Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 24 juin 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 octobre 2020, 8 janvier 2021 et 31 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Montauban et la communauté d'agglomération du Grand Montauban demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n°2020-1006 du 6 août 2020 fixant les valeurs des ratios permettant de déterminer la liste des agglomérations, des établissements publics de coopération intercommunale et des communes mentionnées au II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code de la construction et de l'habitation ;
- le code général des impôts ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le décret n° 2019-661 du 27 juin 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Juliana Nahra, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, Sebagh, avocat de la commune de Montauban et de la communauté d'agglomération du Grand Montauban ;
Considérant ce qui suit :
1. En application du I de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, les communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants sont soumises à l'obligation d'atteindre, d'ici à 2025, un taux de 25 % de logements locatifs sociaux en regard des résidences principales. Toutefois, aux termes du II du même article : " Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article./ Par dérogation, le taux de 25 % mentionné au I s'applique aux communes mentionnées à la première phrase du premier alinéa du présent II, dès lors qu'elles appartiennent également à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre parmi ceux mentionnés au même I, qui n'apparaît pas dans la liste annexée au décret mentionné au même premier alinéa du présent II. / Ce taux est également fixé à 20 % pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l'article L. 411. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste de ces communes en prenant en compte le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune ".
2. Le décret du 6 août 2020 fixant les valeurs des ratios permettant de déterminer la liste des agglomérations, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes mentionnés au II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation a déterminé, pour la période allant de 2020 à 2022, la liste des communes bénéficiant d'un taux cible dérogatoire de 20 % de logements locatifs sociaux en regard du nombre de résidences principales, en fonction de la moyenne arithmétique sur les trois dernières années du rapport entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d'emménagements annuels hors mutations internes dans le parc locatif social de la collectivité concernée. La commune de Montauban et la communauté d'agglomération du Grand Montauban, qui ne figurent pas au nombre des collectivités listées par le décret précité, en demandent l'annulation pour excès de pouvoir.
Sur la légalité externe du décret attaqué :
3. En premier lieu, ni les dispositions du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, en vertu desquelles toute décision prise par une administration doit comporter la signature de son auteur, ni aucun autre texte ou aucun principe n'imposent que, lorsqu'une telle décision fait l'objet d'une publication, cette signature figure sur le document tel qu'il est publié. Les requérantes ne sont par suite pas fondées à soutenir que le décret attaqué serait irrégulier faute que, tel qu'il a été publié au Journal officiel de la République française, il comporte la signature du Premier ministre et celle du ministre chargé de son exécution.
4. En second lieu, le moyen tiré de l'irrégularité des consultations du Conseil national de l'évaluation des normes et du Conseil national de l'habitat n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé et doit donc être écarté.
Sur la légalité interne du décret attaqué :
5. Aux termes du II de l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction résultant du décret du 27 juin 2019 : " Pour l'application du premier alinéa du II de l'article L. 302-5, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour lesquels un effort de production supplémentaire de logements locatifs sociaux n'est pas justifié est déterminée en fonction du ratio correspondant à la moyenne arithmétique des trois rapports, respectivement établis au 1er janvier de chacune des trois années précédant l'établissement de la liste, entre le nombre de demandes de logements locatifs sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce ratio est établi par extraction des données provenant du système national d'enregistrement prévu par l'article L. 441-2-1 et s'apprécie à l'échelle de l'ensemble des communes de l'agglomération ou des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale. / Un effort de production supplémentaire n'est pas justifié lorsque ce ratio est inférieur à un seuil précisé par le décret de publication de la liste. La valeur de ce seuil peut être différente pour les agglomérations au sein desquelles s'applique la taxe sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts. Ce décret est mis à jour au moins au début de chaque période triennale définie au I de l'article L. 302-8. Il peut également être modifié en cours de période, notamment pour tenir compte de l'évolution des périmètres des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ou de l'évolution du ratio mentionné au premier alinéa du présent II ".  Aux termes du III du même article : " Pour l'application du troisième alinéa du II de l'article L. 302-5, les communes sont en croissance démographique dès lors que leur population, publiée au 1er janvier de l'année d'établissement de la liste prévue à ce même alinéa, est au moins supérieure de 5 % à la population publiée cinq années auparavant ou, par défaut, au dernier recensement général de la population. / Pour l'application de ce même alinéa, la liste des communes pour lesquelles un effort de production supplémentaire est justifié est déterminée en fonction du ratio correspondant à la moyenne arithmétique des trois rapports, respectivement établis au 1er janvier de chacune des trois années précédant l'établissement de la liste, entre le nombre de demandes de logements locatifs sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune. Ce ratio est établi par extraction des données provenant du système national d'enregistrement prévu par l'article L. 441-2-1 et s'apprécie à l'échelle de la commune. / Un effort de production supplémentaire est justifié lorsque ce ratio est supérieur à un seuil précisé par le décret de publication de la liste. / Ce décret est mis à jour au moins au début de chaque période triennale définie au I de l'article L. 302-8. () ".
