Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 11 janvier 2022

Vu la procédure suivante :
M. X AN, Mme T Z, M. AH K, Mme Q V, M. W U, et Mme AM Y ont demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 dans le 6ème secteur de Marseille en vue de l'élection des conseillers municipaux, des conseillers communautaires et des conseillers d'arrondissements. Par un jugement nos 2004872, 2004953, 2004966, 2004969 du 8 mars 2021, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur protestation.
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 8 avril et 28 juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. AN et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler les opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 en vue de la désignation des conseillers municipaux et d'arrondissement et au conseil communautaire dans le 6ème secteur de Marseille.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;
- le code électoral ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- la loi n° 2020-760 du 22 juin 2020 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Martin Guesdon, auditeur,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. A l'issue du premier tour du scrutin qui s'est déroulé le 15 mars 2020 dans le 6ème secteur de la commune de Marseille (11ème et 12ème arrondissements) en vue de l'élection des conseillers municipaux, des conseillers d'arrondissements et des conseillers de la métropole, la liste " Une volonté pour Marseille avec Martine Vassal " conduite par M. H J, maire sortant, est arrivée en tête avec 6 989 voix soit 28,13% des suffrages exprimés, devant la liste " Avec Stéphane J retrouvons Marseille " menée par M. L (23,28%), la liste " Le Printemps Marseillais " conduite par M. AN (16,29%), celle de M. M, " Ensemble pour Marseille avec Bruno Gilles " (10,76%), celle de M. K, " Debout Marseille " (8,99%), celle de M. AL (7,48%) et celle de M. AD (3,57%).  A l'issue du second tour du scrutin qui s'est déroulé le 28 juin 2020, la liste conduite par M. J a obtenu 9 818 voix soit 35,37% des suffrages exprimés, devançant de 352 voix la liste menée par M. AN (34,10%). La liste conduite par M. L a, quant à elle, obtenu 21,17% des suffrages exprimés et la liste menée par M. M, 9,34% des suffrages exprimés. M. AN et cinq de ses colistiers relèvent appel du jugement du 8 mars 2021 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté leur protestation.
Sur le grief tiré de l'existence de manœuvres dans l'établissement des procurations :
2. D'une part, aux termes de l'article L. 72 du code électoral : " Le ou la mandataire doit jouir de ses droits électoraux et être inscrit dans la même commune que le mandant. ". Aux termes de l'article  R. 72 du code électoral dans sa rédaction applicable à la date du premier tour du scrutin : " Sur le territoire national, les procurations sont établies au moyen de l'un des formulaires administratifs prévus à cet effet, présenté par le mandant au juge du tribunal judiciaire de sa résidence ou de son lieu de travail, ou au juge qui en exerce les fonctions ou au directeur de greffe de ce tribunal, ou à tout officier ou agent de police judiciaire, autre que les maires et leurs adjoints, tout réserviste au titre de la réserve civile de la police nationale ou au titre de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, ayant la qualité d'agent de police judiciaire, que ce juge aura désigné. () / Les officiers et agents de police judiciaire compétents pour établir les procurations, ou les délégués des officiers de police judiciaire, se déplacent à la demande des personnes qui, en raison de maladies ou d'infirmités graves, ne peuvent manifestement comparaître devant eux. / Les délégués des officiers de police judiciaire sont choisis par un officier de police judiciaire déléguant avec l'agrément du magistrat qui l'a désigné ". Aux termes de l'article L. 73 du même code dans sa version applicable à la date du premier tour : " Chaque mandataire ne peut disposer de plus de deux procurations, dont une seule établie en France. / Si ces limites ne sont pas respectées, la ou les procurations qui ont été dressées les premières sont seules valables ; la ou les autres sont nulles de plein droit. ". Aux termes de l'article R. 73 du même code : " () Les mandants doivent justifier de leur identité. / () Dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article R. 72, la demande doit être formulée par écrit et accompagnée d'un certificat médical ou de tout document officiel justifiant que l'électeur est dans l'impossibilité manifeste de comparaître. () ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 22 juin 2020 tendant à sécuriser l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires de juin 2020 et à reporter les élections consulaires : " I. - Compte tenu des risques sanitaires liés à l'épidémie de covid-19, le présent article s'applique au second tour de l'élection des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, organisé en juin 2020. / () III. - A leur demande, les personnes qui, en raison de l'épidémie de covid-19, ne peuvent pas comparaître devant les officiers et agents de police judiciaire habilités à établir les procurations ou leurs délégués disposent du droit à ce que les autorités compétentes se déplacent pour établir ou retirer leur procuration. / Les personnes mentionnées au premier alinéa du présent III peuvent saisir les autorités compétentes par voie postale, par téléphone ou, le cas échéant, par voie électronique. Ces personnes indiquent la raison de leur impossibilité de se déplacer, sans qu'il leur soit nécessaire de fournir un justificatif ".
