CEDH · CASELAW;ADVISORYOPINIONS;PROTOCOL16;OPINIONS;FRA;FRE — 14 décembre 2023

.s800EAC49 { font-size:12pt } .s9C8983F9 { margin-top:0pt; margin-bottom:14pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid; font-size:11pt } .sBB9EE52A { font-family:Arial } .s10950C61 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:14.2pt; text-align:justify } .s339D85E6 { margin-top:0pt; margin-bottom:14pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s65E06E64 { margin-top:66pt; margin-bottom:0pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s29100277 { font-family:Arial; font-weight:bold } .s34DFC730 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-align:center; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .sA36B60A1 { font-family:Arial; font-style:italic } .s5C5E66B9 { font-family:Arial; font-size:8pt; font-style:italic; vertical-align:super } .sB4B39BDE { margin-top:0pt; margin-bottom:14pt; page-break-inside:avoid; page-break-after:avoid } .s32563E28 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt } .sFE10DC93 { margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; 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Il peut subir des retouches de forme.   TABLE DES MATIERES PROCÉDURE LA QUESTION POSÉE LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE I.   LE CONTEXTE DE LA DEMANDE II.   LA PROCEDURE JURIDICTIONNELLE INTERNE A.   Arguments des parties dans la procédure interne B.   L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence C.   L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en annulation et sollicitant un avis consultatif de la Cour D.   Développements factuels postérieurs LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNES PERTINENTS I. Sur les entreprises de gardiennage et les services de sécurité des sociétés publiques de transport II. Sur la classification des informations, documents ou données III. Sur l’organisation, le rôle et les missions de l’auditorat auprès du Conseil d’État AVIS DE LA COUR I. CONSIDÉRATIONS PRÉALABLES II. SUR LA QUESTION POSÉE PAR LE CONSEIL D’ÉTAT A.   Observations préliminaires sur la procédure interne B.   L’étendue de la protection conférée par l’article 9 de la Convention C.   Les critères pour l’examen de la nécessité dans une société démocratique de l’ingérence litigieuse 1.   Le besoin social impérieux a)   L’admissibilité de mesures préventives i.   Actions préventives visant à restreindre des droits exercés collectivement par un groupe d’individus ii.   Actions préventives visant à restreindre des droits exercés à titre individuel b)   Les exigences entourant la prise de mesures préventives i.   La nature du risque ii.   La réalité du risque et son ampleur iii.   L’imminence du risque iv.   Le contrôle juridictionnel 2.   La proportionnalité DISPOSITIF La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de   :   Siofra O’Leary, présidente   Georges Ravarani,   Marko Bošnjak,   Gabriele Kucsko-Stadlmayer,   Pere Pastor Vilanova,   Arnfinn Bårdsen,   Branko Lubarda,   Yonko Grozev,   Latif Hüseynov,   Jovan Ilievski,   Maria Elósegui,   Ioannis Ktistakis,   Andreas Zünd,   Frédéric Krenc,   Diana Sȃrcu,   Oddný Mjöll Arnardóttir,   Anne Louise Bormann, juge s, et de Johan Callewaert, greffier adjoint de la Grande Chambre , Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 18 octobre 2023, Rend l’avis que voici, adopté à cette date   : PROCÉDURE 1.     Par une lettre du 4 avril 2023 adressée à la Greffière de la Cour européenne des droits de l’homme («   la Cour   »), le Conseil d’État de Belgique a sollicité auprès de la Cour, au titre de l’article 1 du Protocole n o   16 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales («   le Protocole n o 16   » et «   la Convention   »), un avis consultatif sur la question énoncée au paragraphe 10 ci-dessous. 2.     Cette lettre est parvenue au greffe le 13 avril 2023 et la demande d’avis consultatif est considérée par la Cour comme ayant été formellement introduite à cette date. 3.     Le 10 mai 2023, le collège de cinq juges de la Grande Chambre de la Cour, composé conformément aux articles 2 § 3 du Protocole n o   16 et   93   §   1 du règlement de la Cour («   le règlement   »), a décidé d’accepter cette demande. 4.     La composition de la Grande Chambre a été arrêtée le 22 mai 2023 conformément aux articles 24 § 2 g) et 94 § 1 du règlement. 5 .     Par un courrier du 23 mai 2023, la juridiction demanderesse a été invitée à fournir des informations complémentaires au plus tard le 17 juin 2023 (article 94 § 2 du règlement). Par un autre courrier du 23 mai 2023, les parties à la procédure interne ont été invitées à soumettre à la Cour des observations écrites dans un délai expirant le 23 juin 2023 (articles 3 du Protocole n o 16 et 94 § 3 du règlement). Les informations complémentaires de la juridiction demanderesse et les observations écrites des parties à la procédure interne sont parvenues au greffe de la Cour dans le délai imparti. 6.     Par un courrier du 17 mai 2023, le gouvernement belge a informé la Cour de son souhait d’exercer son droit d’intervention (articles 3 du Protocole   n o 16 et 44 du règlement). Plus tard, il a précisé qu’il n’avait pas d’informations supplémentaires à fournir hormis celles transmises à la Cour par l’État belge en sa qualité de partie défenderesse à la procédure interne (paragraphe 5 ci-dessus). 7.     La Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe n’a pas exercé son droit de présenter des observations écrites (article 3 du Protocole   n o   16). 8.     Les observations des parties à la procédure interne ont été transmises au Conseil d’État, qui n’a pas formulé de remarques à cet égard (article   94 §   6 du règlement). 9 .     Après la clôture de la procédure écrite, la présidente de la Grande Chambre a décidé qu’il n’y avait pas lieu de tenir une audience (article   94   §   5 du règlement). LA QUESTION POSÉE 10 .     La question posée dans la demande d’avis consultatif est la suivante   : «   La seule proximité ou appartenance à un mouvement religieux, considéré par l’autorité administrative compétente, compte tenu de ses caractéristiques, comme présentant à moyen ou à long terme une menace pour le pays, constitue-t-elle au regard de l’article 9 § 2 (droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion) de la Convention un motif suffisant pour prendre une mesure défavorable à l’encontre de quelqu’un, telle que l’interdiction d’exercer la profession d’agent de gardiennage   ?   » LE CONTEXTE ET LA PROCÉDURE JURIDICTIONNELLE INTERNE DANS LE CADRE DESQUELS S’INSCRIT LA DEMANDE D’AVIS CONSULTATIF 11 .     La demande s’inscrit dans le contexte d’une procédure juridictionnelle pendante devant le Conseil d’État et ayant pour objet la suspension et l’annulation d’une décision de la ministre de l’Intérieur de retirer à une personne, considérée par la Sûreté de l’État belge comme étant partisane de l’idéologie salafiste «   scientifique   », une carte d’identification lui permettant d’exercer des fonctions consistant à assurer la sécurité des infrastructures ferroviaires belges et des personnes qui les fréquentent, et de lui refuser une seconde carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage. Le contexte de la demande 12.     En Belgique, l’exercice de la fonction d’agent de gardiennage ou de sécurité requiert l’obtention d’une carte d’identification délivrée par le ministre de l’Intérieur ou son délégué (paragraphes 49-56 ci-dessous). 13 .     Entre 2010 et 2019, S.B., de nationalité belge et résidant à Molenbeek ‑ Saint-Jean (en Belgique), fut employé par G4S, une entreprise privée spécialisée dans la fourniture de services de sécurité, qui l’affecta, entre autres, à la surveillance des bâtiments de la Commission européenne pour laquelle il avait obtenu une autorisation spéciale («   clearance OTAN   »). À ce titre, il exerça des fonctions d’agent d’accueil et de patrouille   : contrôle de l’accès au bâtiment, réception des visiteurs, fouille des bagages, suivi des ouvriers dans les zones sensibles, transport du courrier sensible, rondes préventives, etc. Il fut également assigné comme opérateur en salle de contrôle pour assurer, entre autres, la gestion des alarmes, la gestion des équipes mobiles sur le terrain, la surveillance caméra, l’ouverture et la fermeture des accès à distance et la mise en place des dispositifs supplémentaires de sécurité lors de la visite de personnalités importantes. 14.     Souhaitant changer d’emploi, S.B. postula à la fin de l’année 2018 auprès de la société Securail, chargée de la sécurité des infrastructures ferroviaires belges et des personnes qui les fréquentent. Il fut engagé en tant qu’agent de sécurité sur un poste d’opérateur dans la salle de contrôle située à la gare ferroviaire de Bruxelles-Midi. Les fonctions assignées à tout opérateur en salle de contrôle  qui étaient les siennes et qu’il continue d’exercer à ce jour  comprennent, notamment, la gestion des appels téléphoniques et des alertes de sécurité, le traitement des alarmes entrantes, l’exécution de la surveillance par caméra et l’alerte à donner aux services d’urgence selon la procédure établie. Son supérieur hiérarchique direct s’étant absenté pour une longue durée, S.B. dut également reprendre les tâches de coordination de ce dernier avec les autres services chargés de la sûreté et de la sécurité, assurer le suivi des ordres de travaux en lien avec les différentes technologies utilisées, coacher les autres opérateurs, créer, si nécessaire, de nouvelles instructions et procédures et les faire appliquer, assurer le suivi des informations et des demandes d’autres services en matière de sécurité. 15.     Pour exécuter ces différentes tâches, S.B. est en possession d’une carte d’identification délivrée, à la demande de son employeur, par le ministère de l’Intérieur. La carte l’autorise à exercer des fonctions d’agent de sécurité. Elle est à ce jour encore valable et arrivera à échéance le 18   juin   2024. 16 .     