Cour de Cassation · civ2 — 9 février 2017

CIV. 2
 
 CGA
 
 
 
 COUR DE CASSATION
 ______________________
 
 
 Audience publique du 9 février 2017
 
 
 
 
 Rejet non spécialement motivé
 
 
 M. PRÉTOT, conseiller doyen faisant fonction de président
 
 
 
 Décision n° 10113 F
 
 Pourvoi n° Q 16-11.416
 
 
 
 
 
 
 
 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E 
 
 _________________________
 
 AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
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 LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu la décision suivante :
 
 Vu le pourvoi formé par la société Sup interim Toul, société par actions simplifiée, dont le siège est [Adresse 1],
 
 contre l'arrêt rendu le 11 décembre 2015 par la cour d'appel de Nancy (chambre sociale 2), dans le litige l'opposant à l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de [Localité 1], dont le siège est [Adresse 2],
 
 défenderesse à la cassation ;
 
 Vu la communication faite au procureur général ;
 
 LA COUR, en l'audience publique du 11 janvier 2017, où étaient présents : M. Prétot, conseiller doyen faisant fonction de président, M. Hénon, conseiller référendaire rapporteur, M. Cadiot, conseiller, Mme Szirek, greffier de chambre ;
 Vu les observations écrites de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat de la société Sup interim Toul, de la SCP Gatineau et Fattaccini, avocat de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales de [Localité 1] ;
 
 Sur le rapport de M. Hénon, conseiller référendaire, l'avis de M. de Monteynard, avocat général, et après en avoir délibéré conformément à la loi ;
 
 Vu l'article 1014 du code de procédure civile ;
 
 Attendu que le moyen de cassation annexé, qui est invoqué à l'encontre de la décision attaquée, n'est manifestement pas de nature à entraîner la cassation ;
 
 Qu'il n'y a donc pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée ;
 
 REJETTE le pourvoi ;
 
 Condamne la société Sup interim Toul aux dépens ;
 
 Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette la demande la société Sup interim Toulet la condamne à payer à l'URSSAF de [Localité 1] la somme de 3 000 euros ; 
 
 Ainsi décidé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du neuf février deux mille dix-sept.MOYEN ANNEXE à la présente décision
 
 Moyen produit par la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat aux Conseils, pour la société Sup interim Toul
 
 Il est fait grief à l'arrêt attaqué d'AVOIR débouté la Société Sup Intérim Toul de ses demandes tendant à voir condamner l'Urssaf de [Localité 1] à lui verser la somme de 107 672 € à titre de dommages et intérêts, ainsi que les intérêts de retard sur cette somme à compter du jour du paiement des cotisations ;
 
 AUX MOTIFS QUE " l'alinéa premier de l'article R. 112-2 du code de la sécurité sociale est ainsi rédigé : "Avec le concours des organismes de sécurité sociale, le ministre chargé de la sécurité sociale prend toutes mesures utiles afin d'assurer l'information générale des assurés sociaux" ; que selon l'article 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, font l'objet d'une publication les directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives" ; que l'alinéa 2 de l'article 2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est ainsi rédigé : "Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller" ; que selon l'article premier de cette loi, sont considérés comme autorités administratives les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif ;
 
 QUE la société Sup Intérim Toul reproche tout d'abord à l'Urssaf de [Localité 1] de s'être abstenue de diffuser la lettre du 18 avril 2006 du ministre de la santé et des solidarités et du ministre délégué à la sécurité sociale adressée au directeur de l'Acoss ; que cette lettre rappelle les dispositions issues de l'article 14-1 de la loi de financement de la sécurité sociale du 19 décembre 2005, applicables à compter du 1er janvier 2006, selon lesquelles, pour la mise en oeuvre des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations de sécurité sociale, l'assiette de calcul s'entend des heures rémunérées quelle qu'en soit la nature ; qu'elle précise que ces dispositions remettent en cause l'interprétation qui prévalait jusqu'alors selon laquelle seules les heures de travail effectif devaient être prises en compte ; que cette lettre rappelle également qu'en application du premier alinéa du III de l'article 14 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, la prise en compte de l'ensemble des heures rémunérées pour le calcul de la réduction générale est applicable aux cotisations afférentes aux gains et rémunérations versées à compter du 1er janvier 2006 "sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date de publication de la présente loi" ; que cette lettre se termine par les deux paragraphes suivants : "Pour tenir compte de la volonté exprimée par le législateur à l'occasion du vote de cette loi et afin de sécuriser toutes les situations existantes, je vous demande de bien vouloir prendre les dispositions nécessaires afin qu'il soit mis fin à toutes les procédures de redressement, en cours ou envisagées, à l'encontre des employeurs qui ont déterminé le montant de la réduction générale sur la base de la totalité des heures rémunérées pour les cotisations afférentes aux rémunérations versées avant le 1er janvier 2006. Je vous demande également de transmettre les instructions nécessaires afin que les organismes de recouvrement impliqués dans un contentieux engagé sur ce motif s'en désistent" ;
 
 QUE cette lettre se borne à rappeler, sans toutefois les commenter ou les interpréter, les nouvelles dispositions issues de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et à donner des instructions aux organismes de recouvrement pour le traitement de certains contentieux en cours ou à venir ; qu'il s'agit donc d'instructions internes d'organisation du service qui ne comportent ni une interprétation du droit positif ni une description des procédures administratives au sens de la loi du 17 juillet 1978 ; qu'en outre, le contenu de cette lettre n'entre pas dans le champ d'application de l'article R. 112-2 du code de la sécurité sociale donnant mission aux organismes de sécurité sociale d'assurer l'information générale des assurés sociaux, s'agissant de mesures internes d'organisation du service adressées par le ministre chargé de la sécurité sociale au directeur de l'Acoss ; que de surcroît, la référence faite par la société Sup Intérim Toul aux dispositions de l'article 2 de la loi du 12 avril 2000 est inopérante dans la mesure où la lettre ministérielle n'édicte pas une règle de droit mais énonce une simple tolérance administrative concernant le traitement de certains dossiers ; que, surtout, il ne saurait être fait grief à l'Urssaf de [Localité 1] de s'être abstenue de diffuser aux cotisants et au public une lettre du ministre chargé de la sécurité sociale adressée à l'Acoss, son autorité de tutelle, alors que l'initiative d'une éventuelle diffusion ne pouvait revenir qu'à ces autorités, et plus particulièrement au ministre concerné ;
 
 QUE la société Sup Intérim Toul reproche ensuite à l'Urssaf de [Localité 1] d'avoir omis de publier une instruction pour le traitement des situations rencontrées à la suite de la lettre ministérielle du 18 avril 2006, diffusée par une lettre du 7 juillet 2006 signée du directeur de l'Acoss, et adressée aux directeurs de l'ensemble des Urssaf ; que cette lettre par laquelle le directeur de l'Acoss entendait préciser les conséquences à tirer de l'instruction ministérielle, y compris pour les demandes de remboursement et de crédit, comporte notamment les paragraphes suivants : "Dès l'annulation de l'article introduit dans la loi relative à l'égalité des chances par le Conseil Constitutionnel, nous avons demandé à la tutelle de prendre une décision claire par instruction ministérielle. Cette instruction ministérielle statue en opportunité, et non en droit. En conséquence, elle ne sera pas publiée. Dès sa diffusion aux Urssaf, l'Agence centrale a relevé que cette instruction réglait un certain nombre de questions, mais qu'elle ne répondait pas à toutes les difficultés posées. Nous avons considéré qu'il fallait ainsi conserver une position d'attente sur la question des demandes de remboursement, portées par des cotisants ayant appliqué correctement la loi jusqu'alors ou par des cotisants ayant été redressés sans avoir contesté les redressements. Croyez bien que nous avons longuement discuté de ces questions avec la Direction de la sécurité sociale afin de tenter d'obtenir un arbitrage entre, d'une part, la nécessité d'éviter un coût financier trop important pour la sécurité sociale et, d'autre part, l'application équitable de cette instruction. Je suis conscient des difficultés posées par la gestion de ces dossiers dans la mesure où seules les situations de redressement et contentieuses ont été explicitement visées dans la lettre ministérielle. Cependant, compte tenu des missions confiées à la branche recouvrement, il est impossible pour les Urssaf de donner droit à l'ensemble des demandes des entreprises sans s'assurer d'un certain nombre de conditions" ;
 
