Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 20 octobre 2021

Vu la procédure suivante :
M. F P a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l'Etat à lui verser la somme de 217 255,67 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison du défaut d'affiliation au régime général de sécurité sociale et au régime de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques pour la période courant de 1976 à 1992 au titre de l'exercice du mandat sanitaire dont il était titulaire. Par un jugement n° 1605258 du 22 mai 2018, le tribunal administratif de Nantes a partiellement fait droit à sa demande en condamnant l'Etat à l'indemniser à hauteur de 105 456,19 euros.
Par un arrêt n° 18NT02764 du 24 janvier 2020, la cour administrative d'appel de Nantes a rejeté son appel formé contre ce jugement.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 24 mars et 24 juin 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. P demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
-  la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le code rural ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- la loi n° 89-412 du 22 juin 1989 ;
- l'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 ;
- le décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Manon Chonavel, auditrice,
- les conclusions de Mme Marie Sirinelli, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Richard, avocat de M. P ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. P, qui a exercé la profession de vétérinaire jusqu'à son admission à la retraite le 1er avril 2012, a été à compter de 1976 investi d'un mandat sanitaire dans le cadre duquel il a accompli des actes de prophylaxie collective des maladies des animaux. Il a demandé à être indemnisé du préjudice résultant du défaut de versement par l'Etat des cotisations dues par l'employeur au régime général d'assurance vieillesse et au régime de retraite complémentaire auxquels il devait être affilié en raison de cette activité. Le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a condamné l'Etat à lui verser une provision d'un montant de 103 786,60 euros. Le même tribunal, saisi au fond, a condamné l'Etat à l'indemniser à hauteur de 105 456,19 euros, la provision obtenue en référé devant en être déduite. M. P se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 24 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Nantes rejetant son appel contre ce jugement en tant qu'il avait rejeté le surplus de ses conclusions indemnitaires.
2. En vertu des dispositions de l'article 215-8 du code rural issues de l'article 10 de la loi du 22 juin 1989 modifiant et complétant certaines dispositions du livre deuxième du code rural ainsi que certains articles du code de la santé publique, reprises jusqu'à l'ordonnance n° 2011-863 du 22 juillet 2011 relative à la modernisation des missions des vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire à l'article L. 221-11 du code rural et de la pêche maritime, puis, en substance, à l'article L. 203-11 de ce code : "  [Les rémunérations perçues au titre de l'exercice du mandat sanitaire] sont assimilées, pour l'application du code général des impôts et du code de la sécurité sociale, à des revenus tirés de l'exercice d'une activité libérale. Ces dispositions sont applicables à compter du 1er janvier 1990 ". Jusqu'à cette date, les vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire devaient être regardés comme des agents non titulaires de l'Etat relevant du régime général de la sécurité sociale en application de l'article L. 311-2 du code de la sécurité sociale ainsi que du régime de retraite complémentaire des agents publics non titulaires de l'Etat. A ce titre, l'Etat avait l'obligation, dès la date de prise de fonction, d'assurer leur immatriculation à la caisse primaire de sécurité sociale ainsi qu'à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) en application des dispositions, d'une part, de l'article R. 312-4 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, des articles 3 et 7 du décret du 23 décembre 1970 portant création d'un régime de retraite complémentaire des assurances sociales en faveur des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques, et de verser les cotisations correspondant aux rémunérations perçues en vertu des actes de prophylaxie.
3. En premier lieu, en estimant que le préjudice ne pouvait pas être réparé pour les années 1976 à 1979 en l'absence de tout commencement de preuve de ce que le requérant avait effectivement exercé une activité dans le cadre de son mandat sanitaire pendant cette période et que la détention d'un mandat sanitaire n'emportait pas, par elle-même, la réalisation d'actes à ce titre, la cour n'a pas commis d'erreur de droit et a porté sur les faits une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
4. En deuxième lieu, il résulte des dispositions issues de l'article 10 de la loi du 22 juin 1989 que l'ensemble des rémunérations perçues à compter du 1er janvier 1990 par les vétérinaires à raison d'un mandat sanitaire doivent être assimilées à des revenus tirés de l'exercice d'une profession libérale, quelle que soit la date de réalisation des prestations auxquelles elles se rapportent. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant qu'il n'y avait pas lieu d'intégrer à l'assiette de calcul des indemnités les rémunérations versées au cours des années 1990, 1991 et 1992 à raison d'activités réalisées dans le cadre du mandat sanitaire antérieurement au 1er janvier 1990.
5. En troisième lieu, il résulte des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une ordonnance du 18 juin 2015, confirmée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 10 novembre 2016 devenu définitif, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes, saisi sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, après avoir écarté l'existence d'une créance non sérieusement contestable à hauteur de 28 165,18 euros, a condamné l'Etat à verser à M. P une provision d'un montant de 103 786,60 euros. Ce dernier a ensuite demandé, devant le même tribunal saisi au fond, une indemnisation supplémentaire au titre des arriérés de cotisations dues aux organismes gestionnaires de retraite du régime général et complémentaire pour la période postérieure à l'exécution de l'ordonnance du 18 juin 2015, son préjudice ayant été selon lui aggravé par le refus de l'IRCANTEC de le laisser procéder au reversement des sommes correspondant à ces arriérés de cotisations, perçues à titre de provision en exécution de l'ordonnance du juge des référés.
6. Pour les motifs exposés au point 2, l'Etat employeur avait l'obligation de verser les cotisations correspondant aux rémunérations perçues en vertu des actes de prophylaxie réalisés par les vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire avant l'intervention de la loi du 22 juin 1989. Les sommes mises à la charge de l'Etat par l'ordonnance du juge des référés du 18 juin 2015 devaient légalement permettre à M. P, s'il entendait les destiner à cet usage, de procéder lui-même au versement aux organismes gestionnaires des régimes général et complémentaire des arriérés de cotisations de retraite dues par l'employeur afin d'obtenir ses droits à la retraite. Par suite, le préjudice résultant de l'impossibilité dans laquelle M. P s'est trouvé de réaliser son souhait de verser les sommes correspondant aux arriérés de cotisations ne trouve pas son origine dans une méconnaissance des obligations de l'Etat exposées au point 2, mais dans le refus, dans ce cas particulier, de l'IRCANTEC de faire droit à une demande de versement des arriérés de cotisations malgré le caractère exécutoire de l'ordonnance du 18 juin 2015. Par suite, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier en jugeant que M. P ne pouvait se prévaloir, dans le cadre de l'action en responsabilité qu'il avait engagée contre l'Etat en raison du défaut de versement par celui-ci des cotisations qu'il devait, d'un préjudice pour la période postérieure au 31 août 2015, date d'exécution de l'ordonnance du 18 juin 2015.
7. En quatrième lieu, aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat (..) toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ". La créance résultant de la privation du bénéfice d'avantages relatifs aux congés payés liés à la qualité d'agent non titulaire de l'Etat pouvait être connue dans toute son étendue à la date d'entrée en vigueur, le 1er janvier 1990, de l'article 10 de la loi du 22 juin 1989 qui, comme il a été dit au point 4, a assimilé l'exercice du mandat sanitaire à celui d'une profession libérale en mettant fin à la qualification antérieure d'agent non titulaire de l'Etat. La cour n'a donc pas commis d'erreur de droit en retenant le 1er janvier 1990 comme date de départ de la prescription quadriennale et non l'année au cours de laquelle M. P avait cessé son activité et fait valoir ses droits à la retraite.
8. En dernier lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'a pas été soulevé devant les juges du fond et n'est pas d'ordre public. Par suite, il ne peut être utilement invoqué devant le juge de cassation.
9. Il résulte de tout ce qui précède que M. P n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes qu'il attaque. Ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Le pourvoi de M. P est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. F P et au ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
Délibéré à l'issue de la séance du 1er octobre 2021 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la Section du Contentieux, présidant ; Mme A N, Mme D M, présidentes de chambre ; M. B L, Mme C G, Mme I K, M. J H, M. Damien Botteghi, conseillers d'Etat et Mme Manon Chonavel, auditrice-rapporteure.
Rendu le 20 octobre 2021.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Manon Chonavel
La secrétaire :
Signé : Mme O E439745- 4 -