6. Il ressort des pièces du dossier que le décret du 27 juin 2019 a modifié les modalités de calcul du ratio servant de base à la détermination du taux d'obligation de logements locatifs sociaux, en disposant que ce dernier est désormais calculé à partir de la moyenne arithmétique, sur les trois dernières années de référence, entre le nombre de demandes de logements locatifs sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social. En retenant cette modalité de calcul en lieu et place de la précédente qui consistait en un calcul du même ratio à une date fixe, le pouvoir règlementaire a entendu améliorer la prévisibilité des obligations incombant aux collectivités concernées en lissant les variations ponctuelles du ratio occasionnées par des modifications non structurelles sur le parc locatif et n'a pas méconnu les objectifs fixés par le législateur. Si la modalité de calcul choisie se fonde sur une moyenne arithmétique sur trois ans du ratio précité, cette moyenne demeure fondée sur le rapport entre le nombre de demandes de logements sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la collectivité en cause. Il s'ensuit que le pouvoir règlementaire n'a ni méconnu l'habilitation donnée par le législateur ni excédé les limites de sa compétence en portant une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales. Dès lors, les requérantes ne sont pas fondées à exciper de l'illégalité du décret du 27 juin 2019 pour contester la légalité du décret attaqué.
7. En deuxième lieu, aux termes de l'article premier du décret attaqué : " Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au premier alinéa du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ont un ratio entre le nombre de demandes de logement locatif social, hors demandes de mutation au sein du parc locatif social, et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, tel que défini au premier alinéa du II de l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation, inférieur à 4./ Les agglomérations mentionnées au premier alinéa du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ont un ratio entre le nombre de demandes de logement locatif social, hors demandes de mutation au sein du parc locatif social, et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, tel que défini au premier alinéa du IV de l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation, inférieur à 4, sauf pour celles concernées par l'application de la taxe sur les logements vacants instituée par l'article 232 du code général des impôts et listées dans le décret n° 2013-392 du 10 mai 2013, pour lesquelles la valeur de ce ratio est de 3 ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Les communes mentionnées au troisième alinéa du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ont un ratio entre le nombre de demandes de logement locatif social, hors demandes de mutation au sein du parc locatif social, et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes dans le parc locatif social, tel que défini au deuxième alinéa du III de l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation, supérieur ou égal à 5 ". Enfin, en vertu de l'article 232 du code général des impôts, la taxe sur les logements vacants est applicable dans les communes appartenant à une zone d'urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social.
