Conseil d'État · 1ère et 4ème chambres réunies — 31 janvier 2022

Vu la procédure suivante :
Par une décision du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, saisi des pourvois formés par le ministre des solidarités et de la santé et par la fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés à but non lucratif (FEHAP) contre l'arrêt n° 15PA00836 du 31 mai 2017 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a annulé le jugement n° 1302482 du 23 décembre 2014 du tribunal administratif de Paris et l'arrêté du ministre des affaires sociales et de la santé du 21 décembre 2012 relatif à l'agrément de certains accords de travail applicables dans les établissements et services du secteur social et médico-social privé à but non lucratif, a annulé l'arrêt du 31 mai 2017 de la cour administrative d'appel de Paris et sursis à statuer sur l'appel de la fédération CGT Santé et action sociale contre le jugement du 23 décembre 2014 du tribunal administratif de Paris ainsi que sur les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la question de la validité de la recommandation patronale émise par la FEHAP le 4 septembre 2012.
Par un jugement n°19/04160 du 4 mai 2021, le tribunal judiciaire de Paris s'est prononcé sur cette question.
Par un arrêt n° 21-17.717 du 10 novembre 2021, la Cour de cassation a, d'une part, annulé le jugement du 4 mai 2021 en ce qu'il a dit que la recommandation patronale du 4 septembre 2012 ne pouvait valablement suppléer à l'absence d'un accord collectif, dès lors que sa négociation était en cours et, d'autre part, répondu à la question après avoir dit n'y avoir lieu à renvoi.
Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par la décision du Conseil d'État du 28 décembre 2018 ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- le code de l'action sociale et des familles ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Agnès Pic, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les conventions collectives de travail, conventions d'entreprise ou d'établissement et accords de retraite applicables aux salariés des établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif dont les dépenses de fonctionnement sont, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, supportées, en tout ou partie, directement ou indirectement, soit par des personnes morales de droit public, soit par des organismes de sécurité sociale, ne prennent effet qu'après agrément donné par le ministre compétent après avis d'une commission où sont représentés des élus locaux et dans des conditions fixées par voie réglementaire () ". En vertu de l'article R. 314-197 du même code, le ministre compétent pour donner l'agrément mentionné à l'article L. 314-6 est celui chargé de l'action sociale.
2. Il ressort des pièces du dossier qu'en application de ces dispositions, la ministre des affaires sociales et de la santé a, le 21 décembre 2012, agréé la recommandation patronale émise le 4 septembre 2012 par la fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés à but non lucratif (FEHAP) en vue de combler le vide créé par la dénonciation partielle, par cette fédération, le 1er septembre 2011, de la convention collective nationale des établissements privés d'hospitalisation, de soins, de cure et de garde à but non lucratif du 31 octobre 1951, ce à quoi n'avait pu pourvoir l'accord de substitution, reprenant en substance cette recommandation patronale, conclu le 12 novembre 2012 mais frappé d'opposition majoritaire et par suite réputé non écrit en vertu de l'article L. 2231-9 du code du travail. La fédération CGT Santé et action sociale a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté de la ministre des affaires sociales et de la santé du 21 décembre 2012. Par un jugement du 23 décembre 2014, le tribunal administratif de Paris a rejeté cette demande. Par une décision du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, réglant l'affaire au fond après avoir annulé l'arrêt du 31 mai 2017 de la cour administrative d'appel de Paris statuant sur l'appel formé par la fédération CGT Santé et action sociale contre ce jugement, a sursis à statuer sur cet appel jusqu'à ce que l'autorité judiciaire se soit prononcée sur la question de savoir si cette recommandation patronale pouvait valablement suppléer à l'absence d'un accord collectif, alors même que sa négociation était en cours, et si l'opposition syndicale majoritaire à l'accord de substitution du 12 novembre 2012 avait eu un effet sur la validité de la recommandation patronale, de contenu similaire à cet accord, du 4 septembre 2012.
3. Par un jugement du 4 mai 2021, le tribunal judiciaire de Paris s'est prononcé sur cette question. Par un arrêt du 10 novembre 2021, la Cour de cassation, après avoir annulé partiellement ce jugement sur l'un des éléments de la réponse qu'il apportait et dit n'y avoir lieu à renvoi, a reformulé dans son ensemble la réponse qu'il y avait lieu de donner à la question préjudicielle posée par le Conseil d'Etat.
4. En premier lieu, pour contester l'arrêté attaqué, la fédération CGT Santé et action sociale soutient que le ministre ne pouvait légalement, le 21 décembre 2012, agréer la recommandation patronale émise par la FEHAP le 4 septembre 2012, dès lors qu'elle était de contenu similaire à celui d'un accord de substitution frappé d'opposition majoritaire le 12 novembre 2012, dont les stipulations étaient par suite réputées non écrites en vertu de l'article L. 2231-9 du code du travail.
5. L'article L. 2261-9 du code du travail prévoit que : " La convention et l'accord à durée indéterminée peuvent être dénoncés par les parties signataires. / En l'absence de stipulation expression, la durée du préavis qui doit précéder la dénonciation est de trois mois. () ". Aux termes de l'article L. 2261-10 de ce code : " Lorsque la dénonciation émane de la totalité des signataires employeurs ou des signataires salariés, la convention ou l'accord continue de produire effet jusqu'à l'entrée en vigueur de la convention ou de l'accord qui lui est substitué ou, à défaut, pendant une durée d'un an à compter de l'expiration du délai de préavis, sauf clause prévoyant une durée déterminée supérieure. / Une nouvelle négociation s'engage, à la demande d'une des parties intéressées, dans les trois mois qui suivent la date de la dénonciation () ". Aux termes de l'article L. 2261-13 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque la convention ou l'accord qui a été dénoncé n'a pas été remplacé par une nouvelle convention ou un nouvel accord dans un délai d'un an à compter de l'expiration du préavis, les salariés des entreprises concernées conservent les avantages individuels qu'ils ont acquis, en application de la convention ou de l'accord, à l'expiration de ce délai () ".
6. D'une part, la légalité d'un agrément donné par le ministre chargé de l'action sociale en application de l'article L. 314-6 du code de l'action sociale et des familles est nécessairement subordonnée à la validité des stipulations de la convention ou de l'accord collectif agréé. La légalité de l'agrément accordé à une recommandation patronale intervenant dans le champ d'une convention ou d'un accord collectif est, de même, nécessairement subordonnée à la validité de cette recommandation patronale.
7. Dans son arrêt du 10 novembre 2021, la Cour de cassation, saisie par voie préjudicielle de la question de la validité de la recommandation patronale du 4 septembre 2012 dans les termes rappelés au point 3, a jugé qu'en ce qu'elle était destinée à prévoir au profit de tous les salariés, quelle que soit leur date d'engagement, des entreprises adhérentes de la FEHAP le maintien des avantages conventionnels à la suite de la dénonciation partielle de la convention collective de 1951 et qu'elle n'avait vocation à entrer en vigueur qu'après son agrément par la ministre des affaires sociales, et postérieurement à l'expiration du délai pendant lequel la fédération patronale devait tenter loyalement la négociation d'un accord de substitution, l'adoption de la recommandation patronale de la FEHAP du 4 septembre 2012 ne constituait pas un manquement au principe de loyauté, peu important que son contenu soit similaire à celui d'un accord de substitution négocié le 12 novembre 2012 et ayant fait l'objet ultérieurement d'une opposition syndicale majoritaire.
8. Par suite, ni la circonstance que la recommandation patronale du 4 septembre 2012 ait suppléé à l'absence d'un accord collectif, alors même que sa négociation était en cours, ni l'opposition syndicale majoritaire à l'accord de substitution du 12 novembre 2012, de contenu similaire à cette recommandation patronale, ne faisaient obstacle, au motif que ces circonstances auraient affecté sa validité, à ce que la ministre des affaires sociales et de la santé agrée cette recommandation patronale.
9. D'autre part, dans le cas où la convention ou l'accord collectif satisfait à la condition de validité rappelée au point 6, le ministre chargé de l'action sociale n'est pas pour autant tenu d'accorder l'agrément. Il conserve un pouvoir d'appréciation qui lui permet de s'opposer à l'agrément sollicité, sous l'entier contrôle du juge de l'excès de pouvoir, pour des motifs d'intérêt général, tirés notamment de la nécessité de préserver l'équilibre financier des personnes morales de droit public ou des organismes de sécurité sociale qui supportent en tout ou partie, directement ou indirectement, les dépenses de fonctionnement des établissements en cause. Il en va de même en cas d'agrément d'une recommandation patronale.
10. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard en particulier aux circonstances rappelées au point 2 et aux éléments relevés par la Cour de cassation, mentionnés au point 7, que la ministre aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne déduisant pas de ce que la recommandation patronale était de contenu similaire à celui d'un accord de substitution frappé d'opposition majoritaire qu'un motif d'intérêt général s'opposait à ce qu'elle lui accorde son agrément.
11. En second lieu, eu égard aux circonstances relevées au point 7, l'agrément en cause ne saurait en tout état de cause être regardé, contrairement à ce qui est soutenu, comme portant atteinte au principe de participation des travailleurs à la détermination des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Il ressort au demeurant des pièces du dossier que la négociation s'est poursuivie après la décision d'agrément du 21 décembre 2012 pour aboutir à la conclusion, le 4 février 2014, d'un avenant à la convention collective dénoncée, qui a été agréé le 22 mai 2014.
12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la fédération CGT Santé et action sociale doit être rejetée, y compris les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la FEHAP présentées au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la fédération CGT Santé et action sociale est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre des solidarités et de la santé, à la fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne privés à but non lucratif et à la fédération CGT Santé et action sociale.
Délibéré à l'issue de la séance du 17 janvier 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme A L, Mme D K, présidentes de chambre ; Mme B G, Mme I J, M. F N, M. C H, Mme Carine Chevrier, conseillers d'Etat et Mme Agnès Pic, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 31 janvier 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Agnès Pic
La secrétaire :
Signé : Mme M E
La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :