Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 7 mars 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 16 avril 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le groupement européen d'intérêt économique Alphalex avocats demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir les articles 2 et 3 du décret n° 2021-171 du 16 février 2021 organisant la représentation devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation par les professionnels ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France et modifiant le décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 relatif aux conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 77/249/CEE du Conseil du 22 mars 1977 ;
- la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 ;
- la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 ;
- le décret n° 91-1125 du 28 octobre 1991 ;
- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne C-294/89 du 10 juillet 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la Scp Piwnica, Molinié, avocat de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 21 février 2022, présentée par le groupement européen d'intérêt économique Alphalex Avocats.
Considérant ce qui suit :
1. Eu égard aux moyens qu'il soulève, le groupement européen d'intérêt économique Alphalex Avocats doit être regardé comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir de l'article 3 du décret du 16 février 2021 organisant la représentation devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation par les professionnels ressortissants des Etats membres de l'Union européenne ou parties à l'accord sur l'Espace économique européen autres que le France et modifiant le décret du 28 octobre 1991 relatif aux conditions d'accès à la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, en tant qu'il ajoute à ce décret les articles 31-3, 31-5, 31-6, 31-7, 31-8 et 31-12.
2. Il résulte des dispositions du premier alinéa de l'article 4 et du premier alinéa de l'article 5 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, éclairées par leurs travaux préparatoires, que la représentation des parties devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation est réservée aux seuls avocats de l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation lorsque le ministère d'avocat est rendu obligatoire par les règles de procédure applicables.
3. L'article 3 du décret attaqué insère dans le décret du 28 octobre 1991 un titre IV bis intitulé " L'exercice de la profession d'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, sous leur titre professionnel d'origine, par les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne et des autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen ". Ce titre comporte les articles 31-1 à 31-17. L'article 31-1 prévoit que le titre IV bis est applicable aux ressortissants européens ayant acquis leur qualification dans l'un des Etats membres ou parties autres que la France et venant accomplir à titre permanent ou occasionnel leur activité professionnelle en France sous leur titre professionnel d'origine. Aux termes du I de l'article 31-2 : " Les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen autre que la France, exerçant sous l'un des titres professionnels figurant dans la liste fixée au II, habilités dans l'Etat membre ou partie où ils sont établis à représenter les parties devant la ou les juridictions suprêmes, juges de cassation, qui y consacrent à titre habituel une part substantielle de leur activité, peuvent, sous leur titre d'origine, exprimé dans la ou l'une des langues de l'Etat où ils sont établis, accompagné du nom de l'organisme professionnel dont ils relèvent ou de la juridiction auprès de laquelle ils sont habilités à exercer en application de la législation de cet Etat, assister ou représenter un client devant le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation, par dérogation aux dispositions réglementaires prévoyant la représentation obligatoire par un avocat au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation, dans les conditions définies aux articles suivants ". L'article 31-3 prévoit que le professionnel adresse sa demande au garde des sceaux, ministre de la justice et fixe la liste des pièces qu'il doit joindre à cette demande. Aux termes de l'article 31-5 : " Le garde des sceaux, ministre de la justice, se prononce sur la demande de prestation temporaire et occasionnelle de services dans un délai de quinze jours à compter de la réception d'une demande complète. / L'autorisation accordée à un avocat d'exercer à titre temporaire ou occasionnel est valable un an renouvelable. / Lorsqu'il s'agit d'une demande d'établissement, le garde des sceaux, ministre de la justice, se prononce dans un délai de deux mois à compter de la réception d'une demande complète () ". En vertu de l'article 31-7, le garde des sceaux, ministre de la justice peut retirer l'autorisation d'exercer l'activité d'assistance ou de représentation devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation lorsque les conditions d'exercice de cette activité prévues par l'article 31-2 ne sont plus remplies, en cas de condamnation pour agissements contraires à l'honneur, à la probité et aux bonnes mœurs, en cas de sanction disciplinaire ou administrative de destitution, radiation, révocation, retrait d'agrément ou d'autorisation ou encore en cas de faillite ou, enfin, en cas de privation temporaire ou définitive du droit d'exercer la profession dans l'Etat où le titre a été acquis. Aux termes de l'article 31-8 : " Lorsque l'urgence le justifie, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut suspendre provisoirement, par décision motivée, l'autorisation d'exercer l'activité d'assistance et de représentation devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation pour les motifs mentionnés à l'article 31-7. / () Sauf en cas de poursuites pénales ou disciplinaires, la suspension ne peut excéder une durée de quatre mois. / La suspension provisoire cesse lorsque les motifs l'ayant justifiée ont disparu. () ". En vertu du deuxième alinéa de l'article 31-12, le professionnel ne peut assister ou représenter un client devant le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation sur le fondement de l'autorisation délivrée par le garde des sceaux, ministre de la justice, qu'après avoir élu domicile auprès d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation auquel les actes de la procédure sont valablement notifiés. Il joint à sa constitution un document attestant l'existence d'une convention avec l'avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation autorisant l'élection de domicile pour l'instance considérée.
