher la création d’associations factices de propriétaires, signe de ruine des ACCA et d’une mauvaise gestion de la chasse et de la faune sauvage   ». La fédération requérante versa également au dossier présenté au Conseil d’État un extrait d’un compte-rendu d’un débat ayant eu lieu au Sénat lors de la procédure d’adoption du projet de loi n o 2019-773, lors duquel une secrétaire d’État avait admis que la rédaction proposée de l’article L. 422-18 du code de l’environnement pouvait soulever des questions juridiques au regard du respect du droit de propriété, avant de s’en remettre à la sagesse du Sénat. 17.     Dans les observations en défense, la ministre de la Transition écologique et solidaire soulignait que l’article R. 422-53 du code de l’environnement contesté par la demanderesse n’était pas issu du décret   n o   2019-1432 du 23   décembre   2019, attaqué devant le Conseil d’État, mais du décret n o   66-747 du 6 octobre 1966 édicté en application de la loi   n o   64 ‑ 696 du 10 juillet 1964 (dite «   loi Verdeille   ») relative à l’organisation des associations communales et intercommunales de chasse agréées. Elle en déduisait que cette disposition n’était pas attaquable dans le cadre du recours pour excès de pouvoir qu’avait introduit la fédération requérante. 18.     Elle soutenait qu’en tout état de cause, les dispositions de l’article   R.   422-53 du code de l’environnement n’étaient pas incompatibles avec les nouvelles dispositions de la loi n o   2019-773 du 24 juillet 2019, puisqu’elles se limitaient à poser les conditions encadrant l’exercice du droit d’opposition, à savoir que les terrains acquis devaient constituer avec les premiers un ensemble d’un seul tenant et atteindre la superficie minimum fixée dans la loi. L’État n’était donc pas tenu de les modifier pour les mettre en conformité avec les dispositions de l’article L. 422-18, troisième alinéa, du code de l’environnement, dans sa version modifiée par la loi du 24   juillet   2019. 19.     Les tiers intervenants dans la procédure interne (voir paragraphe   4 ci ‑ dessus) faisaient valoir, d’une part, que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole n o   1 à la Convention était, à leurs yeux, infondé. Ils soutenaient que la distinction temporelle introduite par le législateur en 2019 répondait à l’objectif légitime d’éviter l’émiettement des territoires de chasse déjà organisés en ACCA, en empêchant la création impromptue d’associations de propriétaires dont le seul but serait de démanteler le territoire des АССА existantes. Ils soutenaient que, si l’article R. 422-53 du code de l’environnement pouvait passer pour illégal à la date à laquelle, dans le silence de la loi, le Conseil d’État avait interprété, en 2018, l’article L. 422-18 du code de l’environnement, après la modification de cette disposition par la loi   n o   2019 ‑ 773 du 24 juillet 2019, il n’était plus nécessaire de le modifier puisque l’impossibilité pour les associations créées après l’ACCA de s’en retirer reposait, dès lors, sur une base légale. 20.     Les tiers intervenants faisaient valoir, d’autre part, qu’autoriser les petits propriétaires réunis en association après la création de l’АССА à retirer leurs fonds reviendrait à instituer un mécanisme juridique favorisant la fragmentation du territoire des ACCA, qui mettrait nécessairement celles-ci en péril. À leurs yeux, cela nuirait également à l’objectif poursuivi par les ACCA consistant à sauver la chasse populaire pratiquée dans leur cadre par la mise en commun des territoires de chasse qui devenaient ainsi accessibles à tous (propriétaires et non-propriétaires). Le retrait ultérieur de fonds de l’ACCA par des petits propriétaires réunis en association reviendrait à favoriser ces propriétaires terriens, en leur permettant de se regrouper en associations privées de chasse pour chasser sur leurs propres terres, tandis que les terrains communaux étaient accessibles à tous (y compris aux chasseurs non-propriétaires des terrains). Selon les tiers intervenants, dès lors, sous prétexte de lutter contre les discriminations, le retrait des parcelles par les groupements de propriétaires constitués après création d’une АССА favoriserait une discrimination fondée sur la fortune entre chasseurs propriétaires terriens et chasseurs non-propriétaires. 21.     