Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 29 décembre 2021

Vu les procédures suivantes :
1° Sous le n° 439331, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 5 mars 2020 et 9 juillet 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union sociale pour l'habitat (USH) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 6 septembre 2019 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur et de froid et à la répartition des frais de chauffage et de refroidissement, dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage d'habitation et professionnel, ainsi que la décision implicite par laquelle la ministre de la transition écologique a rejeté sa demande d'abrogation de cet arrêté ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 439332, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 5 mars 2020 et le 13 avril 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association des responsables de copropriété demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le même arrêté et les décisions implicites par lesquelles la ministre de la transition écologique et la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ont rejeté son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code de l'énergie ;
- le code de l'environnement ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2019-496 du 22 mai 2019 ;
- l'arrêté du 27 août 2012 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs à usage principal d'habitation ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Pearl Nguyên Duy, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Polge, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 241-9 du code de l'énergie, pris pour la transposition de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique : " Tout immeuble collectif d'habitation ou mixte pourvu d'une installation centrale de chauffage doit comporter, quand la technique le permet, une installation permettant de déterminer et de réguler la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif. () Un décret pris en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article, et notamment () les cas et conditions dans lesquels il peut être dérogé en tout ou partie aux obligations prévues au même premier alinéa, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif au regard des économies attendues. / Lorsqu'il n'est pas rentable ou techniquement possible d'utiliser des compteurs individuels pour déterminer la quantité de chaleur, des répartiteurs des frais de chauffage individuels sont utilisés pour déterminer la quantité de chaleur à chaque radiateur, à moins que l'installation de tels répartiteurs ne soit pas rentable ou ne soit pas techniquement possible. Dans ces cas, d'autres méthodes rentables permettant de déterminer la quantité de chaleur fournie à chaque local occupé à titre privatif sont envisagées. Un décret en Conseil d'Etat précise le cadre de mise en place de ces méthodes ". Il résulte de ces dispositions que tout immeuble collectif d'habitation ou mixte pourvu d'une installation centrale de chauffage doit, lorsque cela est techniquement possible, comporter une installation permettant de déterminer et de réguler la quantité de chaleur et d'eau chaude fournie à chaque local occupé à titre privatif, le législateur ayant ouvert au pouvoir réglementaire la faculté de prévoir, en dehors des cas d'impossibilité technique, des dérogations à cette obligation en raison d'un coût excessif au regard des économies attendues.
2. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 241-7 du code de l'énergie, issu du décret du 22 mai 2019 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur, de froid et d'eau chaude sanitaire consommée et à la répartition des frais de chauffage, de refroidissement et d'eau chaude sanitaire, dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage d'habitation et professionnel prévoit que : " I.-Tout immeuble collectif à usage d'habitation ou à usage professionnel et d'habitation pourvu d'une installation centrale de chauffage ou alimenté par un réseau de chaleur est muni de compteurs individuels d'énergie thermique permettant de déterminer la quantité de chaleur fournie à chaque local occupé à titre privatif et ainsi d'individualiser les frais de chauffage collectif. / II. - Les dispositions du I ne sont pas applicables : / 1° Aux logements-foyers ; / 2° Aux immeubles dans lesquels () il est techniquement impossible d'installer des compteurs individuels () ; / 3° Aux immeubles dont les valeurs de consommation en chauffage sont inférieures à un seuil fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie et de la construction ; / 4° Aux autres immeubles pour lesquels le propriétaire ou, le cas échéant, le syndicat des copropriétaires, () justifient que l'individualisation des frais de chauffage par l'installation de compteurs individuels se révèle techniquement impossible ou entraîne un coût excessif au regard des économies d'énergie susceptibles d'être réalisées. Dans ce cas, le propriétaire de l'immeuble ou, le cas échéant, le syndicat des copropriétaires représenté par le syndic établit une note justifiant de cette impossibilité technique ou de ce coût excessif. / () III. - Dans les cas mentionnés aux 2°, 3° et 4° du II, dans lesquels l'installation de compteurs individuels d'énergie