 QUE l'Acoss, autorité de tutelle des Urssaf, a ainsi clairement décidé de ne pas publier la lettre ministérielle du 18 avril 2006, ce qui impliquait nécessairement que les instructions qu'elle adressait aux Urssaf pour mettre en oeuvre les orientations contenues dans cette lettre ministérielle ne soient pas non plus diffusées ;
 
 QUE la société Sup Intérim Toul critique encore le fait que l'Urssaf de [Localité 1] se soit abstenue de diffuser la lettre ministérielle du 13 mars 2008, signée par le directeur de la sécurité sociale, sous le triple timbre des ministères du travail, de la santé et du budget, et adressée au directeur de l'Acoss; que toutefois, cette lettre ministérielle se bornait à rappeler et à confirmer les instructions précédentes ("En concertation avec mes services, une instruction de l'Acoss avait précisé la manière dont cette tolérance devait être appliquée aux demandes de remboursement et de crédit présentées par des cotisants au titre des périodes antérieures à la date d'effet de la LFSS pour 2006") et était donc soumise aux mêmes règles de diffusion ;
 
 QUE selon l'article L.225-2 du code de la sécurité sociale, l'Acoss est un établissement public national à caractère administratif ; que l'article L.225-1-1 du même code lui donne notamment pour mission de coordonner ses orientations en matière de recouvrement contentieux des cotisations et contributions sociales dues par les employeurs, d'assurer l'application homogène des lois et des règlements relatifs aux cotisations et aux contributions de sécurité sociale recouvrées par les organismes de recouvrement et d'harmoniser les positions prises par les organismes de recouvrement en application des dispositions de l'article L.243-6-1 ; que s'agissant d'une autorité administrative à compétence nationale, le contentieux relatif aux circulaires et instructions de portée générale prises par l'Acoss ressortit à la compétence de la juridiction administrative et le juge judiciaire n'est pas compétent pour statuer sur l'éventuelle responsabilité de cet organisme ;
 
 QU'en se conformant aux instructions de son autorité de tutelle qui lui imposaient de ne pas diffuser les instructions relatives au traitement des demandes de remboursement présentées au titre de la réduction Fillon, pour les sommes versées avant le 1er janvier 2006, l'Urssaf de [Localité 1] n'a commis aucune faute engageant sa responsabilité sur le fondement de l'article 1382 du code civil et n'a pas fait preuve de mauvaise foi dans ses relations avec la société Sup Intérim Toul, étant au surplus observé qu'il ne résulte d'aucune disposition que l'Urssaf ait pu être tenue de prendre une quelconque initiative pour informer individuellement la société Sup Intérim Toul de sa situation au regard de l'application des dispositions relatives à la réduction Fillon ;
 
 QU'a fortiori, il ne saurait être fait grief à l'URSSAF de n'avoir pas suscité des demandes en remboursement au titre des cotisations patronales versées avant le 1er janvier 2006, alors même que la loi n° 2005-1579 du 19 décembre 2005 avait précisément pour objet de modifier les règles applicables seulement à compter de cette date ;
 
 QU'en outre, la tolérance administrative résultant des instructions ministérielles et de celles prises par l'Acoss, en faveur des cotisants ayant engagé une action en contestation portant sur les sommes versées avant le 1er janvier 2006, n'était pas de nature à créer une différence de traitement constitutive d'une rupture d'égalité devant les charges publiques dans la mesure où tout cotisant demeurait en droit d'engager une telle action et qu'il ne résulte d'aucun élément du dossier que la société Sup Intérim Toul ait été placée, du fait de l'Urssaf de [Localité 1], dans l'impossibilité de le faire ;
 
 QU'il s'ensuit qu'en l'absence de preuve d'une faute qui aurait été commise par l'Urssaf de [Localité 1], la société Sup Intérim Toul doit être déboutée de sa demande en dommages et intérêts et le jugement doit par conséquent être confirmé de ce chef" ;
 
 1°) ALORS QUE constitue une interprétation du droit positif et, partant, doit faire l'objet d'une publication et d'une diffusion, l'instruction du Ministre qui reconnaît expressément le caractère interprétatif de la loi nouvelle et, par analyse de la volonté du législateur, prend en considération la définition légale nouvelle comme une interprétation de la loi antérieure ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué que la lettre ministérielle du 18 avril 2006 énonce que les dispositions issues de l'article L.241-15 du Code de la sécurité sociale issu de l'article 14-I de la loi n° 2005-1579 du 31 décembre 2005, "… remettent en cause l'interprétation qui prévalait jusqu'alors selon laquelle seules les heures de travail effectif devaient être prises en compte…pour tenir compte de la volonté exprimée par le législateur" ; que le caractère interprétatif de la lettre ministérielle du 18 avril 2006, destinée à "tenir compte de la volonté du législateur", était ainsi démontré ; qu'un tel acte interprétatif devait être publié et diffusé ; qu'en décidant le contraire la Cour d'appel, qui n'a pas déduit les conséquences légales de ses propres constatations, a violé l'article 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, ensemble l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 2°) ALORS QU' édicte une règle de droit qui doit être diffusée auprès des administrés l'autorité administrative qui, pour tenir compte de la volonté du législateur, étend la règle légale qu'elle interprète au-delà de ses dispositions expresses ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué qu'au-delà de la volonté alors exprimée par les auteurs de la loi du 19 décembre 2005, applicable aux cotisations versées à compter du 1er janvier 2006, et qui n'avaient réservé que "les décisions de justice passées en force de chose jugée et les instances en cours à la date de publication de la présente loi", la lettre ministérielle du 18 avril 2006 a "… demandé …pour tenir compte de la volonté exprimée par le législateur à l'occasion du vote de la loi... de prendre toutes les dispositions nécessaires afin qu'il soit mis fin à toutes les procédures de redressement en cours ou envisagées à l'encontre des employeurs qui ont déterminé le montant de la réduction générale sur la base de la totalité des heures rémunérées pour les cotisations afférentes aux rémunérations versées avant le 1er janvier 2006 (…)" ; qu'en retenant, à l'appui de sa décision, que les Urssaf n'étaient pas tenues d'assurer la publication ou la diffusion de la règle nouvelle ainsi édictée la Cour d'appel, qui n'a pas déduit les conséquences légales de ses propres constatations, a violé l'article 2 de la loi n° 2000-321 du 2 avril 2000 ;
 
 3°) ALORS encore QUE constitue une "description des procédures administratives" sujette à publication l'instruction de l'Autorité administrative compétente prescrivant aux organismes de recouvrement, pour respecter la volonté du ministre de tutelle, d'opposer systématiquement, dans un premier temps, une décision de refus aux demandes de répétition de cotisations indûment versées et de les accueillir tout aussi systématiquement dans un second temps, si le cotisant exerce son recours gracieux devant l'instance administrative qui lui est intégrée ; qu'en l'espèce, l'instruction du 7 juillet 2006, confirmée par la lettre ministérielle du 13 mars 2008, a demandé aux Urssaf "… de procéder à la notification du refus de la demande en indiquant les voies de recours puis, si le cotisant saisit la commission de recours amiable, de procéder à l'examen de sa demande dans un sens favorable de manière à aboutir à faire droit à la requête (…)" ; que ce document instituait une procédure administrative spécifique de traitement des demandes de remboursement de cotisations indûment versées au titre de la réduction Fillon et, partant, devait être publié ; qu'en décidant le contraire la Cour d'appel a violé derechef les articles 1 et 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 ;
 
 4°) ALORS en toute hypothèse QU'une circulaire affectant les droits des administrés doit être publiée, peu important qu'elle édicte, ou non, une "tolérance administrative" ; qu'en statuant comme elle l'a fait, la Cour d'appel a violé derechef les textes susvisés ;
 