8. Il ressort des pièces du dossier que le pouvoir règlementaire, en fixant, pour pouvoir bénéficier de la dérogation au taux de 25 % de logements locatifs sociaux, des taux de pression distincts en fonction de la situation des collectivités concernées au regard de la taxe sur les logements vacants ou du statut de commune dite isolée, a apporté un traitement différent à des communes placées dans des situations différentes, en fonction de critères objectifs et rationnels, assis sur les caractéristiques démographiques et géographiques et sur le degré de tension sur l'accès au logement constaté dans ces collectivités, en rapport avec l'objectif de la règlementation mise en œuvre. Les requérantes ne sont donc pas fondées à soutenir que le décret attaqué méconnaît le principe d'égalité, pas plus que ses dispositions ne font reposer sur elles une charge excessive, moyen qui n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
9. En troisième lieu, si la Cour des comptes a relevé, dans son rapport annuel de février 2020, l'existence de lacunes statistiques dans le cadre de l'exploitation des données provenant du système national d'enregistrement, prévu par l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation, pour l'établissement du ratio entre le nombre de demandes de logements locatifs sociaux et le nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social, cette circonstance n'est pas par elle-même de nature, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, à rendre illégales les dispositions de la dernière phrase du premier alinéa du II et du deuxième alinéa du III de l'article R. 302-14 du code de la construction et de l'habitation qui prévoient le recours à des extractions de données provenant de ce système pour l'établissement de ce ratio.
10. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du décret attaqué ne disposaient pas, à la date de sa publication, de données pertinentes permettant d'établir la liste des agglomérations, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et communes sur le territoire desquels s'applique le taux de 20 % et qu'ils auraient, par voie de conséquence, utilisé des données erronées pour refuser d'appliquer aux requérantes ce taux de 20 % pour la période triennale allant de 2020 à 2022. Si, ainsi qu'il a été dit, la Cour des comptes a relevé dans son rapport annuel de février 2020 des lacunes statistiques, se traduisant en particulier par l'existence de doublons dans la comptabilisation du nombre de demandes de logements sociaux, estimés à 20 %, cette estimation, qui constitue une moyenne nationale et n'est au demeurant pas appuyée sur un constat précis, ne permet pas, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, de déduire directement une telle proportion de doublons des données concernant l'agglomération montalbanaise. En outre, la Cour des comptes associe le problème des doublons à la situation d'agglomérations s'étendant sur plusieurs départements, ce qui n'est pas le cas de l'agglomération de Montauban, toutes les communes de son unité urbaine étant situées dans le Tarn-et-Garonne. Par suite, le moyen tiré que de ce que les auteurs du décret auraient commis une erreur d'appréciation en n'incluant pas la commune de Montauban et la communauté d'agglomération du Grand Montauban dans la liste des agglomérations, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et communes sur le territoire desquels s'applique le taux de 20 % ne peut qu'être écarté.
11. En dernier lieu, en publiant au Journal officiel de la République française du 8 août 2020 le décret attaqué, qui est applicable pour la période triennale 2020-2022, ses auteurs n'ont pas, dans les circonstances particulières qui caractérisaient l'année 2020 en raison de l'épidémie de Covid-19, méconnu les dispositions du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation qui prévoient qu'un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8 du même code, la liste des agglomérations, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés et des communes pour lesquelles s'applique le taux de 20 %. Par ailleurs, les requérantes, qui avaient connaissance dès le mois de juin 2019, des nouvelles modalités de calcul du ratio servant de base à la détermination du taux d'obligation de logements locatifs sociaux, n'établissent pas que la date de publication du décret attaqué a porté à leurs intérêts une atteinte excessive. Par suite, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le décret attaqué a méconnu les dispositions du II de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ainsi que le principe de sécurité juridique en s'abstenant de fixer " en temps utile " la liste des agglomérations, établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et communes sur le territoire desquels s'applique le taux de 20 %.
12. Il résulte de tout ce qui précède que les requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation du décret du 6 août 2020.
Sur les conclusions au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la commune de Montauban et de la communauté d'agglomération du Grand Montauban est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la commune de Montauban, à la communauté d'agglomération du Grand Montauban et à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 mai 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Guillaume Goulard, président de chambre ; M. Stéphane Verclytte, M. Christian Fournier, M. Mathieu Herondart, M. Hervé Cassagnabère, Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat ; M. Mathieu Le Coq, maître des requêtes et Mme Juliana Nahra, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 24 juin 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Juliana Nahra
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne