Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 31 octobre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 avril 2021 et 10 janvier 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Fédération française du transport de personnes sur réservation demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-202 du 23 février 2021 modifiant les conditions d'organisation des examens d'accès aux professions de conducteur de taxi et de conducteur de voiture de transport avec chauffeur ;
2°) de définir un régime transitoire dans l'attente de nouvelles dispositions législatives ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE ;
- le code de l'artisanat ;
- le code de la commande publique ;
- le code des transports ;
- la loi n° 2016-1920 du 29 décembre 2016 ;
- la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ;
- la décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux n° 413040 du 5 juillet 2019 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. Par une décision n° 413040 du 5 juillet 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a annulé le décret du 6 avril 2017 relatif aux activités de transport public particulier de personnes, en tant qu'il n'édictait pas les dispositions nécessaires pour garantir que l'évaluation des conditions d'aptitude professionnelle des conducteurs de taxi et de voiture de transport avec chauffeur par les chambres des métiers et de l'artisanat de région respectait la liberté d'établissement. La requête de la Fédération française du transport de personnes sur réservation (FFTPR) tend à l'annulation pour excès de pouvoir du décret du 23 février 2021 modifiant les conditions d'organisation des examens d'accès aux professions de conducteur de taxi et de conducteur de voitures de transport avec chauffeur (VTC), qui a été édicté à la suite de cette annulation.
2. Aux termes de l'article L. 3120-2-1 du code des transports, créé par l'article 9 de la loi du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public particulier de personnes : " Les conducteurs des véhicules qui exécutent les prestations mentionnées à l'article L. 3120-1 répondent, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, à des conditions d'aptitude et d'honorabilité professionnelles ", les prestations en cause étant celles " de transport routier de personnes effectuées à titre onéreux avec des véhicules de moins de dix places, à l'exclusion des transports publics collectifs mentionnés au titre Ier de la présente partie et du transport privé routier de personnes mentionné au titre III ". Aux termes du I de l'article 23 du code de l'artisanat, tel que complété par l'article 10 de la même loi et modifié en dernier lieu par l'article 45 de la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités : " Les chambres de métiers et de l'artisanat de région ont pour attributions : / () / 4° bis D'évaluer les conditions d'aptitude professionnelle prévues à l'article L. 3120-2-1 du code des transports par un examen. A ce titre, elles peuvent confier l'organisation des sessions d'examen à des personnes agréées à cette fin par l'autorité administrative, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Ces personnes présentent des garanties d'honorabilité, de capacité d'organisation, d'impartialité et d'indépendance. Un décret en Conseil d'État réglemente, après consultation de l'Autorité de la concurrence, le prix que les personnes agréées peuvent percevoir lorsqu'elles organisent l'organisation des sessions d'examen. Un comité national comprenant notamment des représentants de l'État et des représentants des professionnels intervenant dans le secteur du transport public particulier de personnes effectue le bilan de la mise en œuvre de cet examen, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Il peut formuler des recommandations ". Aux termes de l'article R. 3120-7 du code des transports : " Le respect de la condition d'aptitude professionnelle mentionnée à l'article L. 3120-2-1 est constaté par la réussite à un examen, propre à chacune des professions du transport public particulier de personnes. Cet examen comprend des épreuves écrites d'admissibilité et une épreuve pratique d'admission dont le programme et les épreuves sont définis par un arrêté du ministre chargé des transports et du ministre chargé de l'économie. / Il est organisé dans les conditions prévues par les articles 24 à 24-2 et par le II de l'article 26 du code de l'artisanat ".
3. L'article 3 du décret attaqué insère dans le code de l'artisanat un nouvel article 24-1, qui détermine les modalités d'organisation des examens d'accès aux professions de conducteur de taxi et de VTC. Cet article prévoit, d'une part, que le nombre de sessions d'épreuves écrites d'admissibilité, fixé par les chambres des métiers et de l'artisanat en fonction du nombre prévisible de candidats dans leur ressort territorial, ne peut être inférieur à une session par trimestre. Il fixe, d'autre part, les conditions de désignation des personnes chargées d'évaluer les candidats lors du passage de l'examen : il instaure une obligation de déport dès lors qu'existent des éléments susceptibles de mettre en doute l'impartialité et l'indépendance des membres des jurys et de toute personne participant à l'organisation des épreuves ; il prévoit, s'agissant des épreuves écrites d'admissibilité, qu'une personne exerçant ou ayant déjà exercé l'activité de conducteur de taxi ou de VTC ne peut participer au choix des sujets de ces épreuves ni être membre du jury et, s'agissant de l'épreuve pratique d'admission, que le jury composé d'au moins deux examinateurs, ne peut pas comporter plus d'une personne exerçant ou ayant déjà exercé l'activité de conducteur de taxi ou de VTC, laquelle doit répondre à une condition d'expérience professionnelle et ne peut exercer la fonction de président du jury, qui dispose d'une voix prépondérante en cas de partage égal des voix. Cet article prévoit également qu'une personne exerçant ou ayant cessé d'exercer l'activité de conducteur de taxi ne peut participer au jury de l'épreuve pratique d'un candidat à l'examen d'accès à la profession de conducteur de VTC et qu'un conducteur ou ancien conducteur de VTC ne peut participer au jury de l'épreuve pratique d'un candidat à l'examen d'accès à la profession de conducteur de taxi. En vertu de l'article 24-2 du code de l'artisanat, renuméroté par l'article 4 du décret attaqué, l'inscription aux sessions de l'examen est subordonnée au paiement par le candidat de droits d'inscription dont le montant est fixé pour l'ensemble du territoire par arrêté conjoint des ministres chargés respectivement des finances, des transports et de l'artisanat, pris après avis de CMA France. Ces droits couvrent les coûts supportés au titre de l'inscription, de l'organisation de la session et de la délivrance de l'attestation. L'article 5 du décret attaqué crée dans le code de l'artisanat un nouvel article 24-3, aux termes duquel : " CMA France approuve un règlement d'examen qui détermine les modalités pratiques d'organisation des examens ". L'article 7 du même décret crée dans le code de l'artisanat un article 24-5, en vertu duquel le contrôle de l'organisation des sessions d'examen d'accès aux professions de conducteur de taxi ou de voiture de transport avec chauffeur et du bon déroulement des épreuves peut être assuré par les fonctionnaires habilités à cet effet par le préfet territorialement compétent, dans des conditions fixées par arrêté des ministres chargés des transports et de l'économie. Enfin, l'article 10 du décret attaqué modifie le deuxième alinéa de l'article R. 3120-7 du code des transports pour prévoir que " () Le contenu et la difficulté des sujets des épreuves écrites d'admissibilité et des épreuves d'admission revêtent un caractère adéquat et proportionné à l'appréciation de la condition d'aptitude professionnelle mentionnée à l'article L. 3120-2-1 du code des transports qui consiste à être en capacité d'assurer dans des conditions de confort et de sécurité le transport de passagers, dans le respect des règles applicables à sa profession et à être en capacité d'informer de manière claire les passagers sur la facturation des courses. Le ministre chargé des transports et le ministre chargé de l'économie peuvent adresser à cette fin des instructions aux personnes participant à l'évaluation des candidats ".
Sur la méconnaissance de la liberté d'établissement :
4. La fédération requérante soutient qu'en confiant aux chambres des métiers et de l'artisanat de région, qui comprennent des représentants des conducteurs de taxi, concurrents des conducteurs de VTC, la mission d'évaluer les conditions d'aptitude professionnelle des conducteurs de VTC, l'article 23 du code de l'artisanat et le décret attaqué portent atteinte à la liberté d'établissement.
5. Aux termes de l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les restrictions à la liberté d'établissement des ressortissants d'un État membre dans le territoire d'un autre État membre sont interdites ". Une restriction à la liberté d'établissement à l'intérieur de l'Union européenne peut être admise au titre des mesures dérogatoires prévues par le traité si elle est justifiée par des raisons impérieuses d'intérêt général et si les mesures restrictives s'appliquent de manière non discriminatoire, sont propres à garantir la réalisation de l'objectif qu'elles poursuivent et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.
6. Il ressort des pièces du dossier que si les chambres de métiers et de l'artisanat existant dans chaque région, qui sont des établissements publics administratifs, exercent déjà des compétences en matière d'accès à certaines professions artisanales et bénéficient d'une implantation sur l'ensemble du territoire, leur intervention dans la délivrance de la carte professionnelle nécessaire à l'exercice des professions de conducteur de taxi et de conducteur de " voiture de transport avec chauffeur " (VTC) peut conduire à porter une atteinte illégale à la liberté d'établissement, dans la mesure où peuvent siéger des membres exerçant les professions en cause, susceptibles d'avoir intérêt, ainsi que l'a souligné l'Autorité de la concurrence dans son avis n° 17-A-04 du 20 mars 2017, à restreindre l'accès à ces professions, en particulier celle de conducteur de VTC, et d'agir dans ce but en pesant sur la fréquence et l'organisation des examens, la teneur des sujets ou l'évaluation des capacités des candidats.
En ce qui concerne l'exception d'inconventionnalité de l'article 23 du code de l'artisanat :
7. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2016 relative à la régulation, à la responsabilisation et à la simplification dans le secteur du transport public des personnes, que le législateur a entendu mettre fin à la situation antérieure, dans laquelle les examens d'accès à la profession de conducteur de taxi étaient organisés par les préfectures et les examens d'accès à la profession de conducteur de VTC étaient confiés aux centres de formation agréés de ces conducteurs, afin d'uniformiser les conditions de vérification des aptitudes à l'exercice de ces professions sur l'ensemble du territoire national. Le choix de confier aux chambres des métiers et de l'artisanat existant dans chaque région, qui disposaient déjà d'une compétence et d'une expérience dans l'évaluation des compétences professionnelles pour l'accès à certaines professions artisanales, l'évaluation des conditions d'aptitude professionnelle des conducteurs de taxi et de VTC répondait ainsi à la raison impérieuse d'intérêt général d'unifier sur tout le territoire les modalités de leur évaluation afin de garantir la sécurité des clients de ces taxis et VTC, ainsi que celle de l'ensemble des usagers de la route.
8. D'autre part, si la fédération requérante soutient que l'intervention des chambres des métiers et de l'artisanat dans le processus de délivrance des cartes professionnelles aux conducteurs de VTC, en ce qu'elle implique que des opérateurs concurrents de ces conducteurs puissent exercer une influence sur l'accès à la profession, est contraire à la liberté d'établissement, la seule circonstance que puissent siéger dans les jurys des examens conditionnant l'accès aux professions de conducteur de taxi et de conducteur de VTC des membres des professions en cause ne peut suffire à caractériser une atteinte à la liberté d'établissement, les dispositions de l'article 23 du code de l'artisanat se bornant à donner aux chambres des métiers et de l'artisanat de région compétence pour évaluer les conditions d'aptitude professionnelle des candidats aux professions en cause.
En ce qui concerne l'inconventionnalité du décret attaqué :
9. Ainsi qu'il a été dit au point 3, l'article 3 du décret attaqué prévoit l'organisation d'au moins une session trimestrielle d'épreuves écrites d'admissibilité et fixe de façon précise les conditions de désignation des membres des jurys des épreuves écrites et de l'épreuve pratique de l'examen d'accès aux professions de conducteur de taxi et de conducteur de VTC en veillant à garantir leur impartialité ; son article 10 fixe par ailleurs les critères devant guider le choix des sujets des épreuves écrites. Le décret attaqué comporte ainsi des garanties suffisantes pour prévenir les risques d'atteintes illégales, par les chambres des métiers et de l'artisanat, à la liberté d'établissement protégée par l'article 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Sur la méconnaissance des règles de la commande publique régissant l'octroi de droits exclusifs :
10. Aux termes de l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " 1. Les États membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles des traités, notamment à celles prévues aux articles 18 et 101 à 109 inclus. / 2. Les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union ".
11. Il résulte de ces dispositions que, s'il est loisible aux Etats membres d'accorder à des entreprises gérant des services d'intérêt économique général des droits exclusifs pouvant faire obstacle à l'application des règles du traité relatives à la concurrence, ces restrictions à la concurrence ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à l'accomplissement de leur mission particulière et doivent rester proportionnées à ces nécessités.
12. Ainsi qu'il a été dit au point 7, la modification de l'article 23 du code de l'artisanat pour charger les chambres des métiers et de l'artisanat de l'évaluation de l'aptitude professionnelle des conducteurs de taxi et des conducteurs de VTC répondait à l'objectif d'intérêt général de garantir la sécurité des passagers et de leurs véhicules et celle des autres usagers de la route. La mission ainsi confiée aux chambres des métiers et de l'artisanat d'évaluer l'aptitude professionnelle des conducteurs de taxi et de VTC et d'organiser à cette fin les examens nécessaires à la vérification de cette aptitude professionnelle, que ce soit en procédant elles-mêmes à cette organisation ou en décidant de la déléguer à des tiers agréés par l'Etat, n'excède dès lors pas les nécessités de la mission d'intérêt général qui leur a été confiée. Par suite, la fédération requérante n'est, en tout état de cause, pas fondée à soutenir que l'article 23 du code de l'artisanat méconnaîtrait l'article 106 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et les règles issues du droit de l'Union européenne régissant la commande publique, ni que le décret pris pour son application serait illégal par voie de conséquence.
13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la fédération requérante doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la Fédération française du transport de personnes sur réservation est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Fédération française du transport de personnes sur réservation, à la Première ministre, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 octobre 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat ; Mme Pauline Hot, auditrice et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 31 octobre 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
La rapporteure :
Signé : Mme Catherine Moreau
La secrétaire :
Signé : Mme Valérie Peyrisse