Le casier judiciaire de S.B. était vierge au 21 février 2019, date à laquelle le Service public fédéral lui en délivra un extrait qui lui était nécessaire pour suivre une formation à des tâches de gardiennage. La même année, son ancien employeur, l’entreprise G4S, lui proposa, en parallèle à son engagement pour Securail, un travail complémentaire dans sa filiale G4S Event Security afin de s’occuper de la sécurité des grands évènements. Ce travail aurait, notamment, impliqué le contrôle par S.B. de l’accès aux différentes manifestations et évènements, la gestion des flux de visiteurs, l’accompagnement des personnalités et l’encadrement des autres agents de sécurité mis sous sa responsabilité. Cet emploi nécessitait l’obtention par son employeur potentiel d’une seconde carte d’identification pour S.B., spécifique pour ce type de tâches. 17.     Le 2 mai 2019, G4S déposa une demande en ce sens auprès du ministère de l’Intérieur. Une enquête de sécurité fut alors ouverte par les services de ce ministère à l’égard de S.B. et, dans ce contexte, le ministère demanda à la Sûreté de l’État, le service de renseignement civil belge, des informations concernant S.B. 18 .     Le 30 mars 2020, la Sûreté de l’État fit savoir au ministère de l’Intérieur que S.B. était connu des services de renseignement pour ses contacts avec plusieurs individus de tendance salafiste scientifique et lui transmit son évaluation de S.B. dans les termes suivants   : «   Nous évaluons que [S.B.] est un partisan de cette idéologie. Majoritaire au sein du salafisme, le courant «   scientifique   » considère la prédication comme le principal instrument de propagation de l’idéologie, excluant l’engagement politique et la violence comme moyens d’action. C’est donc dans des activités d’enseignement, de production de rapports d’apprentissage de l’islam ou de diffusion d’actions de prédication que se cristallise majoritairement l’expression du prosélytisme pratiqué au sein du salafisme scientifique   ». 19.     Le 8 mars 2021, sur la base du rapport d’enquête établi à la suite des vérifications effectuées, la Commission d’enquêtes sur les conditions de sécurité estima que S.B. ne répondait pas au profil fixé par la loi pour l’exercice de la fonction d’agent de gardiennage et suggéra au ministère de l’Intérieur d’engager une procédure visant au refus de la délivrance d’une seconde carte d’identification. 20 .     Le 28 avril 2021, le ministère de l’Intérieur informa S.B. de l’avis donné par la Commission d’enquêtes et de la possibilité qu’il avait de prendre connaissance de son dossier administratif, d’en recevoir une copie et de faire connaître ses moyens de défense. 21.     Le 17 mai 2021, le conseil de S.B. consulta le dossier administratif et, le 28 mai 2021, il transmit les moyens de défense de son client. 22.     Le 6 juillet 2021, le ministère de l’Intérieur convoqua S.B. à une audition. 23.     Le 16 août 2021, S.B. fut entendu. Le procès-verbal de l’audition mentionne notamment qu’il indiqua alors être musulman pratiquant, précisant qu’il lui arrivait de «   transmettre dans un contexte privé, par exemple à des amis ou à de la famille, des messages relatifs à l’islam   » copiés/collés à leur attention via SMS ou WhatsApp, qu’il «   ne se revendiquait pas d’un mouvement ou d’une idéologie particulière, mis à part l’islam   », qu’il n’avait «   pas eu de problèmes avec la police ou d’autres services administratifs   », que, s’il avait «   croisé des personnes ayant des liens avec les milieux extrémistes ou terroristes, c’était de manière fortuite   » et qu’il «   considérait au contraire que la violence ne résout rien   ». 24 .     Par une décision du 15 octobre 2021 («   l’acte attaqué   »), le ministère de l’Intérieur décida de retirer la carte d’identification de S.B. délivrée au service de sécurité Securail et de refuser sa carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage demandée par l’entreprise de gardiennage G4S Event Security. Se référant à l’avis émis par la Sûreté de l’État le 30   mars   2020 (paragraphe 18 ci-dessus), le ministère de l’Intérieur motiva sa décision comme suit   : «   À la lecture de ce qui précède, il convient de constater que le salafisme scientifique constitue une menace pour notre modèle de société et pour notre pays. Or, tout agent de gardiennage ou de sécurité doit adopter un comportement qui soit respectueux des droits fondamentaux de ces concitoyens et respecter les valeurs démocratiques. Dans le cas d’espèce, sur la base de l’évaluation rendue par les services de la Sûreté de l’État considérant que vous êtes partisan de l’idéologie du salafisme scientifique et que vous entretenez des contacts avec plusieurs individus de cette tendance salafiste, j’estime que, par votre comportement et notamment votre forme de prosélytisme – que vous avez reconnu lors de votre audition –, vous portez atteinte aux valeurs démocratiques essentielles de l’État. Bien que vous indiquiez rejeter toute forme de violence au nom de l’islam, il n’en demeure pas moins que la Sûreté de l’État indique que vous êtes partisan d’une idéologie qui notamment nie la légitimité du droit belge, prône le communautarisme, promeut une vision rétrograde du rôle des femmes et adopte des positions tendant à menacer les libertés et droits fondamentaux des citoyens par une vision réactionnaire visant à débarrasser l’islam de toutes ses évolutions et influences non islamiques. (...) Sur la base de l’ensemble des éléments ci-dessus mentionnés, je considère que le fait que vous soyez partisan d’une idéologie – le salafisme scientifique – appartenant au courant salafiste est de nature à porter atteinte aux valeurs fondamentales de notre État de droit et aux droits fondamentaux des citoyens. Ceci indique également un manque d’intégrité et est de nature à écorner la confiance qui doit pouvoir être placée en tout agent de gardiennage ou de sécurité. Par conséquent, je considère que les éléments précités constituent une contre ‑ indication au profil attendu dans le chef d’un agent de gardiennage ou de sécurité, tel que fixé à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière et que vous ne répondez donc plus à la condition fixée à l’article   61, 6 o , de ladite loi   ». 25 .     Le ministère de l’Intérieur fonda également l’acte attaqué sur des extraits d’une brochure relative au salafisme disponible en ligne sur le site Internet de la Sûreté de l’État, dans laquelle cet organisme expose que le salafisme scientifique et le salafisme politique constituent une menace pour les raisons suivantes   : «   À moyen et long terme, le salafisme scientifique et le salafisme politique constituent également une menace pour notre pays. Premièrement, une lecture intolérante de la religion, la non-reconnaissance de la légitimité du droit belge (par rapport à la charia ) ou le communautarisme sont porteurs d’un danger certain pour l’ordre démocratique et constitutionnel. Cette application communautariste de la religion pourrait mener à la construction de véritables sociétés parallèles où l’autorité d’un État et d’un système démocratique ne trouveraient plus à s’appliquer. Deuxièmement, l’inégalité entre les sexes, la vision rétrograde du rôle des femmes, la position vis-à-vis de la liberté religieuse peuvent à terme menacer sérieusement les libertés et droits fondamentaux. Mentionnons à titre d’exemple les appels récurrents à la haine des juifs ou des valeurs occidentales, l’obligation pour la femme d’être invisible dans l’espace public, l’interdiction de la mixité menant à un quasi-apartheid des genres ou encore les menaces proférées à l’encontre des contradicteurs et des vrais ou faux critiques de l’islam, portant par là-même gravement atteinte à la liberté d’expression. Enfin, étant donné que les salafistes prétendent parler au nom de tous les musulmans, ils favorisent les amalgames, sources de vives réactions de groupes d’extrême droite envers la population musulmane dans son ensemble. Avec pour corollaire la polarisation de la société et la menace du vivre-ensemble. Notons du reste que les premières victimes des salafistes sont souvent les autres musulmans   ». 26 .     Le 18 juin 2022, S.B. adressa à la Sûreté de l’État une demande d’accès aux documents administratifs composant son dossier et il déposa, en outre, une plainte auprès du Comité permanent de contrôle des services de renseignement et de sécurité. La Sûreté de l’État rejeta la demande qui lui avait été adressée au motif que les documents demandés étaient classifiés dans leur totalité en application de la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité. 27 .     Le 31 août 2022, S.B. demanda à la Sûreté de l’État de reconsidérer son refus, sans succès. La procédure juridictionnelle interne 28 .     Par une requête introduite le 25 octobre 2021 à l’encontre de l’État belge (représenté par la ministre de l’Intérieur), S.B. demanda l’annulation de la décision prise par cette ministre le 15 octobre 2021 de lui retirer la carte d’identification en tant qu’agent au service de sécurité et de lui refuser une seconde carte d’identification en tant qu’agent de gardiennage (paragraphe   24 ci-dessus). 29.     Même si, en règle générale, la Cour ne reproduit pas les observations écrites et les pièces produites par les participants à la procédure d’avis consultatif devant elle, dans le cadre de la présente demande elle estime néanmoins utile, pour la bonne compréhension des critères qu’elle indiquera dans sa réponse, de résumer ci-après les principaux arguments des parties devant le Conseil d’État, la question faisant l’objet de la présente demande d’avis reposant sur des éléments de fait et de droit discutés devant cette juridiction. Les arguments des parties dans la procédure interne 30.     Invoquant les articles 9 et 14 de la Convention, le requérant indiquait que sa confession musulmane était connue de ses employeurs et qu’elle n’avait jamais posé la moindre difficulté dans l’exécution de son travail auprès de G4S et de Securail, ses employeurs successifs. Il arguait que le simple fait d’avoir des échanges à propos de la religion avec ses proches, dans un contexte privé, relevait d’une pratique privée du culte et ne constituait pas une «   forme de prosélytisme   ». La décision prise par la ministre le 15   octobre   2021 était, à ses yeux, le fruit d’une erreur manifeste d’appréciation. 31.     Il soutenait en outre qu’il n’avait jamais manqué d’intégrité dans son travail, n’avait jamais eu de difficultés avec ses collègues, avec sa hiérarchie, ou avec le public dont il était chargé d’assurer la sécurité, et qu’il n’avait jamais non plus manqué de respect aux droits fondamentaux ou aux valeurs démocratiques. Il plaidait que la partie adverse n’avait produit aucun élément matériel démontrant que sa prétendue idéologie eût eu la moindre incidence sur son intégrité professionnelle ou sur le profil auquel il devait correspondre, tel que défini à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière (paragraphe 54 ci-dessous). Il ajoutait qu’étant originaire de Molenbeek-Saint-Jean, en Belgique, où il vivait toujours et où il avait de nombreuses connaissances, il était possible qu’il eût involontairement côtoyé des personnes impliquées dans la diffusion du salafisme scientifique, sans qu’il partageât pour autant leurs idées. À ses yeux, son origine sociale, ethnique et religieuse ne pouvait pas être retenue comme contre-indication au profil défini par la loi. 32.     S’agissant de ses droits procéduraux, il alléguait en particulier ne pas savoir précisément ce que la notion de «   salafisme scientifique   » recouvrait et indiquait qu’aucune question spécifique ne lui avait été posée à cet égard lors de son audition pour faire valoir utilement ses moyens de défense. Il précisait sur ce point que les questions alors posées étaient demeurées assez larges sur sa pratique religieuse, sans porter spécifiquement sur ses croyances supposées ou sur le point de savoir si elles étaient compatibles ou non avec son devoir d’intégrité et avec le respect des valeurs démocratiques et des droits fondamentaux des autres citoyens. 33.     Il soulignait également que la décision de retrait de sa carte d’identification le priverait de toute possibilité d’emploi dans ce domaine et mettrait fin à une carrière professionnelle en vue de laquelle il s’était spécifiquement formé et dont il tirait ses ressources. Il notait à cet égard que l’acte attaqué avait pour effet de le priver immédiatement de la possibilité de continuer à exercer son emploi actuel et que ses chances de retrouver un emploi avec un salaire équivalent étaient faibles puisqu’il ne pourrait faire valoir l’expérience acquise depuis plus de dix ans dans le domaine de la sécurité privée. Il ajoutait qu’il avait une épouse et deux enfants mineurs à charge et qu’il était le seul membre de son ménage à disposer d’un revenu pour faire vivre sa famille. Il plaidait que quand bien même il pourrait obtenir un revenu de remplacement (allocations de chômage ou revenu d’intégration sociale), l’exécution immédiate de l’acte attaqué était de nature à les placer – lui et sa famille – dans une situation de précarité financière du jour au lendemain. Il soutenait également que les motifs sur lesquels se fondait la décision, à savoir qu’il ne correspondait pas au profil de sécurité parce qu’il serait adepte du salafisme scientifique, étaient de nature à porter gravement atteinte à son honneur et à sa réputation, spécialement dans le milieu professionnel où il évoluait depuis plus de dix ans. Il plaidait que la gravité du préjudice était suffisamment établie pour justifier la suspension de l’exécution de l’acte attaqué. 34.     Dans une note d’observations accompagnant le dossier administratif établi au nom du requérant et transmis au Conseil d’État, la ministre de l’Intérieur insistait sur le fait qu’en tant qu’autorité de police administrative elle était investie d’un devoir général de prudence sur la base des articles   1382 et 1383 du Code civil, et que cette obligation impliquait pour elle d’exercer ses pouvoirs de police administrative, dont celui conféré par la législation en matière de sécurité privée, et, notamment, de prendre les mesures nécessaires pour prévenir ou limiter les risques et d’anticiper les conséquences négatives prévisibles. Elle arguait qu’en l’espèce elle avait pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, déduire des différents éléments repris dans l’acte attaqué que le comportement du requérant était contraire au profil attendu d’un agent de gardiennage, dont les caractéristiques étaient le respect des droits des concitoyens, l’intégrité, la capacité à faire face à un comportement agressif de la part de tiers, l’absence de liens suspects avec le milieu criminel, mais aussi les exigences de loyauté, de discrétion, de respect des valeurs démocratiques et l’absence de risques pour la sécurité de l’État ou l’ordre public. 35.     Se référant à la jurisprudence de la Cour qui, à ses yeux, n’excluait pas que les pays pussent prendre des mesures restrictives à l’égard de personnes membres de mouvements religieux poursuivant une idéologie contraire aux règles de la démocratie, et se fondant sur les explications données par la Sûreté de l’État, elle mettait en exergue le fait que le salafisme était un courant ultraorthodoxe, réactionnaire et intolérant, et qu’«   à moyen et long terme, le salafisme scientifique et le salafisme politique constitu[ai]ent également une menace   » pour le pays. 36.     