Par une décision du 15 avril 2021, le Conseil d’État, statuant au contentieux, sursit à statuer sur la demande de la fédération requérante jusqu’à ce que la Cour ait donné son avis sur la question posée (voir paragraphe 9 ci-dessus). La procédure devant le Conseil constitutionnel (question prioritaire de constitutionnalité) 22.     Par décision du 4 août 2021, rendue dans une affaire différente de celle qui avait donné lieu à sa demande d’avis du 15 avril 2021 ( Association de chasse des propriétaires libres, n o   452327), le Conseil d’État saisit le Conseil Constitutionnel, dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question était relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du dernier alinéa de l’article L. 422-18 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi n o   2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement. 23.     L’association requérante dans l’affaire Association de chasse des propriétaires libres reprochait à ces dispositions de priver les associations de propriétaires, qui disposaient d’un terrain mis en commun atteignant la superficie minimale requise, du droit de se retirer du périmètre de l’association communale de chasse agréée lorsqu’elles avaient été constituées après la création de cette dernière. Or, ce droit était reconnu aux propriétaires et aux associations de propriétaires créées avant la constitution de l’association communale dont les terrains atteignaient cette même superficie. Il en résultait une différence de traitement qu’elle estimait contraire au principe d’égalité devant la loi. L’association requérante soutenait, par ailleurs, qu’en privant ces associations de propriétaires de leur droit de retrait, ces dispositions portaient une atteinte disproportionnée au droit de propriété. 24.     Par la décision QPC n o   2021-944 du 4 novembre 2021, le Conseil constitutionnel releva, tout d’abord, que la question prioritaire de constitutionnalité dont il avait été saisi portait sur les mots «   ayant une existence reconnue lors de la création de l’association   » figurant au dernier alinéa de l’article L. 422-18 du code de l’environnement. À ses yeux, la différence de traitement critiquée par l’association requérante était fondée sur une différence de situation et était en rapport avec l’objet de la loi. Le Conseil constitutionnel estima, en outre, qu’en privant certains propriétaires du droit de retirer leurs terrains de l’ACCA, les dispositions contestées ne portaient pas une atteinte disproportionnée à leur droit de propriété. Il décida, dès lors, que les mots «   ayant une existence reconnue lors de la création de l’association   » figurant au dernier alinéa de l’article L. 422-18 du code de l’environnement étaient conformes à la Constitution. Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil Constitutionnel s’exprima ainsi   : «   5. (...) Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit. 6. Les associations communales de chasse agréées ont pour mission d’intérêt général, dans les communes des départements soumis à un fort morcellement foncier où elles sont constituées, d’assurer une bonne organisation technique de la chasse et de favoriser une gestion équilibrée du gibier, de la faune sauvage et des biotopes, en organisant la pratique de la chasse sur des territoires d’une superficie suffisamment stable et importante. (...) 8. Les dispositions contestées privent du droit de se retirer de l’association communale les associations de propriétaires constituées après la création de celle-ci, même lorsque les terrains qu’elles regroupent atteignent cette superficie minimale. Ce faisant, elles opèrent une différence de traitement entre, d’une part, ces associations et, d’autre part, les propriétaires et associations de propriétaires dont l’existence était reconnue avant la création de l’association communale. 9. Il résulte des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu prévenir le morcellement et le rétrécissement des territoires de chasse des associations communales et assurer ainsi la stabilité et la viabilité de ces territoires. 10. Or, une association de propriétaires créée après une association communale, en regroupant les terrains de ses membres pour organiser leur activité cynégétique alors que leurs droits de chasse ont été transmis à l’association communale lors de sa création, ne peut avoir pour but que de retirer ceux-ci du périmètre de cette dernière. Au regard de l’objet des dispositions contestées, elle ne se trouve donc pas placée dans la même situation qu’une association de propriétaires existant avant l’association communale, et qui gérait déjà un patrimoine cynégétique, ou qu’un propriétaire détenant à lui seul un terrain atteignant la superficie minimale requise. 