 5°) ALORS encore QUE les organismes de recouvrement sont personnellement débiteurs de l'obligation, mise à leur charge par l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale, de "prendre toute mesure utile afin d'assurer l'information générale des assurés sociaux" ; que manque fautivement à cette obligation, ainsi qu'à son obligation de loyauté, l'organisme de recouvrement qui s'abstient sciemment de porter à la connaissance des cotisants un document émané du ministre de la sécurité sociale reconnaissant le caractère indu de cotisations sociales versées, et prescrivant en conséquence l'abandon des redressements, et une instruction de son autorité de tutelle prescrivant l'accueil, au stade du recours gracieux, les demandes de remboursement de ces cotisations ; que ce manquement à une obligation lui incombant personnellement, commis par l'organisme de recouvrement qui a dissimulé volontairement aux cotisants l'existence et les modalités d'une possibilité de remboursement présentant pour eux un intérêt patrimonial majeur, est générateur d'une responsabilité dont ne sauraient l'exonérer, ni l'instruction de son autorité de tutelle, ni la violation éventuelle par cette autorité de tutelle, de ses propres obligations ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué que l'Urssaf de [Localité 1] s'est abstenue de porter à la connaissance des cotisants les circulaires et instructions du Ministre et de l'Acoss, dont résultaient leur droit au remboursement de cotisations versées et la procédure permettant sa mise en oeuvre, lesquelles n'avaient pas été publiées ; qu'en agissant de la sorte, l'organisme de recouvrement, qui s'est abstenu volontairement d'éclairer les cotisants sur leurs droits, a méconnu l'obligation d'information lui incombant personnellement et engagé sa responsabilité, sans que puissent l'en exonérer, ni les instructions de ses autorités de tutelle, ni leur manquements à leur propre obligation de publication ; qu'en décidant que ce comportement n'était ni déloyal ni fautif, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil, R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 6°) ALORS QUE le manquement intentionnel d'un organisme de recouvrement à son obligation de porter à la connaissance des cotisants les instructions ministérielles nouvelles dont résultent leur droit au remboursement de cotisations versées et ses modalités d'exercice, faisant suite à la publication antérieure de documents imposant une solution opposée, provoque une différence de traitement illégitime entre les cotisants qui ont respecté l'interprétation administrative antérieure et ceux qui ont refusé de s'y soumettre, et rompt ainsi l'égalité devant les charges sociales au détriment de cotisants de bonne foi ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué qu'après publication de circulaires et instructions des 10 septembre et 8 octobre 2004 retenant de l'article D.241-7 du Code de la sécurité sociale une interprétation réduisant de fait le nombre d'heures rémunérées retenues pour le calcul de la réduction Fillon, et intervention d'une loi nouvelle condamnant cette interprétation, l'Urssaf de [Localité 1] s'est abstenue de porter à la connaissance des cotisants les circulaires et instructions du Ministre et de l'Acoss, dont résultaient leur droit au remboursement des cotisations versées et la procédure à suivre ; qu'en agissant de la sorte, l'organisme de recouvrement, qui s'est abstenu volontairement d'éclairer les cotisants sur l'existence de leurs droits, a rompu l'égalité devant la loi et les charges publiques au détriment de ceux ayant réglé leurs cotisations sur la base de son interprétation antérieure ; qu'en décidant le contraire, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil, R.112-2 du Code de la sécurité sociale, ensemble le principe constitutionnel susvisé ;
 
 7°) ALORS enfin QUE chacun a droit au respect de ses biens ; que constitue un bien l'octroi d'une exonération de cotisations sociales ou "l'espérance légitime" d'en bénéficier ; qu'en déboutant la Société Sup Intérim Toul de son action en responsabilité engagée contre l'Urssaf de [Localité 1] qui, en la privant de facto, par la dissimulation des instructions permettant le remboursement des cotisations versées pour la période antérieure au 1er janvier 2006, et décrivant la procédure pour y parvenir, de la possibilité d'obtenir ce remboursement, avait porté une atteinte illégitime à ses biens, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil et 1er du Protocole n° 1 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.