Sur les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services :
4. Aux termes de l'article 2 de la directive 98/5/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998 visant à faciliter l'exercice permanent de la profession d'avocat dans un Etat membre autre que celui où sa qualification a été acquise : " Tout avocat a le droit d'exercer à titre permanent, dans tout autre Etat membre, sous son titre professionnel d'origine, les activités d'avocat telles que précisées à l'article 5 ". Aux termes de son article 3 : " 1. L'avocat voulant exercer dans un Etat membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle est tenu de s'inscrire auprès de l'autorité compétente de cet Etat membre. / 2. L'autorité compétente de l'Etat membre d'accueil procède à l'inscription de l'avocat au vu de l'attestation de son inscription auprès de l'autorité compétente de l'Etat membre d'origine. () ". Aux termes du paragraphe 3 de l'article 5 de la même directive, qui reprend en substance les dispositions de l'article 5 de la directive 77/249/CEE du Conseil du 22 mars 1977 tendant à faciliter l'exercice effectif de la libre prestation de services par les avocats : " Pour l'exercice des activités relatives à la représentation et à la défense d'un client en justice et dans la mesure où le droit de l'État membre d'accueil réserve ces activités aux avocats exerçant sous le titre professionnel de cet État, ce dernier peut imposer aux avocats exerçant sous leur titre professionnel d'origine d'agir de concert soit avec un avocat exerçant auprès de la juridiction saisie et qui serait responsable, s'il y a lieu, à l'égard de cette juridiction, soit avec un 'avoué' exerçant auprès d'elle. ".
5. En premier lieu, par son arrêt C-294/89 du 10 juillet 1991, Commission des Communautés européennes contre République française, la Cour de justice de l'Union européenne a relevé que, au regard de l'article 5 de la directive 77/249/CEE, l'objectif de garantir un déroulement rapide de la procédure, dans le respect du principe du caractère contradictoire de la procédure, pouvait être assuré en imposant à l'avocat prestataire de services l'obligation d'élire domicile auprès de l'avocat avec lequel il agit de concert, auquel les notifications provenant de la juridiction saisie pourraient être valablement faites.
6. Il résulte de la combinaison des articles 31-2 et 31-12 insérés dans le décret du 28 octobre 1991 par l'article 3 du décret attaqué que l'avocat venant accomplir, soit à titre permanent, soit à titre temporaire ou occasionnel, sous son titre professionnel d'origine, son activité professionnelle en France n'est tenu d'élire domicile auprès d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation pour représenter un client que lorsque la représentation par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation est obligatoire. Cette élection de domicile, dont les modalités sont librement fixées dans une convention conclue entre le professionnel et l'avocat qui l'accueille, permet que les actes de procédure lui soient valablement notifiés. Eu égard aux spécificités des règles de procédure et au monopole de la représentation par des avocats spécialisés devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, l'obligation ainsi posée est de nature à garantir un bon déroulement de la procédure, dans l'intérêt des parties et d'une bonne administration de la justice, et n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. Elle ne méconnaît donc pas les dispositions citées au point 4.