11. La différence de traitement critiquée par l’association requérante, qui est ainsi fondée sur une différence de situation, est en rapport avec l’objet de la loi. 12. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté. 13. En second lieu, le droit de chasse sur un bien foncier se rattache au droit d’usage de ce bien, attribut du droit de propriété. Il est loisible au législateur d’apporter aux conditions d’exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l’article   2 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. 14. D’une part, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 6, l’objectif d’intérêt général assigné par le législateur aux associations communales est d’assurer une bonne organisation de la chasse et le respect d’un équilibre agro-sylvo-cynégétique. 15. D’autre part, les propriétaires tenus d’apporter leurs terrains à l’association communale sont privés non pas de leur droit de chasse, mais seulement de l’exercice exclusif de ce droit sur ces terrains. En contrepartie, ces propriétaires, membres de droit de l’association communale, sont autorisés à chasser sur l’espace constitué par l’ensemble des terrains réunis par cette association. 16. Ainsi, en privant les propriétaires du droit de retirer leurs terrains de l’association communale lorsqu’ils créent une association à cette fin, les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Le grief tiré de la méconnaissance du droit de propriété doit donc être écarté. 17. Par conséquent, les dispositions contestées, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarées conformes à la Constitution. (...)   » Le droit et la pratique internes pertinents Sur les conditions de création des ACCA 25.     En droit français, le droit de chasse sur un bien foncier se rattache au droit d’usage de ce bien, attribut du droit de propriété. Il s’ensuit, selon les termes de l’article L. 422-1 du code de l’environnement, issu de l’ancien article L. 222-1 du code rural, que «   [nul n’a la faculté de chasser sur la propriété d’autrui sans le consentement du propriétaire ou de ses ayants droit   ». 26.     Toutefois, dans les régions où le morcellement de la propriété foncière était très marqué, notamment dans le sud de la France, l’exercice de la chasse dite «   banale   », pratiquée sur les terrains d’autrui en vertu d’une autorisation présumée, s’est généralisé. Cette pratique a eu pour conséquence d’entraîner le déclin de certaines espèces animales, de créer des dégâts importants sur les cultures et les écosystèmes et d’aboutir à une augmentation du nombre d’accidents de chasse. 27.     Afin de remédier à ces conséquences, le législateur a souhaité organiser le regroupement des terres dédiées à l’exercice de la chasse sur le modèle alsacien-mosellan en vigueur depuis la loi locale du 7 février 1881. 28.     C’est ainsi que la loi n o   64-696 du 10 juillet 1964 relative à l’organisation des associations communales et intercommunales de chasse agréées (connue sous l’appellation «   loi Verdeille   » de 1964), dont les dispositions, pour certaines modifiées, sont désormais codifiées aux articles   L. 422-2 et suivants du code de l’environnement, a institué les associations communales de chasse agréées (ACCA) et les associations intercommunales de chasse agréées (AICA), dont la vocation est définie par l’article L. 422-2 du code de l’environnement dans les termes suivants   : «   Les associations communales et intercommunales de chasse agréées ont pour but d’assurer une bonne organisation technique de la chasse. Elles favorisent sur leur territoire le développement du gibier et de la faune sauvage dans le respect d’un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique, l’éducation cynégétique de leurs membres, la régulation des animaux susceptibles d’occasionner des dégâts et veillent au respect des plans de chasse en y affectant les ressources appropriées en délivrant notamment des cartes de chasse temporaire. Elles ont également pour objet d’apporter la contribution des chasseurs à la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages. Leur