Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 31 octobre 2022

Vu les procédures suivantes :
La société Melrose Mediterranean Limited a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision implicite du 11 avril 2012 et l'arrêté du 21 septembre 2015 par lesquels le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique ont rejeté sa demande de prolongation du permis exclusif de recherches de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux dit " permis du Rhône-Maritime ", d'enjoindre au ministre chargé des mines de prendre une décision de prolongation de ce permis, pour une durée de cinq ans et pour une surface de 9 375 km², dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, et de condamner l'Etat à lui verser la somme de 63 500 000 euros, au titre du préjudice subi du fait de l'illégalité des décisions attaquées, assortie des intérêts capitalisés depuis la date de réception de sa demande préalable, et celle de 1 600 000 euros au titre de l'immobilisation de capitaux à hauteur de 13 500 000 euros.
Par un jugement nos 1206793-1601743 du 29 décembre 2016, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté ces demandes.
Par un arrêt n° 17VE01397 du 9 janvier 2020, la cour administrative d'appel de Versailles a, sur appel de la société Melrose Mediterranean Limited, annulé ce jugement et l'arrêté du 21 septembre 2015, enjoint au ministre chargé des mines de réexaminer la demande de seconde prolongation de la validité du permis exclusif de recherches dit " permis du Rhône-Maritime " présentée par la société Melrose Mediterranean Limited, dans un délai de quinze mois à compter de la notification de son arrêt, et rejeté les conclusions indemnitaires présentées par la société Melrose Mediterranean Limited.
1° Sous le n° 439376, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 9 mars et 9 juin 2020 et le 13 décembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Melrose Mediterranean Limited demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'article 4 de l'arrêt du 9 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Versailles en tant qu'il a rejeté ses conclusions indemnitaires ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 63 500 000 euros, assortie des intérêts capitalisés depuis la date de réception de sa demande préalable, et celle de 1 600 000 euros au titre de l'immobilisation de capitaux à hauteur de 13 500 000 euros ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 439456, par un pourvoi enregistré le 10 mars 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la ministre de la transition écologique et solidaire demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler l'arrêt du 9 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Versailles en tant qu'il a annulé le jugement du 29 décembre 2016 et l'arrêté du 21 septembre 2015 et enjoint au ministre chargé des mines de réexaminer la demande de la société Melrose Mediterranean Limited ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de l'environnement
- le code minier ;
- la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 ;
- la loi n° 2003-346 du 15 avril 2003 ;
- la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 ;
- le décret n° 2004-33 du 8 janvier 2004 ;
- le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 ;
- le décret n° 2012-1148 du 12 octobre 2012 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Cécile Vaullerin, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Melrose Mediterranean Limited ;
Vu les notes en délibéré, enregistrées le 13 octobre 2022, présentées par la société Melrose Mediterranean Limited ;
Considérant ce qui suit :
1. La société Melrose Mediterranean Limited, détentrice du permis exclusif de recherches (PER) de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux, dit " permis du Rhône-Maritime ", portant sur une partie du sous-sol de la mer au large des départements des Bouches-du-Rhône et du Var, initialement délivré le 29 octobre 2002 à la société TGS-NPEC Geophysical Company Limited, a présenté le 15 juillet 2010 une demande tendant à l'obtention d'une seconde prolongation de ce permis exclusif de recherches, qui expirait le 19 novembre 2010. Cette demande a donné lieu à une décision implicite de rejet le 11 avril 2012. Par une ordonnance du 20 février 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, suspendu l'exécution de cette décision implicite de rejet et enjoint au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie de procéder au réexamen de la demande de prolongation dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'ordonnance. Par un arrêté du 21 septembre 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique ont rejeté la demande de seconde prolongation du permis exclusif de recherches présentée par la société Melrose Mediterranean Limited. Sur appel de la société, la cour administrative d'appel de Versailles a, par un arrêt du 9 janvier 2020, annulé le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 29 décembre 2016 rejetant sa demande d'annulation des décisions implicite et explicite de rejet et l'arrêté du 21 septembre 2015, enjoint au ministre chargé des mines de réexaminer la demande de la société et rejeté les demandes indemnitaires de la société Melrose Mediterranean Limited. La ministre de la transition écologique et solidaire et la société Melrose Mediterranean Limited se pourvoient en cassation contre cet arrêt. Leurs pourvois étant dirigés contre la même décision, il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.