4. M. AN et ses colistiers soutiennent que M. H J et ses colistiers sont responsables de manœuvres frauduleuses dans l'établissement des procurations et versent au dossier un rapport d'enquête de la police judiciaire relative aux conditions d'établissement des procurations lors des élections municipales de 2020 dans les 4ème et 6ème secteurs de Marseille, daté du 22 février 2021. En l'absence de disposition le prévoyant expressément, et contrairement à ce que soutiennent M. J et ses colistiers, l'article 11 du code de procédure pénale ne saurait faire obstacle à ce que le juge administratif soumette au débat contradictoire des éléments d'information provenant d'une instruction pénale, produits par une partie, et statue au vu de l'ensemble de ces pièces. Les défendeurs ne sauraient utilement invoquer, à cet égard, la circonstance que ces éléments d'information auraient été irrégulièrement obtenus par la partie qui les produit.
5. Il résulte de l'instruction, en particulier du rapport d'enquête de la police judiciaire, que Mme A S, candidate en 24ème position sur la liste conduite par M. H J, qui avait été désignée en qualité de déléguée d'officier de police judiciaire afin de recueillir les procurations de personnes ne pouvant comparaître devant un officier de police judiciaire a, d'une part, avec l'aide de secrétaires de la mairie du 6ème secteur, rempli des formulaires de procuration au nom de 56 résidents de l'établissement pour personnes âgées " Saint-Barnabé " situé dans le 12ème arrondissement, sans le consentement des intéressés. Elle a, d'autre part, rempli d'autres formulaires de procuration, avec l'accord des mandants, mais hors leur présence, sur la base d'une photocopie de leur pièce d'identité. En outre, Mme N, candidate en 16ème position sur la liste " Une volonté pour Marseille avec Martine Vassal ", a proposé à plusieurs électeurs, directement ou par l'intermédiaire de l'association " Les Bois Luzy ", en se prévalant d'un partenariat avec le commissariat leur permettant d'éviter de se présenter devant un officier de police judiciaire, d'établir des " procurations simplifiées ", en lui transmettant simplement une photocopie de leur pièce d'identité. Au total, 167 formulaires concernant des électeurs du 6ème secteur ont ainsi été remplis à l'insu des mandants ou hors leur présence, en méconnaissance des dispositions citées aux points 2 et 3. Il résulte également de l'instruction que ces formulaires ont été tamponnés, pour plus d'une centaine, par un officier du commissariat du 12ème arrondissement de Marseille, proche du directeur de cabinet du maire sortant, entre le 3 mars et le 6 juin 2020, alors qu'il était en congés depuis le 9 mars après avoir fait valoir ses droits à la retraite, et pour les autres par un autre officier de ce commissariat qui n'a procédé à aucune vérification. Il résulte ainsi de l'instruction qu'au premier tour du scrutin, lors duquel seulement 47 procurations présentées comme émanant de résidents de l'établissement pour personnes âgées " Saint-Barnabé " ont été utilisées, c'est au maximum 158 voix exprimées au moyen de ces procurations irrégulièrement établies qui ont été comptabilisées, tandis qu'au second tour, lors duquel seuls 3 mandataires des résidents de l'établissement pour personnes âgées " Saint-Barnabé " ont voté, et où l'irrégularité du vote par procuration invoqué par les protestataires dans les bureaux de vote 1267, 1268 et 1270, venant s'ajouter aux irrégularités déjà citées, ne peut être regardée comme établie, en tout état de cause, pour plus de deux votes, c'est au maximum 116 votes par procuration qui ont pu être comptabilisés alors que la procuration était irrégulière.
6. Si les faits mentionnés au point 5 révèlent l'existence de manœuvres frauduleuses au profit de la liste menée par M. J, ils n'ont pu, compte tenu, d'une part, du nombre de votes exprimés au moyen de procurations irrégulièrement établies et, d'autre part, de l'écart de voix séparant les différentes listes, tant au premier qu'au second tour du scrutin, avoir d'incidence sur les résultats des élections, qu'il s'agisse de l'ordre des listes ou de la répartition des sièges. La circonstance que, lors du premier tour du scrutin, M. J soit intervenu au sein d'un des bureaux de vote du secteur pour exiger des membres de ce bureau qu'ils prennent en compte les votes effectués à l'aide d'une procuration photocopiée est, par ailleurs, sans incidence sur la sincérité du scrutin, tout comme l'envoi, à un nombre indéterminé de présidents de bureaux de vote, d'un message leur demandant de comptabiliser ces mêmes votes.
7. Il résulte de tout ce qui précède que M. AN et autres ne sont pas fondés à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Marseille a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 en vue de la désignation des conseillers municipaux, d'arrondissements et communautaires dans le 6ème secteur de Marseille.
Sur l'application des dispositions de l'article L. 118-4 du code électoral :
8. Aux termes de l'article L. 118-4 du code électoral : " Saisi d'une contestation formée contre l'élection, le juge de l'élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manœuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin () / Si le juge de l'élection a déclaré inéligible un candidat proclamé élu, il annule son élection () ". Il résulte de ces dispositions que, régulièrement saisi d'un grief tiré de l'existence de manœuvres, le juge de l'élection peut, le cas échéant d'office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, déclarer inéligibles, pour une durée maximale de trois ans, des candidats ayant personnellement accompli des manœuvres frauduleuses ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. Doivent être regardés comme tels les candidats qui, informés de l'existence ou de la préparation de telles manœuvres, se sont abstenus de prendre toute mesure utile en vue de les prévenir ou d'y mettre fin. Le caractère frauduleux des manœuvres s'apprécie eu égard, notamment, à leur nature et à leur ampleur.
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité :
9. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé () à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
10. M. J et ses colistiers soutiennent que les dispositions de l'article L. 118-4 du code électoral citées au point 8 méconnaissent les principes d'individualisation et de proportionnalité des peines garantis par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la compétence que le législateur tient de l'article 34 de la Constitution dans des conditions affectant le principe d'égalité tel que garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ainsi que l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, dès lors qu'elles prévoient des sanctions identiques et automatiques à l'égard, d'une part, de candidats ayant accompli des manœuvres ayant eu seulement pour objet d'altérer la sincérité du scrutin et, d'autre part, de candidats dont les manœuvres ont eu pour effet d'altérer la sincérité du scrutin.
11. En instituant les dispositions citées au point 8, le législateur a entendu confier au juge de l'élection la possibilité de sanctionner par une peine d'inéligibilité tout candidat ayant accompli des manœuvres destinées à altérer la sincérité du scrutin. Ces dispositions, telles qu'interprétées par la jurisprudence constante du Conseil d'Etat, laissent au juge de l'élection, lorsqu'il constate qu'un candidat a personnellement accompli des manœuvres frauduleuses ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin, la faculté de prononcer une sanction d'inéligibilité en tenant compte, pour apprécier s'il y a lieu d'infliger cette sanction et, le cas échéant, la durée de l'inéligibilité prononcée, de l'ensemble des circonstances propres à chaque espèce, en particulier de la nature et de l'ampleur des manœuvres litigieuses. Dans ces conditions, les défendeurs ne sont pas fondés à soutenir que la sanction ainsi prévue serait automatique et identique quelle que soit la gravité des manœuvres en cause, et que les dispositions de l'article L. 118-4 du code électoral méconnaîtraient, par conséquent, les principes d'individualisation et de proportionnalité des peines. En ne distinguant pas les sanctions encourues selon que les manœuvres accomplies ont eu ou non pour effet d'altérer la sincérité du scrutin, le législateur n'a, par ailleurs, ni reporté sur des autorités administratives ou juridictionnelles la fixation de règles que la Constitution place dans le domaine de la loi et méconnu le principe d'égalité, ni, en tout état de cause, méconnu l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.
12. Il résulte de ce qui précède que la question posée, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Ainsi, sans qu'il soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée, le moyen tiré de ce que les dispositions du premier alinéa de l'article L. 118-4 du code électoral portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution doit être écarté.
En ce qui concerne le moyen d'ordre public tiré de l'inéligibilité de certains candidats :
13. Il résulte de l'instruction que M. J, candidat tête de liste, dont il ressort des échanges mentionnés dans le rapport d'enquête de la police judiciaire qu'il avait connaissance des manœuvres exposées au point 5 et qu'il les a encouragées, ainsi que Mme A S, chargée de recueillir les photocopies des pièces d'identité de personnes souhaitant effectuer une procuration, de les remplir et de les transmettre aux officiers de police qui les ont tamponnées et Mme N, qui a participé activement au démarchage de potentiels mandants afin de les transmettre à Mme A S, ont accompli des manœuvres présentant un caractère frauduleux ayant pour objet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. Eu égard à la nature et à la gravité de ces manœuvres, il y a lieu de déclarer inéligibles M. J, Mme A S et Mme N pour une durée d'un an. L'élection de M. J au conseil municipal et au conseil communautaire ainsi que l'élection de Mme A S et celle de Mme N au conseil d'arrondissements doivent, par suite, être annulées. Il y a lieu, dès lors, en application des articles L. 272-5 et L. 272-6 du code électoral, de proclamer élus, d'une part, M. AQ AI au conseil municipal, d'autre part, M. F AA au conseil communautaire et, enfin, Mme I R et, en remplacement de M. AI, M. AK G, au conseil d'arrondissements. M. AO B siégeant depuis le 15 juillet 2020 au conseil d'arrondissements en remplacement de Mme A S, il n'y a, en revanche, pas lieu de le proclamer élu.
14. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par M. J et autres au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. J et autres.
Article 2 : L'élection de M. H J en qualité de conseiller municipal et de conseiller communautaire et celle de Mme AR A S et de Mme I N en qualité de conseillères d'arrondissements sont annulées.
Article 3 :  M. H J, Mme AR A S et Mme I N sont déclarés inéligibles à toutes les élections pour une durée d'un an.
Article 4 : M. AQ AI est proclamé élu en qualité de conseiller municipal, M. F AA est proclamé élu en qualité de conseiller communautaire et Mme I R et M. AK G sont proclamés élus en qualité de conseillers d'arrondissements.
Article 5 : Les conclusions de la requête de M. AN et autres tendant à l'annulation des opérations électorales qui se sont déroulées les 15 mars et 28 juin 2020 en vue de la désignation des conseillers municipaux et d'arrondissements et au conseil communautaire dans le 6ème secteur de Marseille sont rejetées.
Article 6 : Le jugement du tribunal administratif du 8 mars 2021 est réformé en ce qu'il a de contraire à la présente décision.
Article 7 : Les conclusions présentées par M. J et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 8 : La présente décision sera notifiée à M. X AN, premier dénommé, pour l'ensemble des requérants, à Mme AR A S, à Mme I N, à M. H J, premier dénommé, pour l'ensemble des défendeurs, et au ministre de l'intérieur.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 janvier 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. AF O, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. AC AJ, M. P AG, Mme AE D, M. E AP, M. Christian Fournier, conseillers d'Etat et M. Martin Guesdon, auditeur-rapporteur.
Rendu le 11 janvier 2022.
Le Président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Martin Guesdon
La secrétaire :
Signé : Mme C AB451509