thermique ne serait pas techniquement possible, ou entraînerait des coûts excessifs au regard des économies d'énergie attendues, des répartiteurs de frais de chauffage sont installés pour mesurer la consommation de chaleur à chaque radiateur. / Les dispositions de l'alinéa précédent ne sont pas applicables : / 1° Aux immeubles dans lesquels () il est techniquement impossible d'installer des répartiteurs de frais de chauffage () ou de poser un appareil permettant aux occupants de chaque local de moduler la chaleur fournie par le chauffage collectif ; / 2° Aux immeubles dont les valeurs de consommation en chauffage sont inférieures à un seuil fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie et de la construction ; / 3° Aux autres immeubles pour lesquels le propriétaire ou, le cas échéant, le syndicat des copropriétaires, () justifient que l'individualisation des frais de chauffage par l'installation de répartiteurs de frais de chauffage se révèle techniquement impossible ou entraîne un coût excessif au regard des économies d'énergie susceptibles d'être réalisées. Dans ce cas, le propriétaire de l'immeuble ou, le cas échéant, le syndicat des copropriétaires représenté par le syndic établit une note justifiant de cette impossibilité technique ou de ce coût excessif. Cette note expose, le cas échéant, la méthode alternative employée pour évaluer la quantité de chaleur consommée dans chaque logement. () / IV. - Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie et de la construction précise les modalités de mise en œuvre du présent article (). / Le même arrêté précise les méthodes alternatives susceptibles d'être employées pour évaluer la quantité de chaleur consommée dans chaque logement, lorsqu'il n'est pas possible techniquement de munir l'immeuble de compteurs individuels ni de répartiteurs de frais de chauffage ou lorsque cela entraînerait un coût excessif au regard des économies attendues ". Pour l'application de ces dernières dispositions, l'arrêté du 6 septembre 2019 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur et de froid et à la répartition des frais de chauffage et de refroidissement, dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage d'habitation et professionnel a, notamment fixé la méthode de calcul de la " rentabilité économique " des dispositifs d'individualisation des frais de chauffage, laquelle permet au propriétaire de l'immeuble ou, le cas échéant, au syndicat des copropriétaires, de calculer, par une formule mathématique figurant en annexe à cet arrêté, le " coût global actualisé "  de la mise en place d'un dispositif d'individualisation des frais de chauffage et de justifier, si ce chiffre a une valeur positive, du caractère excessif du coût de l'installation, dans l'immeuble en question, de compteurs individuels ou de répartiteurs de frais de chauffage.
3. Par deux requêtes qu'il y lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'Union sociale pour l'habitat et l'association des responsables de copropriété demandent l'annulation de cet arrêté du 6 septembre 2019 ainsi que des décisions implicites par lesquelles la ministre de la transition écologique et la ministre de la cohésion sociale et des relations avec les collectivités territoriales ont rejeté leurs recours gracieux demandant son annulation et son abrogation.
Sur la légalité externe de l'arrêté attaqué
En ce qui concerne la compétence de ses signataires
4. En application des dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages et le directeur général de l'énergie et du climat avaient compétence pour signer l'arrêté attaqué aux noms, respectivement, de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et de la ministre de la transition écologique.
En ce qui concerne la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique :
5. Aux termes de l'article D. 142-15 du code de la construction et de l'habitation : " Le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique est consulté sur les textes législatifs ou réglementaires portant sur : / 1. La réglementation technique et les exigences applicables aux bâtiments, notamment celles concernant leur performance énergétique et environnementale () ".
6. En premier lieu, si le projet d'arrêté soumis au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique n'indiquait pas les différentes catégories d'immeubles dans lesquels il est techniquement impossible d'installer un dispositif permettant de déterminer et de réguler la quantité de chaleur fournie à chaque local, l'arrêté reprend sur ce point, sans les modifier, les catégories d'immeubles dans lesquels cette impossibilité technique était déjà reconnue par l'arrêté du 27 août 2012 relatif à la répartition des frais de chauffage dans les immeubles collectifs à usage principal d'habitation. Les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que cet ajout, postérieur à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique, revêtirait le caractère d'une question nouvelle. La circonstance que cette impossibilité technique s'applique aussi, désormais, à l'installation dans les mêmes immeubles de dispositifs individuels de mesure de la " quantité de froid " n'a pas davantage pour effet, en l'espèce, de lui conférer le caractère d'une question nouvelle exigeant que le Conseil supérieur soit à nouveau consulté.
7. En deuxième lieu, l'absence, dans l'arrêté attaqué, de certaines mentions dont il était prévu, dans le projet soumis au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique, qu'elles figureraient dans les relevés individuels de consommation adressés aux occupants de l'immeuble, ne soulève aucune question nouvelle justifiant que le Conseil supérieur soit à nouveau consulté.
8. Enfin, si la formule mathématique permettant de justifier de l'absence de rentabilité de l'installation d'un dispositif d'individualisation des frais de chauffage ne figurait pas dans le projet d'arrêté soumis au Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique, son introduction en annexe de l'arrêté attaqué, qui a pour seul effet d'exprimer, sans en modifier la portée, les principes de calcul de la " rentabilité économique " des dispositifs d'individualisation des frais de chauffage qui figuraient dans le projet soumis au Conseil supérieur, ne soulève pas non plus une question nouvelle exigeant que ce dernier soit à nouveau consulté.
9. Il résulte de tout ce qui précède que les moyens tirés de ce que l'arrêté attaqué aurait été pris à la suite d'une procédure méconnaissant l'obligation de consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique doivent être écartés.
En ce qui concerne la consultation du public :
10. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement régissant les conditions dans lesquelles sont soumises à la consultation du public les décisions, autres que les décisions individuelles, ayant une incidence sur l'environnement et qui ne sont pas soumises à une procédure particulière de participation du public : " () Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision ".
11. En premier lieu, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les modifications qui ont été apportées au projet d'arrêté postérieurement à sa soumission, en avril 2019, à une consultation du public, lesquelles sont identiques à celles relevées aux points 6 à 8 ci-dessus, imposaient de procéder à un nouveau recueil des observations du public, dès lors qu'il résulte de ce qui a déjà été dit aux points 6 à 8 qu'elles n'ont pas eu pour effet de dénaturer le projet sur lequel le public avait été consulté.
12. En second lieu, l'absence de publication de la synthèse des observations et propositions du public est par elle-même sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué.
Sur la légalité interne de l'arrêté attaqué :
En ce qui concerne la formule de calcul figurant à l'annexe II :
13. L'arrêté attaqué fixe la formule permettant d'établir l'absence de rentabilité de l'installation d'un dispositif d'individualisation des frais de chauffage, qui repose sur le calcul d'un coût global actualisé (CGA), dans les termes suivants :
" CGA (en euros) = I + 9A - 10B
avec :
I : coût d'installation en euros des compteurs individuels d'énergie thermique (CET) ou, le cas échéant, des répartiteurs de frais de chauffage (RFC) et, le cas échéant, des robinets thermostatiques.
A : coûts annuels en euros liés à la location, à l'entretien et à la relève des CET ou, le cas échéant, des RFC.
B : gain en euros lié à la mise en place de CET ou, le cas échéant, de RFC et, le cas échéant, de robinets thermostatiques. B se calcule en multipliant la consommation en chauffage () de l'immeuble en kWh, par le coût de l'énergie utilisée, en euros par kWh et le gain apporté par l'individualisation pris égal à 15 %.
Lorsque le CGA est strictement supérieur à 0, l'absence de rentabilité est avérée ".
14. Il ressort des pièces du dossier que, pour retenir, dans la formule mathématique litigieuse citée ci-dessus, un gain de mise en place de dispositifs d'individualisation des frais de chauffage égal à 15 % de la consommation totale d'énergie de l'immeuble concerné, l'arrêté attaqué se fonde sur la valeur médiane des gains de consommation observés dans une étude réalisée, sur ce sujet, par l'Agence de l'environnement de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
15. En premier lieu, les requérantes soutiennent que le choix d'une valeur unique pour le taux de " gain apporté par l'individualisation des frais de chauffage " méconnaît les dispositions de l'article L. 241-9 du code de l'énergie cité ci-dessus, en raison de ce qu'un tel choix a pour conséquence que certains immeubles ne pourront déroger à l'obligation d'individualiser les frais de chauffage, alors que le coût net induit par une telle installation ne sera pas, pour eux, économiquement rentable. Toutefois, les dispositions de l'article L. 241-9 du code de l'énergie n'instaurant aucun droit à bénéficier d'une dérogation en cas de coûts d'installation importants mais seulement, ainsi qu'il a été dit, une simple faculté, pour le pouvoir réglementaire, de permettre une telle dérogation, le moyen ne peut qu'être écarté.
16. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier qu'en se fondant, ainsi qu'il a été dit, sur une étude de l'ADEME menée sur plus de 4 000 logements regroupés sur 132 sites et qui, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, a tenu compte de ce que cet ensemble comportait des logements qui ne disposent pas de robinets thermostatiques ou ayant fait l'objet de travaux de rénovation thermique, l'arrêté attaqué n'a pas entaché le pourcentage d'économie de 15 %, apporté par les dispositifs d'individualisation des frais de chauffage qui est cohérent avec les résultats d'études menées dans d'autres pays, d'erreur manifeste d'appréciation.
17. En troisième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la formule litigieuse a pu, sans erreur manifeste d'appréciation, ne pas prendre en compte des coûts liés au désembouage ou au rééquilibrage du système de chauffage, lesquels se rattachent à l'entretien normal d'un réseau de chauffage collectif. Il en va de même de l'absence de prise en compte des divers coûts administratifs, correspondant notamment aux honoraires du syndic, alors même que certains d'entre eux seraient majorés lors de la mise en place d'un dispositif d'individualisation. Doit par suite être, en tout état de cause, également écarté le moyen tiré de ce que cette formule serait entachée d'" incompétence négative ", faute d'avoir intégré l'ensemble des coûts induits par l'installation d'un dispositif d'individualisation des frais de chauffage.
18. Enfin, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, la formule litigieuse doit être regardée comme intégrant, dans les coûts d'installation ( " I " ) d'un dispositif d'individualisation, les coût liés, le cas échéant, aux " pompes à débit variable " qui seraient nécessaires à l'installation de robinets thermostatiques.
En ce qui concerne les autres moyens :
19. En premier lieu, s'il incombe au pouvoir réglementaire de prendre l'ensemble des dispositions réglementaires d'application prévues par l'article R. 241-7 du code de l'énergie, aucune disposition ni aucun principe ne l'obligeait à épuiser sa compétence en un seul arrêté.
20. Dès lors, la seule circonstance que l'arrêté attaqué ne préciserait pas, ainsi que le prévoit le deuxième alinéa du IV de l'article R. 241-7 du code de l'énergie, les méthodes alternatives susceptibles d'être employées pour évaluer la quantité de chaleur consommée dans chaque logement lorsqu'il n'est pas possible techniquement de munir l'immeuble de compteurs individuels ni de répartiteurs de frais de chauffage ou lorsque cela entraînerait un coût excessif au regard des économies attendues, n'est pas de nature à l'entacher d'illégalité.
21. En second lieu, le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux serait illégal faute de disposition réglementaire imposant la pose de régulateurs thermiques avant toute installation d'un dispositif d'individualisation des frais de chauffage ne peut qu'être écarté, l'article R. 241-9 du code de l'énergie prévoyant expressément, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué, une telle obligation, en dehors des cas d'impossibilité technique.
22. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de l'Union sociale pour l'habitat et de l'association des responsables de copropriété doivent être rejetées, y compris, par voie de conséquence, leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Les requêtes de l'Union sociale pour l'habitat et de l'association des responsables de copropriété sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'Union sociale pour l'habitat, à l'association des responsables de copropriété, à la ministre de la transition écologique et à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 décembre 2021 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. B G, M. Fabien Raynaud, présidents de chambre ; M. L C, Mme E K, M. D I, M. A J et Mme Bénédicte Fauvarque-Cosson, conseillers d'Etat et Mme Pearl Nguyên Duy, maître des requêtes-rapporteure.
Rendu le 29 décembre 2021.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Pearl Nguyên Duy
La secrétaire :
Signé : Mme H FHW9S74XN