7. En second lieu, il résulte de la combinaison des articles 31-3 et 31-5 insérés dans le décret du 28 octobre 1991 par l'article 3 du décret attaqué que les ressortissants d'Etats membres de l'Union européenne et d'Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen autres que la France souhaitant assister ou représenter leurs clients, sous leur titre professionnel d'origine, devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, doivent y avoir été autorisés par le garde des sceaux, ministre de la justice. Celui-ci délivre l'autorisation au demandeur au vu des documents attestant de son identité, sa nationalité et son titre professionnel et de ceux permettant de vérifier qu'il est habilité dans l'Etat où il est établi à représenter les parties devant les juridictions suprêmes, juges de cassation, de cet Etat et qu'il y consacre à titre habituel une part substantielle de son activité. Les dispositions de l'article 3 de la directive du 16 février 1998 prévoyant la possibilité d'imposer à l'avocat voulant exercer dans un Etat membre autre que celui où il a acquis sa qualification professionnelle de s'inscrire auprès de l'autorité compétente de cet Etat membre ne s'opposent pas à une telle formalité, qui n'excède pas ce qui est nécessaire pour garantir l'objectif de bonne administration de la justice.
8. Par suite, contrairement à ce que soutient le groupement requérant et sans qu'il soit besoin de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle consistant à savoir si les articles 49 et 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article 5 de la directive 98/5 s'opposent à ce que les dispositions de l'article 3 du décret attaqué subordonnent la représentation en justice devant les juridictions de cassation par un avocat ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen autre que la France à l'obtention préalable d'une autorisation du ministre de la justice et à l'obligation de conclure une convention prévoyant l'élection de domicile auprès d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, le moyen tiré de la méconnaissance de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services garanties par le droit de l'Union européenne ne peut qu'être écarté.
Sur la méconnaissance du principe d'égalité :
9. En premier lieu, le groupement requérant soutient qu'en permettant au garde des sceaux, ministre de la justice, de suspendre provisoirement l'autorisation d'exercer l'activité d'assistance et de représentation devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation accordée à un professionnel d'un autre Etat européen que la France, lorsque l'urgence le justifie et que l'une ou plusieurs des conditions permettant cet exercice ne sont plus remplies, l'article 31-8 inséré dans le décret du 28 octobre 1991 par l'article 3 du décret attaqué porte atteinte au principe d'égalité dans la mesure où aucun texte ne prévoit la possibilité d'une telle mesure de suspension à l'égard d'un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation. Toutefois, les professionnels autorisés à représenter les parties devant les juridictions suprêmes françaises sous leur titre professionnel d'origine ne sont pas dans la même situation que les avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation auxquels une telle autorisation n'a pas à être délivrée. Par suite, et sans qu'il soit besoin de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne la question préjudicielle relative à la contrariété de cette faculté au droit de l'Union européenne, le moyen doit être écarté.
10. En second lieu, dès lors que pour assister ou représenter un client devant le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation, sous leur titre professionnel d'origine, les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen doivent justifier que, dans le pays où ils sont établis, ils sont habilités à représenter les parties devant la ou les juridictions de cassation et y consacrent une part substantielle de leur activité, ils ne sont pas dans la même situation que les avocats exerçant en France qui ne peuvent justifier d'une telle expérience devant une juridiction de cassation. Par suite le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaitrait le principe d'égalité, au motif que ces derniers ne se verraient pas offrir les mêmes possibilités d'exercice que les avocats exerçant dans un Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen ne peut qu'être écarté.
Sur les autres moyens :
11. En premier lieu, la circonstance que le garde des sceaux, ministre de la justice, se prononce sur la demande d'autorisation d'établissement ou de prestation de services d'un avocat ne porte pas atteinte au principe d'indépendance de la justice.
12. En second lieu, si le décret attaqué ne comporte pas de dispositions relatives au recours contre les décisions du garde des sceaux rejetant les demandes d'autorisation d'établissement ou de prestation de services pour assister ou représenter des clients devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, ni contre celles retirant ou suspendant les autorisations délivrées, il n'exclut pas le recours pour excès de pouvoir devant les juridictions administratives, lequel est ouvert même sans texte contre tout acte administratif. Le groupement requérant n'est par suite pas fondé à soutenir que le décret attaqué méconnaît le droit à un recours effectif.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête du groupement européen d'intérêt économique Alphalex Avocats doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête du groupement européen d'intérêt économique Alphalex Avocats est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée au groupement européen d'intérêt économique Alphalex Avocats, au Premier ministre, au garde des sceaux, ministre de la justice et à l'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.
Délibéré à l'issue de la séance du 9 février 2022 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; M. A F, M. Fabien Raynaud, présidents de chambre ; Mme L H, M. J C, Mme E I, M. D G, M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 7 mars 2022.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Catherine Moreau
La secrétaire :
Signé : Mme K B451753