Conseil d'État · 4ème et 1ère chambres réunies — 6 avril 2022

Vu la procédure suivante :
Le syndicat UNSA OPH a demandé au tribunal administratif de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la décision de la ministre du travail du 6 février 2018 fixant la liste des organisations syndicales reconnues représentatives dans la convention collective nationale du personnel des offices publics de l'habitat (IDCC n° 3220). Par une ordonnance du 10 avril 2018, la présidente de la 3ème section du tribunal administratif de Paris a transmis, en application du 1° de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête du syndicat UNSA OPH à la cour administrative d'appel de Paris. Le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), le syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) et la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ont demandé à la cour administrative d'appel de Paris d'annuler pour excès de pouvoir la même décision. Après avoir joint les requêtes, par un arrêt n° 18PA01228, du 12 juillet 2019, la cour administrative d'appel a annulé la décision du 6 février 2018.
Par un pourvoi, enregistré le 16 septembre 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre du travail demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de la construction et de l'habitat ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 ;
- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;
- le décret n° 2011-636 du 8 juin 2011 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), du syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) et de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC);
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'en vue de régir la situation du personnel des offices publics de l'habitat relevant des articles L. 421-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation et du décret n° 2011-636 du 8 juin 2011 portant dispositions relatives aux personnels des offices publics de l'habitat, sept organisations syndicales et une organisation professionnelle d'employeurs ont signé le 6 avril 2017 la convention collective nationale des offices publics de l'habitat (IDCC 3220). A la demande de trois de ces organisations syndicales et de l'organisation professionnelle d'employeurs ayant signé cette convention, la ministre du travail a pris, le 6 février 2018, après avis du Haut Conseil du dialogue social, une décision dont l'article 1er reconnaît représentatives dans le champ de cette convention la Confédération française démocratique du travail (CFDT), la Confédération générale du travail (CGT) et la Confédération générale du travail Force ouvrière (CGT-FO). Son article 2 définit, dans le champ de cette convention, les audiences respectives de ces organisations syndicales pour la validité des accords dont la négociation est prévue par le décret du 8 juin 2011 et des avenants à la convention collective nationale du personnel des offices publics de l'habitat du 6 avril 2017. Par un arrêt du 12 juillet 2019, la cour administrative d'appel de Paris, saisie, d'une part, par le syndicat UNSA OPH, d'autre part, par le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), le syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) et la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), de requêtes tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision, a annulé la décision du 6 février 2018 de la ministre du travail. La ministre du travail se pourvoit en cassation contre cet arrêt.
Sur le pourvoi :
2. De première part, aux termes de l'article L. 2121-1 du code du travail : " La représentativité des organisations syndicales est déterminée d'après les critères cumulatifs suivants : / 1° Le respect des valeurs républicaines ; / 2° L'indépendance ; / 3° La transparence financière ; / 4° Une ancienneté minimale de deux ans dans le champ professionnel et géographique couvrant le niveau de négociation (); / 5° L'audience établie selon les niveaux de négociation conformément aux articles L. 2122-1, L. 2122-5, L. 2122-6 et L. 2122-9 ; / 6° L'influence, prioritairement caractérisée par l'activité et l'expérience ; / 7° Les effectifs d'adhérents et les cotisations ". Aux termes de l'article L. 2122-5 du code du travail : " Dans les branches professionnelles, sont représentatives les organisations syndicales qui : / 1° Satisfont aux critères de l'article L. 2121-1 ;  / 2° Disposent d'une implantation territoriale équilibrée au sein de la branche ; / 3° Ont recueilli au moins 8 % des suffrages exprimés résultant de l'addition au niveau de la branche, d'une part, des suffrages exprimés au premier tour des dernières élections des titulaires aux comités sociaux et économiques, quel que soit le nombre de votants, et, d'autre part, des suffrages exprimés au scrutin concernant les entreprises de moins de onze salariés dans les conditions prévues aux articles L. 2122-10-1 et suivants. La mesure de l'audience s'effectue tous les quatre ans ".
3. De deuxième part, aux termes de l'article L. 2121-2 du code du travail : " S'il y a lieu de déterminer la représentativité d'un syndicat ou d'une organisation professionnelle autre que ceux affiliés à l'une des organisations représentatives au niveau national, l'autorité administrative diligente une enquête. / L'organisation intéressée fournit les éléments d'appréciation dont elle dispose ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 2121-1 du même code : " Les enquêtes relatives à la détermination de la représentativité sont diligentées par le ministre du travail ". Aux termes de l'article R. 2121-2 de ce code : " Le silence gardé pendant plus de six mois par le ministre chargé du travail saisi d'une demande d'enquête vaut décision de rejet ".
4. De dernière part, aux termes de l'article L. 2122-11 du code du travail : " Après avis du Haut Conseil du dialogue social, le ministre chargé du travail arrête la liste des organisations syndicales reconnues représentatives par branche professionnelle () en application () [de l'article] L. 2122-5 () ". Aux termes de l'article R.* 2122-3 de ce code : " A l'issue du cycle électoral de quatre ans prévu () [à l'article] L. 2122-5, le ministre chargé du travail présente au Haut Conseil du dialogue social les résultats enregistrés et le consulte sur la liste des organisations syndicales représentatives () par branche. / La consultation intervient au plus tard dans les huit mois suivant la fin de ce cycle ".
5. Il résulte de l'ensemble des dispositions citées aux points 2 à 4 que si, en application de l'article L. 2122-11 du code du travail, il appartient au ministre chargé du travail d'arrêter périodiquement, à l'issue de chaque cycle électoral de quatre ans, la liste des organisations syndicales reconnues représentatives dans les branches professionnelles visées par ces dispositions, au vu, notamment, des résultats des élections professionnelles s'y étant tenues, le ministre chargé du travail est également compétent, en application de l'article L. 2121-2 de ce code, pour, s'il y a lieu, fixer, sous le contrôle du juge administratif, la liste des organisations syndicales représentatives et leurs audiences respectives dans tout périmètre utile pour une négociation en cours ou à venir.
6. Par suite, en jugeant, après avoir relevé que la décision attaquée avait été prise en application de l'article L. 2121-2 du code du travail, pour une " branche du personnel des offices publics de l'habitat () ayant été constituée postérieurement à la clôture du cycle électoral 2013-2016 ", que la ministre du travail n'était pas compétente pour prendre cette décision, au motif que les modalités de la détermination de la représentativité syndicale dans le champ d'une branche professionnelle, même constituée postérieurement à la dernière mesure d'audience, sont régies par les seules dispositions de l'article L. 2122-11 du code du travail, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit. La ministre du travail est donc fondée, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de son pourvoi, à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur la légalité externe de la décision de la ministre du travail :
8. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 5 que la ministre du travail était compétente pour prendre la décision attaquée en application de l'article L. 2121-2 du code du travail. En outre, M. C O, nommé directeur général du travail par décret du 20 mars 2014, publié au Journal officiel du 21 mars 2014, avait qualité pour la signer en son nom, dès lors que l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement  prévoit qu'" A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les () directeurs d'administration centrale () ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée ne peut qu'être écarté. Pour le même motif, le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC) et autres ne sont, en tout état de cause, pas fondés, à demander que le mémoire en défense produit le 6 mai 2019 au nom de la ministre du travail dans l'instance n° 18PA01416 soit écarté des débats au motif qu'il est signé par M. O.
9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'avis du Haut Conseil du dialogue social (HCDS) a été recueilli au cours de sa séance du 22 novembre 2017. Le moyen tiré de l'absence de consultation du HCDS doit donc être écarté comme manquant en fait.
10. En troisième lieu, il ne résulte ni de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ni d'aucun autre texte ou principe, que la décision attaquée devait être motivée. Par suite, le moyen tiré de son défaut de motivation ne peut qu'être écarté.
Sur la légalité interne de la décision de la ministre du travail :
11. En premier lieu, aux termes des I et III de l'article 11 de la loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail : " I. La première mesure de l'audience au niveau des branches professionnelles et au niveau national et interprofessionnel, prévue aux articles L. 2122-5 et L. 2122-9 du code du travail dans leur rédaction issue de la présente loi, est réalisée au plus tard cinq ans après la publication de la présente loi. () / III. Jusqu'à la première détermination des organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au niveau de la branche professionnelle, telle que prévue au I du présent article, sont présumés représentatifs à ce niveau les syndicats affiliés aux organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel mentionnées au II et les organisations syndicales de salariés déjà représentatives au niveau de la branche à la date de publication de la présente loi. / Pendant quatre ans à compter de la première détermination des organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au niveau des branches en application des articles L. 2122-5 et L. 2122-6 du code du travail dans leur rédaction issue de la présente loi, toute organisation syndicale affiliée à l'une des organisations syndicales de salariés reconnues représentatives au niveau national et interprofessionnel est présumée représentative au niveau de la branche ".
12. Il résulte de ces dispositions que la présomption de représentativité qu'elles prévoient ne trouve à s'appliquer que pendant quatre ans à compter de la première mesure générale d'audience, qui est intervenue en 2013. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions par la décision attaquée est inopérant.
13. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour l'application des dispositions rappelées au point 2, l'audience des organisations syndicales dans la convention collective nationale du personnel des offices publics de l'habitat a été mesurée en se fondant sur les suffrages exprimés par les salariés de droit privé et les agents de droit public des offices publics de l'habitat lors des élections professionnelles qui se sont tenues au sein des offices publics de l'habitat le 4 décembre 2014. Les élections ultérieures ayant eu lieu le 6 décembre 2018, soit postérieurement à la décision attaquée, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la ministre du travail a commis une erreur de droit en prenant en compte les suffrages émis le 4 décembre 2014 pour mesurer l'audience des organisations syndicales de la branche professionnelle du personnel des offices publics de l'habitat.
14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier et en particulier des éléments tenant à la mesure de l'audience présentés au HCDS que la ministre du travail a fait application des dispositions de l'article L. 2122-7 du code du travail en se fondant, pour mesurer l'audience de la CFE-CGC, sur les résultats obtenus dans le périmètre regroupant les collèges comprenant les agents de maîtrise et assimilés ainsi que les cadres. Par suite, le moyen tiré de l'absence de prise en compte des dispositions du code du travail relatives aux syndicats catégoriels ne peut qu'être écarté.
15. En quatrième lieu, en estimant, au vu des critères fixés aux dispositions du code du travail citées au point 2, que l'UNSA OPH n'était pas au nombre des organisations syndicales représentatives dans le champ de la convention collective nationale du personnel des offices publics de l'habitat, et que, par suite, alors même qu'elle avait signé cette convention, elle n'avait pas à figurer dans la liste des organisations syndicales représentatives dressée par la décision attaquée, la ministre du travail n'a pas commis d'erreur de droit.
16. Enfin, il n'est allégué aucune circonstance de nature à caractériser un détournement de pouvoir.
17. Il résulte de tout ce qui précède que le syndicat UNSA OPH, le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), le syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) et la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent. Par suite, leurs requêtes ne peuvent qu'être rejetées, y compris en ce qu'elles comportent des conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il en va de même des conclusions présentées par la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) et le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC) au même titre en cassation.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 12 juillet 2019 de la cour administrative d'appel de Paris est annulé.
Article 2 : Les requêtes de la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), du syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), du syndicat UNSA OPH et du syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) sont rejetées.
Article 3 : Les conclusions présentées par la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC) et le syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC) en cassation au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée au syndicat UNSA OPH, à la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), au syndicat national de l'urbanisme, de l'habitat et des administrateurs de biens (SNUHAB-CFE-CGC), au syndicat national des territoriaux (SNT-CFE-CGC) et à la ministre du travail, de l'emploi et de l'insertion.
Copie en sera adressée à la Confédération française démocratique du travail (CFDT), la Confédération générale du travail (CGT) et la Confédération générale du travail Force ouvrière (CGT-FO).
Délibéré à l'issue de la séance du 7 mars 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme A P, Mme F M, présidentes de chambre ; Mme N B, M. K I, Mme J L, Mme D H, Mme Carine Chevrier, conseillers d'Etat et Mme Catherine Brouard-Gallet, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 6 avril 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Catherine Brouard-Gallet
La secrétaire :
Signé : Mme E G