Elle faisait observer par ailleurs que le requérant n’avait produit aucune pièce concernant la situation financière de son ménage ou les obligations financières auxquelles lui et sa famille devraient faire face en raison de l’acte attaqué, les quelques éléments invoqués à l’appui de ses dires n’étant, selon elle, aucunement suffisants pour permettre d’appréhender sa situation patrimoniale globale, notamment sur le plan de l’extrême urgence. Étant donné que l’acte attaqué, bien que n’étant pas une sanction, constituait une mesure grave à l’encontre de l’intéressé, la ministre indiquait que le principe audi alteram partem , qui appelait la possibilité pour celui-ci de se défendre, était néanmoins applicable. Or, selon elle, ce principe avait en l’espèce été satisfait par les facultés dont le requérant avait disposé de consulter son dossier administratif, de remettre des moyens de défense écrits et d’être auditionné. Selon la ministre, rien n’avait empêché le requérant de se renseigner sur la notion de «   salafisme scientifique   », si, comme il l’alléguait, il n’en connaissait pas la signification, une documentation à cet égard étant disponible sur le site Internet de la Sûreté de l’État. La ministre précisait enfin que le requérant avait disposé d’un délai d’un mois pour se préparer à son audition et qu’il aurait pu solliciter une prolongation du délai imparti pour déposer ses moyens de défense écrits ou pour être auditionné s’il avait estimé que ce délai n’était pas suffisant. L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence 37 .     Dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence, l’auditeur du Conseil d’État exposa son avis dans les termes suivants   : «   (...) à défaut pour la Sûreté de l’État d’avoir mieux explicité les éléments l’ayant conduit à considérer que le requérant était un partisan du salafisme scientifique et, au ‑ delà, à défaut pour les services de renseignement d’avoir communiqué les pièces appuyant leur avis du 30 mars 2020 à la suite de ma mesure d’instruction du 27 octobre, le Conseil d’État n’est pas en mesure de vérifier concrètement cette assertion. Pour assurer son contrôle juridictionnel, le Conseil d’État ne peut appréhender la situation du requérant qu’au regard des seuls éléments tangibles et non contestés portés à sa connaissance, soit le fait que le requérant est un musulman pratiquant, qui a pu, au regard de son environnement communal, se retrouver en contact avec des individus appartenant au courant religieux concerné. Ces seuls éléments de fait vérifiables et non contestés ne permettent pas de conclure que le requérant est nécessairement lui-même un partisan du salafisme scientifique. Les seuls éléments précités devant être pris en compte ne sont pas de nature à justifier que soit retirée au requérant sa carte d’identification Securail, ni refusée sa carte d’identification G4S Event Security. Il en va d’une méconnaissance du principe d’égalité et de la liberté de culte, garantis par les dispositions visées au moyen. Il n’est pas rapporté que les services de renseignement ont pu, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, conclure que le requérant est un partisan du salafisme scientifique, en sorte que l’acte attaqué, qui repose sur cette appréciation, est lui-même vicié   ». 38 .     Par un arrêt n o 252.020 du 29 octobre 2021 adopté dans le cadre de la procédure en suspension en extrême urgence, le Conseil d’État ordonna, sur avis conforme de l’auditeur, la suspension, en référé, de l’exécution de la décision prise par la ministre de l’Intérieur le 15 octobre 2021 (paragraphe   24 ci-dessus). Citant les articles 19 de la Constitution belge et 9 de la Convention, dont les garanties formaient, à ses yeux, un ensemble indissociable, cette juridiction motiva son arrêt dans les termes suivants   : «   (...) Pour être conforme à la liberté de religion, une ingérence doit répondre aux conditions fixées à l’article 9, paragraphe 2, de la Convention, selon lesquelles l’ingérence doit être prévue par la loi, poursuivre un ou plusieurs des objectifs mentionnés dans cet article et être nécessaire dans une société démocratique, ce qui suppose qu’elle réponde à un besoin social impérieux et qu’elle soit proportionnée aux objectifs poursuivis. Dans son arrêt du 2 février 2016, Sodan c. Turquie , la Cour européenne des droits de l’homme a jugé ce qui suit à propos de cette disposition   : «   (...) 54.     La seule proximité ou appartenance, réelle ou supposée, du requérant à un mouvement religieux ne saurait constituer un motif suffisant en soi pour prendre à son encontre une mesure défavorable, dès lors qu’il n’a pas été clairement démontré, soit que le requérant n’agissait pas de manière impartiale ou recevait des instructions des membres dudit mouvement, soit que le mouvement en question représentait véritablement un danger pour la sécurité nationale   ». En l’espèce, il convient d’observer que la proximité ou l’appartenance, réelle ou supposée, du requérant à un mouvement religieux ne repose que sur une «   évaluation   » de la Sûreté de l’État réalisée sur la base d’éléments qui ne sont connus ni des parties ni du Conseil d’État et dont la pertinence et la valeur probante ne sont donc pas établis au-delà de tout doute raisonnable à ce stade de la procédure. De même, la nature et la fréquence des contacts que le requérant aurait eus avec plusieurs individus de tendance salafiste scientifique ne sont pas davantage connus. Lors de son audition, le requérant n’a pas reconnu être membre d’un tel mouvement mais uniquement être un musulman pratiquant. Même si, lors de cette audition, ce dernier a indiqué qu’il lui est arrivé «   de transmettre dans un contexte privé, par exemple à des amis ou à de la famille, des messages relatifs à l’islam que je copie/colle à leur attention via SMS ou WhatsApp   », cela n’implique pas nécessairement que ces messages, dont ni la teneur ni les destinataires ne sont connus, pourraient être considérés comme du prosélytisme caractéristique de la tendance du salafisme scientifique. Les reproches faits au requérant au sujet d’une contestation de la légitimité du droit belge, du communautarisme, d’une vision rétrograde du rôle des femmes et de positions tendant à menacer les libertés et droits fondamentaux des citoyens ne se fondent que sur un exposé théorique relatif au salafisme scientifique. Le dossier administratif ne comporte aucune pièce permettant d’établir l’existence de faits concrets, précis et imputables au requérant montrant que ce dernier ferait prévaloir des impératifs religieux sur le strict respect de la légalité ou qu’il traiterait de manière discriminatoire certaines catégories de personnes pour des motifs liés à une vision salafiste de l’islam. Par conséquent, il n’est pas établi à suffisance que le requérant aurait manqué d’intégrité ou porté atteinte aux valeurs fondamentales de notre État de droit ou aux droits fondamentaux des citoyens. Par ailleurs, selon l’analyse de la Sûreté de l’État à laquelle fait référence la motivation de l’acte attaqué, le salafisme scientifique présente comme particularité, par rapport à d’autres formes de fondamentalisme, d’exclure l’engagement politique et la violence comme moyens d’action (...). C’est la raison pour laquelle cette analyse estime que cette mouvance ne pourrait présenter une menace qu’à moyen ou à long terme mais non dans l’immédiat. Il en résulte que l’appartenance réelle ou supposée du requérant à cette tendance, que ce dernier nie et qui n’est pas établie à ce stade de la procédure, ne pourrait constituer à elle seule un élément suffisant pour conclure que le retrait immédiat de la carte d’agent de gardiennage du requérant, et le refus d’une nouvelle, s’impose en raison d’un risque que ce dernier ferait courir pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. (...)   » L’arrêt du Conseil d’État adopté dans le cadre de la procédure en annulation et sollicitant un avis consultatif de la Cour 39.     Le 12 novembre 2021, la ministre de l’Intérieur sollicita auprès du Conseil d’État la poursuite de la procédure en annulation. 40.     Le 14 mars 2022, le requérant déposa un mémoire ampliatif dans lequel il soutenait qu’il n’y avait aucune raison pour le Conseil d’État de s’écarter de ce qu’il avait jugé au provisoire dans son arrêt précédent (paragraphe 38 ci-dessus). Il arguait qu’il n’était pas établi qu’il avait envoyé des messages devant être considérés comme du prosélytisme caractéristique de la tendance du salafisme scientifique, que son dossier administratif ne comportait aucune pièce permettant d’établir l’existence de faits concrets et précis qui lui seraient imputables et montreraient qu’il ne correspondrait pas au profil de sécurité requis, que la référence à un exposé théorique sur le salafisme scientifique (paragraphe 25 ci-dessus) était insuffisante en soi pour fonder l’acte attaqué et qu’il n’était pas établi qu’il aurait manqué d’intégrité ou porté atteinte aux valeurs fondamentales de l’État de droit ou aux droits fondamentaux des citoyens. Il ajoutait qu’en tout état de cause son appartenance réelle ou supposée au salafisme scientifique ne pouvait constituer à elle seule un élément suffisant pour conclure que le retrait immédiat de sa carte d’agent de sécurité et le refus d’une nouvelle carte, en tant qu’agent de gardiennage, s’imposaient en raison d’un risque qu’il ferait courir pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. 41.     Le 27 avril 2022, l’auditeur du Conseil d’État en charge de l’affaire se rendit dans les locaux de la Sûreté de l’État où il consulta le dossier classifié au niveau «   secret   » constitué au nom du requérant et rencontra les agents du service compétent. Dans son rapport du 29 avril 2022, l’auditeur en rendit compte dans les termes suivants   : «   Il ressort de la consultation de ce dossier ainsi que de l’exposé oral des éléments matériels collectés par la Sûreté de l’État que le requérant est bien, contrairement à ce qu’il allègue, et ce sans doute raisonnable, un partisan de l’idéologie salafiste scientifique et qu’il opère certaines activités dans ce cadre. Les éléments sur la base desquels je parviens à cette conclusion ne peuvent pas être soumis à la contradiction, ceux-ci étant classifiés au niveau secret, conformément à la loi du 11 décembre 1998 relative à la classification et aux habilitations, attestations et avis de sécurité.   » 42 .     Dans la conclusion de son rapport, l’auditeur proposait de rejeter la requête en annulation et, partant, de lever la suspension préalablement ordonnée de l’exécution de l’acte attaqué, pour les raisons ci-après   : «   Suite à ma mesure d’instruction du 27 avril 2022, il est avéré que le requérant est bien, sans doute raisonnable, un partisan de l’idéologie du salafisme scientifique et qu’il prend une part active dans ce mouvement, contrairement à ce qu’il soutient. Il s’ensuit que les considérants de l’arrêt X, n o 252.020 du 29 octobre 2021 précités (...) exposés prima facie à un moment où il n’avait pas été matériellement possible de consulter le dossier classifié secret et d’entendre les services de la Sûreté de l’État, ne peuvent plus être maintenus. Les éléments dont il a été pris connaissance lors de la mesure d’instruction du 27   avril   2022, qui confirment que le requérant est bien un partisan du salafisme scientifique et exerce certaines activités dans ce cadre, permettent également de revenir sur les enseignements à tirer (...) de l’arrêt (...) Le Conseil d’État doit tenir compte des prérogatives particulières accordées aux bénéficiaires des cartes d’identification par et en vertu des articles 89 et suivants de la loi du 2 octobre 2017, lesquelles permettent d’admettre une approche restrictive par l’autorité administrative des conditions de profil reprises à l’article 64 de la loi du 2 octobre 2017. Cette exigence de rigueur est, du reste, voulue par le législateur, qui a ajouté, par la loi du 2 octobre 2017, diverses caractéristiques au profil jusqu’alors existantes. En l’occurrence, les mesures de retrait et de refus de cartes d’identification en tant qu’agent de gardiennage décidées par l’acte attaqué se fondent sur l’appartenance du requérant à l’idéologie du salafisme scientifique ainsi qu’à des activités de prosélytisme dans ce cadre, ce qui n’est pas contestable au-delà du doute raisonnable. Les liens du requérant avec l’idéologie salafiste scientifique et les activités exercées dans ce cadre ne se limitent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, à de simples contacts, consécutifs à son environnement social, «   avec des individus appartenant à un certain courant religieux, sans qu’il n’ait connaissance des croyances et pratiques religieuses de ces personnes et sans qu’il ne partage leurs idées   ». Par ailleurs, les lettres de recommandation des ancien et actuel supérieurs du requérant ne permettent pas de remettre en cause son appartenance à l’idéologie salafiste scientifique, ni ses activités y étant liées. (...) La circonstance que la menace prédécrite sur notre pays soit évaluée «   à moyen et long terme   » n’a pas pour conséquence de vicier manifestement l’appréciation retenue par l’auteur de l’acte attaqué. Il importe à cet égard de relever que le législateur a permis à l’auteur de l’acte attaqué de prendre en compte le simple risque pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public. Ce faisant, le régime juridique mis en place par la loi du 2 octobre 2017 s’est voulu préventif de la survenance d’événements de nature à remettre en cause les impératifs repris à l’article 61, alinéa   l, 6 o , de la loi du 2 octobre 2017. Il s’ensuit que l’exercice d’activités dans le cadre du salafisme scientifique peut être de nature à justifier, sans verser dans l’arbitraire, l’acte attaqué, quand bien même l’imminence de la menace systémique sur la Belgique n’est pas avérée. C’est ainsi sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation ou d’erreur en fait que l’auteur de l’acte attaqué a pu estimer qu’au regard de l’appartenance du requérant à l’idéologie du salafisme scientifique et au prosélytisme auquel il se prête, il porte atteinte aux valeurs démocratiques essentielles de l’État. Un tel constat est suffisamment grave pour justifier, de manière non manifestement déraisonnable, la mesure prise. Il n’appartient pas au Conseil d’État de se substituer à l’auteur de l’acte attaqué pour apprécier en opportunité l’interprétation à réserver à la condition d’absence de risques pour la sécurité intérieure ou extérieure de l’État ou pour l’ordre public, sauf à conclure à l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation, non rapportée en l’espèce. L’arrêt Sodan c. Turquie du 2 février 2016 de la Cour européenne des droits de l’Homme, cité dans l’arrêt (...) n o 252.020 du 29 octobre 2021, est transposable au cas d’espèce quant à ses enseignements théoriques. Il ne peut toutefois s’appliquer sans tenir compte des spécificités du cas d’espèce, étant entendu que ce n’est nullement la simple foi musulmane de l’intéressé ou de ses proches qui est au cœur de l’appréciation opérée par l’autorité, mais bien son appartenance à un mouvement religieux extrémiste, lequel représente une menace pour la Belgique et ses valeurs démocratiques, ainsi que son activisme dans ce cadre. Il n’a ainsi pas été porté une atteinte disproportionnée à la liberté de religion du requérant en a