En ce qui concerne le pourvoi de la ministre de la transition écologique et solidaire :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 122-2 du code minier, en vigueur au 1er mars 2011, qui reprend les dispositions de l'alinéa 4 de l'article 9 de l'ancien code minier : " Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes. " En vertu de l'article L. 142-1 du code minier, qui reprend les dispositions de l'article 10 de l'ancien code minier : " La validité d'un permis exclusif de recherches peut être prolongée à deux reprises, chaque fois de cinq ans au plus, sans nouvelle mise en concurrence. / Chacune de ces prolongations est de droit, soit pour une durée au moins égale à trois ans, soit pour la durée de validité précédente si cette dernière est inférieure à trois ans, lorsque le titulaire a satisfait à ses obligations et souscrit dans la demande de prolongation un engagement financier au moins égal à l'engagement financier souscrit pour la période de validité précédente, au prorata de la durée de validité et de la superficie sollicitées. " Aux termes de l'article L. 142-6 du même code, qui reprend les dispositions du troisième alinéa de l'article 49 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain : " Au cas où, à la date d'expiration de la période de validité en cours, il n'a pas été statué sur la demande de prolongation, le titulaire du permis reste seul autorisé, jusqu'à l'intervention d'une décision explicite de l'autorité administrative, à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation. " Enfin, l'article 49 du décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain dispose que : " (). / Le silence gardé pendant plus de deux ans par le ministre chargé des mines sur la demande de prolongation d'une concession et pendant plus de quinze mois sur la demande de prolongation d'un permis de recherches vaut décision de rejet. "
3. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République : " La République exerce, dans la zone économique pouvant s'étendre depuis la limite des eaux territoriales jusqu'à 188 milles marins au-delà de cette limite, des droits souverains en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes. Ces droits sont exercés dans les conditions et selon les modalités prévues aux articles ci-après. " Aux termes de l'article L. 218-81 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi du 15 avril 2003 relative à la création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République : " Ainsi qu'il est dit à l'article 4 de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République, ci-après reproduit : / Art. 4 - Dans la zone économique définie à l'article 1er, les autorités françaises exercent en outre les compétences reconnues par le droit international relatives à la protection et à la préservation du milieu marin, à la recherche scientifique marine, à la mise en place et à l'utilisation d'îles artificielles, d'installations et d'ouvrages. Lorsque, dans une zone délimitée ainsi qu'il est précisé à l'article 1er, les autorités françaises entendent, pour des motifs tenant aux relations internationales, n'exercer que les compétences mentionnées au premier alinéa, cette zone est dénommée zone de protection écologique. () " En vertu de l'article R. 218-15 du code de l'environnement, reprenant les dispositions du décret abrogé du 8 janvier 2004 portant création d'une zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée : " Il est institué au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée une zone de protection écologique. Cette zone comprend deux parties que sépare la mer territoriale déclarée autour de la Corse. () " . Cet article a lui-même été abrogé par l'article 3 du décret du 12 octobre 2012 portant création d'une zone économique exclusive au large des côtes du territoire de la République en Méditerranée.
4. Il résulte des dispositions mentionnées au point 2 que, lorsque le titulaire d'un permis exclusif de recherches de mines souhaite prolonger la validité de ce permis, il lui appartient de saisir le ministre chargé des mines d'une demande de prolongation de la validité de ce titre dans les conditions précisées aux articles 46 à 50 du décret du 2 juin 2006. A l'expiration d'un délai de quinze mois après la saisine du ministre, le silence gardé par celui-ci fait naître une décision implicite de rejet de la demande de prolongation, susceptible d'être contestée devant la juridiction administrative. Dans le cas où la validité du titre arrive à échéance alors qu'il n'a pas encore été statué sur la demande de prolongation du permis, un régime provisoire est prévu par l'article L. 142-6 du code minier, en vertu duquel le titulaire du permis est autorisé à poursuivre ses travaux dans les limites du ou des périmètres sur lesquels porte la demande de prolongation, nonobstant l'intervention d'une décision implicite de rejet de sa demande, seule l'intervention d'une décision explicite de rejet, confirmant la décision implicite, pouvant alors mettre fin à la possibilité de poursuite des travaux de recherches qui lui est ainsi reconnue. La période maximale pendant laquelle le titulaire d'un permis exclusif de recherches est autorisé à entreprendre des travaux de recherches s'établit, hors circonstances exceptionnelles, à quinze ans. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions d'octroi d'une prolongation d'un permis exclusif de recherches ont un caractère rétroactif et prennent effet à l'expiration de la période de validité précédente, ce caractère rétroactif permettant d'assurer que le titulaire du permis qui, en vertu de l'article L. 142-6 du code minier, s'est maintenu sur le périmètre ne puisse être regardé comme y ayant effectué des travaux sans disposer d'un permis de recherches, tout en respectant les bornes temporelles fixées par le code minier. Dans ces conditions, la décision prolongeant un titre minier, qui est réputée avoir produit ses effets dès la fin de validité de la période précédente, est nécessairement prise au regard des conditions de fait et de droit existantes à la date à laquelle elle commence à produire ses effets, et non à la date à laquelle l'autorité administrative statue sur la demande de prolongation du titre. Il en va de même d'une décision de refus de prolongation du titre, dont la légalité s'apprécie en fonction des circonstances de droit prévalant à la date à laquelle le précédent permis exclusif de recherches arrive à échéance.
5. Pour juger que la décision explicite de rejet de la demande de prolongation du permis exclusif de recherches " Rhône-Maritime " était illégale, la cour a estimé que le ministre chargé des mines avait à tort fondé son refus sur la circonstance qu'une telle autorisation ne pouvait être délivrée dans le périmètre d'une zone de protection écologique, alors que, ainsi qu'il a été dit au point 3, l'article R. 218-15 du code de l'environnement instituant une telle zone avait été abrogé à la date à laquelle avait été pris l'arrêté litigieux. Il résulte de ce qui précède que la ministre de la transition écologique et solidaire est fondée à soutenir que la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit en se fondant sur les circonstances de droit et de fait prévalant à la date d'édiction de sa décision, et non sur celles qui prévalaient à la date d'expiration de la période de validité du permis, pour apprécier sa légalité et en prononcer l'annulation.
6. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen du pourvoi, la ministre de la transition écologique et solidaire est fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué en tant qu'il a annulé le jugement du 29 décembre 2016 et l'arrêté du 21 septembre 2015 et enjoint au ministre chargé des mines de réexaminer la demande de la société Melrose Mediterranean Limited.
7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
En ce qui concerne le pourvoi de la société Melrose Mediterranean Limited :
8. Il résulte des dispositions combinées citées au point 3 qu'à la date à laquelle le précédent permis expirait, un permis exclusif de recherches ne pouvait pas être délivré en application des dispositions du code minier relatives à la recherche de substance minérale ou fossile sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, eu égard à la localisation du périmètre du permis exclusif de recherches de la société Melrose Mediterranean Limited  dans le périmètre de la zone de protection écologique au large des côtes de la Méditerranée. Dès lors, le ministre ne pouvait que rejeter la demande de prolongation de permis de la société requérante. Par suite, la cour a commis une erreur de droit en se fondant, pour statuer sur les conclusions indemnitaires de la société requérante, sur l'illégalité du refus de prolongation de ce titre et sur le caractère fautif de cette décision. Il y a lieu pour ce motif, dont les parties ont été informées qu'il était susceptible d'être relevé d'office, d'annuler l'article 4 de l'arrêt attaqué par lequel la cour administrative d'appel a rejeté les demandes indemnitaires de la société Melrose Mediterranean Limited, sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens du pourvoi.
9. Il résulte de ce qui a été dit au point 6 et au point précédent qu'il y a lieu d'annuler entièrement l'arrêt du 9 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Versailles.
10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par la société à l'appui de son pourvoi.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 9 janvier 2020 de la cour administrative d'appel de Versailles est annulé.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la cour administrative d'appel de Versailles.
Article 3 : Les conclusions de la société Melrose Mediterranean Limited au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administratives sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la société Melrose Mediterranean Limited et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 octobre 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat ; Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire et Mme Cécile Vaullerin, maître des requêtes-rapporteure.
Rendu le 31 octobre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Cécile Vaullerin
La secrétaire :
Signé : Mme Valérie Peyrisse
Nos 439376, 439456