activité s’exerce dans le respect des propriétés, des cultures et des récoltes, et est coordonnée par la fédération départementale des chasseurs. Les associations communales et intercommunales de chasse agréées collaborent avec l’ensemble des partenaires du monde rural ». Selon l’article L. 425-4 du code de l’environnement, «   l’équilibre agro-sylvo-cynégétique consiste à rendre compatibles, d’une part, la présence durable d’une faune sauvage riche et variée et, d’autre part, la pérennité et la rentabilité économique des activités agricoles et sylvicoles. Il est assuré (...) par la gestion concertée et raisonnée des espèces de faune sauvage et de leurs habitats agricoles et forestiers (...) par la combinaison des moyens suivants   : la chasse, la régulation, la prévention des dégâts de gibier par la mise en place de dispositifs de protection et de dispositifs de dissuasion ainsi que, le cas échéant, par des procédés de destruction autorisés   ». 29.     Attribut du droit de propriété, le droit de chasse appartient au propriétaire du fonds, qui peut se le réserver, le donner en location à un tiers ou le louer au preneur d’un immeuble rural en même temps que le terrain sur lequel il s’exerce («   détenteurs des droits de chasse   »), ou le confier à une ACCA. 30.     Sous le régime juridique institué par la loi Verdeille, et toujours en vigueur sur ce point, les conditions de création d’une ACCA diffèrent en fonction du département. Une telle distinction a été prévue par le législateur afin de favoriser la création des ACCA, en ciblant en particulier les départements où la pratique de la chasse banale, à savoir la chasse ouverte à tous, relevait d’une tendance historique forte. 31.     La création d’ACCA n’est obligatoire que dans certains départements, dont la liste est arrêtée par le ministre chargé de la chasse sur proposition des préfets dans lesdits départements et après avis conforme des conseils départementaux et consultation des chambres d’agriculture et des fédérations départementales des chasseurs (article L.   422-6 du code de l’environnement). Vingt-neuf des quatre-vingt-treize départements métropolitains autres que le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle sont concernés. Dans les autres départements, le président de la fédération départementale des chasseurs arrête la liste des communes où sera créée une ACCA   ; l’arrêté est pris à la demande de quiconque justifie de l’accord amiable, valable pour une période d’au moins cinq années, de 60 % des propriétaires représentant 60 % de la superficie du territoire de la commune (article L. 422-7 du code de l’environnement). 32.     Une fois l’ACCA créée, la réglementation applicable est identique, que le département concerné figure ou non sur la liste prévue à l’article L.   422-6 précité. Ainsi, toute ACCA bénéficie d’une prérogative exorbitante du droit commun, à savoir celle de recevoir le droit de chasse «   exclusif   » sur l’ensemble du territoire soumis à son action. 33.     Les ACCA sont régies par le droit commun des associations (loi du 1 er   juillet 1901) ainsi que par les dispositions spéciales de la loi Verdeille et des textes réglementaires pris en son application (articles L. 422-1 et suivants et R. 422-1 et suivants du code de l’environnement). L’agrément est délivré par le président de la fédération départementale des chasseurs après vérification par celui-ci de l’accomplissement des formalités requises et de la conformité des statuts et du règlement intérieur aux prescriptions légales (articles L. 422-3 et R. 422-39 du code de l’environnement). Toute modification apportée aux statuts, au règlement intérieur et au règlement de chasse doit être soumise à l’approbation du président de la fédération départementale des chasseurs (articles R. 422-1 et R. 422-2 du code de l’environnement). 34.     Aux termes de l’article L. 422-10 du code de l’environnement, l’ACCA   «   est constituée sur les terrains autres que ceux   : 1. Situés dans un rayon de 150 mètres autour de toute habitation   ; 2. Entourés d’une clôture (...)   ; 3. Ayant fait l’objet de l’opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse sur des superficies d’un seul tenant supérieures aux superficies minimales mentionnées à l’article L. 422-13   ; 4. Faisant partie du domaine public de l’État, des départements et des communes, des forêts domaniales ou des emprises de la SNCF, de SNCF Réseau et de SNCF Voyageurs   ; 5. Ayant fait l’objet de l’opposition de propriétaires, de l’unanimité des copropriétaires indivis qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l’exercice de la chasse sur leurs biens, sans préjudice des conséquences liées à la responsabilité du propriétaire, notamment pour les dégâts qui pourraient être causés par le gibier provenant de ses fonds [1]   ». 35.     Les propriétaires dont le fonds se voit incorporé dans le périmètre de chasse d’une ACCA deviennent de droit membres de celle-ci (article   L.   422 ‑ 21 du code de l’environnement)   ; ils perdent leur droit de chasse exclusif sur leur fonds mais ont, en leur qualité de membres, le droit de chasser sur l’ensemble du territoire de chasse de l’ACCA conformément à son règlement (articles L.   422 ‑ 16 et L. 422-22 du code de l’environnement). Les autres attributs de leur droit de propriété ne sont pas altérés. L’apport d’un droit de chasse sur un terrain à l’ACCA donne lieu à indemnité, à charge de l’ACCA, si le propriétaire de ce terrain subit une perte de recettes provenant de la privation de revenus antérieurs. L’ACCA est de plus tenue d’indemniser le détenteur du droit de chasse «   qui a apporté des améliorations sur le territoire dont il a la jouissance cynégétique   » (article L. 422-17 du code de l’environnement). 36.     Les chasseurs non-propriétaires domiciliés ou résidant depuis plus de quatre ans dans la commune où l’ACCA a été constituée peuvent y chasser s’ils sont titulaires d’un permis de chasse valide. Ils sont des membres de droit de l’ACCA. Les ACCA doivent également accueillir un pourcentage de chasseurs n’ayant pas de liens avec la commune où elle a été constituée : il s’agit notamment de chasseurs domiciliés « en ville », là où une ACCA ne peut pas être constituée, et qui ne sont pas propriétaires de terrains en zone rurale. Ils peuvent bénéficier de cartes temporaires d’adhésion, l’une des missions des ACCA étant de permettre l’accès du plus grand nombre à la chasse dans le respect des capacités d’accueil des territoires. Le préfet ainsi que la fédération départementale des chasseurs qui est chargée de la coordination des ACCA assurent le contrôle de l’accueil de ces membres extérieurs. Sur les conditions d’exercice du droit d’opposition à l’apport forcé et la jurisprudence administrative s’y rapportant 37.     En instituant le régime de l’apport forcé à l’ACCA, le législateur a prévu différentes conditions permettant aux propriétaires chasseurs et aux propriétaires opposants éthiques à la chasse de bénéficier du droit d’opposition. 38.     Ainsi, les 3 e et 5 e alinéas de l’article L. 422-10 du code de l’environnement prévoient, respectivement, que seuls peuvent faire opposition à l’apport, d’une part, les propriétaires ou détenteurs de droits de chasse disposant d’un terrain d’un seul tenant dépassant un seuil minimal fixé par la loi, et, d’autre part, les propriétaires qui font valoir des convictions personnelles opposées à la chasse (voir le paragraphe 34 ci-dessus). 39.     Cette seconde faculté d’opposition a été ajoutée par la loi n o   2000-698 du 26 juillet 2000 relative à la chasse, à la suite de l’arrêt de la Cour dans l’affaire Chassagnou et autres c. France [GC], n os 25088/94 et 2   autres, CEDH 1999 ‑ III. 40.     Selon l’article L. 422-13 du code de l’environnement, «   pour être recevable,   l’opposition des propriétaires ou détenteurs de droits de chasse mentionnés au 3 o de l’article L. 422-10 doit porter sur des terrains d’un seul tenant et d’une superficie minimum de vingt hectares   ». Des arrêtés pris, par département, peuvent diminuer ou augmenter les superficies minimales ainsi définies. Les augmentations ne peuvent toutefois excéder le double des minima fixés. 41.     Ce cadre juridique défini par le législateur a été complété par l’intervention de l’autorité   investie du pouvoir réglementaire, qui a précisé les conditions dans lesquelles le droit de retrait de l’ACCA peut être exercé par les propriétaires personnes physiques ne possédant pas un terrain d’une superficie suffisante pour bénéficier du droit d’opposition mentionné à l’article L.422-10 du code de l’environnement. 42.     Aux termes de l’article R. 422-53 du code de l’environnement, qui reprend en substance l’article 44 du décret n o   66-747 du 6   octobre 1966 pris pour l’application de la loi Verdeille, «   lorsque le propriétaire d’un terrain acquiert d’autres terrains constituant avec le premier un ensemble d’un seul tenant et dont la superficie dépasse le minimum fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition, il peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire de l’association   ». 43.     La légalité de la distinction introduite par le pouvoir réglementaire entre, d’un côté, les propriétaires acquérant de nouvelles terres pour atteindre le seuil requis dans la commune pour pouvoir se retirer de l’АССА et, d’un autre côté, les groupements de propriétaires dont les fonds réunis atteignent le même seuil après création de l’АССА, a été examinée à plusieurs reprises par le Conseil d’État. 44.     Sous l’empire des dispositions de l’article 8, alinéa 3 de la loi du 10   juillet 1964, le Conseil d’État, statuant au contentieux, a jugé dans une décision de section du 7 juillet 1978 Ministre de la Qualité de la vie с/   Vauxmoret (n o   99333), que, dans le silence de la loi, mais compte tenu de l’objectif poursuivi alors par le législateur tenant à la nécessité de préserver les ACCA en cours de constitution, le pouvoir réglementaire avait pu, sans méconnaître la loi, ne pas ouvrir aux groupements de propriétaires constitués après création de l’АССА, la possibilité de retirer leurs fonds réunis de son périmètre, alors même qu’ils avaient atteint depuis lors le seuil fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition   : «   (...) la circonstance que l’intéressé a, postérieurement à l’inclusion obligatoire de ses terres dans l’Association de chasse agréée, formé, avec d’autres propriétaires, l’Association dite du Breuil-Mingot en vue de constituer un ensemble d’une superficie supérieure à 40 hectares, ne pouvait, tant au regard des dispositions de la loi du 10   juillet 1964 que celles du décret du 6 octobre 1966, créer à son profit un droit à retirer ses terrains du domaine d’action de l’association agréée et à disposer du droit de chasse y afférent en faveur de l’Association privée en voie de création. Que, dès lors, le sieur de X ... ne remplissant pas l’une des conditions exigées par l’article 44 du décret du 6 octobre 1966 pour qu’un propriétaire puisse se prévaloir d’un droit de retrait, le Président de l’Association intercommunale de chasse agréée de Poitiers était tenu de rejeter cette demande (...)   ». 45.     Dans ses conclusions présentées à la formation de jugement du Conseil d’État dans l’affaire Ministre de la Qualité de la vie , précitée, le Commissaire du Gouvernement faisait état de l’objectif «   de démocratisation de la chasse   » poursuivi par la loi pour justifier les moyens mis en œuvre par le législateur pour l’atteindre   : «   Le sens général de la réforme de 1964 est clair. Il ne s’agit pas seulement de constituer des territoires cynégétiques viables, donc d’une superficie minimale, ce à quoi les regroupements privés, à condition d’être effectifs, parviennent théoriquement aussi bien que les associations communales. Il s’agit surtout de redonner vie à ce que de nombreux parlementaires ont appelé la chasse «   banale   », c’est-à-dire ouverte à tous, en évitant les excès qui, notamment dans les départements du Midi, ont entraîné le dépeuplement très rapide du gibier. La chasse communale organisée doit, dans cette optique, représenter le droit commun auquel vont toutes les faveurs de la loi, et la chasse privée rester l’exception. Nous n’entendons pas porter un jugement de valeur sur cette réforme, mais il nous paraît clair que la possibilité reconnue aux propriétaires incorporés d’office à l’association communale de s’en retirer tous les six ans en passant une simple convention avec leurs voisins — à condition, il est vrai, de la faire enregistrer deux ans avant l’échéance — entraînerait la ruine rapide des associations agréées. L’objectif de démocratisation de la chasse poursuivi par la loi — au prix, il est vrai, d’une atteinte sérieuse au droit de propriété — s’en trouverait compromis   : il n’est même pas sûr que les territoires cynégétiques privés ainsi reconstitués soient une réalité. On peut penser, en effet, que dans bien des cas le seul objet du regroupement serait de faire échapper à l’emprise de l’association communale de petites propriétés sur chacune desquelles chacun des intéressés continuerait ensuite à chasser pour son propre compte, comme avant la réforme. Le risque existait aussi au niveau de l’opposition, surtout compte tenu de votre jurisprudence Moulin de Segères , mais il va de soi qu’il est beaucoup plus grave de rouvrir cette «   soupape   » tous les six ans que de l’avoir ouverte une fois, à l’occasion de la mise en vigueur de la loi dans chaque commune   » (AJDA, 20 juin 1979, p. 39)   ». 46.     Cette première décision du Conseil d’État fut complétée par une autre décision, Lamarque et autres (13 février 1980, n o   09807, p. 77), dans laquelle il a été jugé que le pouvoir réglementaire avait pu, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, d’une part, accorder aux propriétaires acquérant des terres pour constituer un fonds atteignant le seuil requis le droit de se retirer de l’АССА et, d’autre part, refuser ce même droit aux groupements de propriétaires ou détenteurs de droits de chasse constitués après la création de l’АССА, alors même qu’ils disposaient d’une superficie globale dépassant ce seuil (CE, Lamarque et autres , précité). Appelé à se prononcer sur les différences de traitement instaurées par le décret du 6   octobre 1966, dont le contenu fut en substance repris par l’article R.   422 ‑ 53 du code de l’environnement, le Conseil d’État a jugé dans la décision Lamarque que de telles dispositions   : «   si elles ont pour effet de refuser aux membres de groupements détenteurs de droits de chasse constitués après la mise en place de l’association communale de chasse agréée le droit de retirer leurs terres du territoire d’action de l’association pour ne l’accorder qu’aux propriétaires acquéreurs de nouvelles terres, ne méconnaissent pas les termes de la loi du 10 juillet 1964 ni ne créent de discrimination illégale entre détenteurs de droits de chasse et propriétaires qui se trouvent dans des situations de droit et de fait différentes   » (CE, Lamarque , précité). 47.     Par une décision du 7 octobre 1983 ( Association les propriétaires réunis du Murier n o   36664), le Conseil d’État a précisé que le droit de retrait n’était pas davantage ouvert à une association de propriétaires existant à la date de création de l’ACCA mais qui ne bénéficiait pas, à cette date, d’une faculté d’opposition faute de respecter la condition de superficie minimale. Sur l’évolution de la jurisprudence administrative en matière de retrait de l’ACCA par la décision du Conseil d’État du 5   octobre 2018 48.     En 2018, saisi par une association de propriétaires chasseurs ( Association Saint-Hubert ) qui n’avaient pas pu retirer leurs fonds réunis du périmètre d’une ACCA, le Conseil d’État décida d’une évolution de sa jurisprudence antérieure. Par une décision rendue le 5 octobre 2018 (n o   407715), il considéra que le motif d’intérêt général qui s’attachait à la constitution des ACCA ne pouvait pas justifier une différence de traitement, à ses yeux manifestement disproportionnée, entre, d’une part, le propriétaire unique pouvant bénéficier du droit de retrait de ses terrains de l’ACCA lorsqu’il acquérait des terrains supplémentaires lui permettant de remplir la condition de superficie minimale et, d’autre part, les propriétaires ou détenteurs de droits de chasse qui atteignaient ce seuil minimal en se regroupant en vue d’exercer ensemble leurs droits de chasse. Après avoir annulé le refus de l’abroger, le Conseil d’État demanda au Premier ministre de modifier l’article R. 422-53 du code de l’environnement dans un délai de neuf mois pour assurer sa conformité avec l’article L 422-18 de ce même code, dans sa rédaction à l’époque des faits. Les passages pertinents de la décision du Conseil d’État sont les suivants   : «   En ce qui concerne le retrait d’une association communale de chasse agréée   : (...) 5. (...) le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général pourvu que, dans l’un comme l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 6. Aux termes du premier alinéa de l’article R. 422-53 du code de l’environnement   : «   Lorsque le propriétaire d’un terrain acquiert d’autres terrains constituant avec le premier un ensemble d’un seul tenant et dont la superficie dépasse le minimum fixé dans la commune pour ouvrir le droit à opposition, il peut exiger le retrait du fonds ainsi constitué du territoire de l’association. (...)   » Il résulte de ces dispositions que si le pouvoir réglementaire a défini les c