Conseil d'État · 4ème et 1ère chambres réunies — 27 décembre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés les 23 août et 22 novembre 2021 et les 26 avril et 4 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. D demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret du Président de la République du 9 février 2021 portant nomination de Mme B Grand d'Esnon en tant que présidente du tribunal administratif de Versailles et la décision du 14 juin 2021 par laquelle le vice-président du Conseil d'Etat a rejeté son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 décembre 2022, présentée par M. D.
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes de l'article L. 232-1 du code de justice administrative dans sa version applicable au litige : " Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel connaît des questions individuelles intéressant les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel dans les conditions prévues par le présent article ou par un décret en Conseil d'Etat. / Il établit les tableaux d'avancement et les listes d'aptitude prévus aux articles L. 234-2-1, L. 234-2-2, L. 234-4 et L. 234-5. / Il émet des propositions sur les nominations, détachements et intégrations prévus aux articles L. 233-3, L. 233-4 et L. 233-5 et sur la désignation des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel siégeant au jury des concours prévus par l'article L. 233-6 en vue du recrutement direct des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. / Il est saisi pour avis conforme sur la nomination des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en qualité de rapporteur public et de président d'un tribunal administratif () ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel est présidé par le vice-président du Conseil d'Etat () ". Aux termes de l'article L. 234-1 du même code : " L'affectation d'un magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel est prononcée par arrêté du vice-président du Conseil d'Etat. Toutefois, la première nomination d'un magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel dans l'une des fonctions prévues respectivement par les articles L. 234-3, L. 234-4 et L. 234-5 est prononcée par décret du Président de la République. / Les affectations des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sont effectuées en prenant notamment en compte les emplois vacants, l'intérêt du service au sein de la juridiction d'accueil et, le cas échéant, de la juridiction d'origine, ainsi que les intérêts familiaux et personnels dont les intéressés font état ". Aux termes de l'article L. 234-5 du même code : " Les fonctions de président ou de vice-président du tribunal administratif de Paris, de premier vice-président d'une cour administrative d'appel et de président d'un tribunal administratif comportant au moins cinq chambres sont accessibles aux magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel titulaires du grade de président depuis au moins quatre ans. La première nomination dans l'une de ces fonctions est subordonnée à l'inscription sur une liste d'aptitude annuelle établie par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel ".
2. M. Antoine Mendras, président du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, en fonction au tribunal administratif de Paris en qualité de vice-président, demande l'annulation pour excès de pouvoir du décret du Président de la République du 9 février 2021 portant nomination de Mme B Grand d'Esnon aux fonctions de présidente du tribunal administratif de Versailles ainsi que de la décision du 14 juin 2021 par laquelle le vice-président du Conseil d'Etat a rejeté son recours gracieux.
Sur la présente procédure :
3. Les dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative attribuant compétence au Conseil d'Etat pour connaître en premier et dernier ressort du présent litige, ne sauraient faire obstacle à l'application de la règle générale de procédure, selon laquelle aucun membre d'une juridiction administrative ne peut participer au jugement d'un recours dirigé contre une décision administrative ou juridictionnelle dont il est l'auteur. Il en résulte que la formation de jugement d'un litige relatif à un membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ne peut être composée de membres du Conseil d'Etat ayant préparé ou pris des actes relatifs à ce litige. Dès lors, M. D n'est pas fondé à soutenir que la compétence donnée en premier et dernier ressort au Conseil d'Etat par les dispositions de l'article R. 311-1 pour connaître d'un litige tel que celui qu'il a introduit, alors que le chef de cette juridiction est chargé de la gestion du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel par les dispositions de l'article R. 231-3 du même code, méconnaîtrait le droit à un procès équitable garanti par les stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
Sur la légalité externe de la décision attaquée :
4. En premier lieu, M. D ne peut utilement soutenir que la procédure suivie par le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel préalablement aux décisions qu'il attaque aurait méconnu les stipulations du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'elles ne s'appliquent pas au CSTACAA qui, lorsqu'il établit les listes d'aptitude et rend un avis conforme sur la nomination des magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en qualité de président d'un tribunal administratif, ne présente ni le caractère d'une juridiction, ni celui d'un tribunal au sens de ces stipulations.
5. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 232-4 du code de justice administrative, le CSTACAA est présidé par le vice-président du Conseil d'Etat et comprend en outre le conseiller d'Etat, chef de la mission permanente d'inspection des juridictions administratives, le directeur général de la fonction publique, le secrétaire général du Conseil d'Etat, le directeur chargé au ministère de la justice des services judiciaires, de cinq représentants des membres du corps élus au scrutin de liste et de trois personnalités, qui n'exercent pas de mandat électif, nommées, pour une durée de trois ans non renouvelable, respectivement par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.
6. Il ressort des pièces du dossier que la formation du CSTACAA ayant examiné la candidature de M. D aux fonctions de président du tribunal administratif de Versailles était présidée par le vice-président du Conseil d'Etat et comportait la totalité de ses membres, à l'exception de la personnalité nommée par le président du Sénat qui s'est déportée. M. D soutient que cette composition n'était pas propre à garantir un examen impartial de sa candidature, compte tenu de la présence du vice-président et du secrétaire général du Conseil d'Etat, et était, par suite, entachée d'irrégularité. Toutefois, les circonstances dont il fait état, tirées, d'une part, de ce que le vice-président, sur proposition du conseiller d'Etat, chef de la mission d'inspection des juridictions administratives, et d'ailleurs, à la suite d'un courrier qu'il lui avait lui-même adressé, a décidé de diligenter une inspection sur la situation du tribunal administratif de Paris, d'autre part, de ce que la protection fonctionnelle qu'il avait sollicitée lui avait été refusée, enfin, que lors d'un entretien avec le vice-président, à la suite de la remise du rapport d'inspection, la possibilité d'une nouvelle affectation à la cour administrative d'appel de Versailles avait été mentionnée, n'étaient pas de nature à faire obstacle à ce que le vice-président participe à la formation du CSTACAA ayant statué sur sa candidature pour une nomination comme président du tribunal administratif de Versailles. En outre, si M. D fait état d'une information judiciaire ouverte à la suite d'une plainte qu'il aurait déposée à l'encontre de plusieurs membres de la juridiction administrative et en déduit que le vice-président et le secrétaire général du Conseil d'Etat ne pouvaient régulièrement se prononcer sur sa candidature, il se borne à produire un article de presse, sans assortir ses dires, ni de précisions, ni de pièces probantes, propres à permettre de déterminer la procédure pénale en cause ainsi que, le cas échéant, ses éventuelles conséquences. Enfin, il ressort des pièces du dossier que, d'une part, les propos du secrétaire général du Conseil d'Etat, en réponse aux déclarations de M. D et de son avocate, qui ont été repris dans cet article de presse, ne caractérisent pas, eu égard à leur teneur, d'animosité vis-à-vis de M. D et que d'autre part, la décision par laquelle le secrétaire général adjoint du Conseil d'Etat chargé des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, qui au demeurant participe aux travaux du Conseil supérieur sans voix délibérative, lui a refusé la protection fonctionnelle qu'il avait sollicitée est postérieure à la séance du CSTACAA où a été examinée sa candidature. Il s'ensuit que M. D n'est pas fondé à soutenir qu'en raison de ces circonstances, le vice-président et le secrétaire général du Conseil d'Etat ne pouvaient régulièrement participer à la séance du CSTACAA où a été examinée sa candidature et que, dès lors, la procédure a été entachée d'irrégularité.
7. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient M. D, les dispositions précitées de l'article L. 232-1 du code de justice administrative ne faisaient pas obstacle, d'une part, à ce qu'au cours de la même séance, le CSTACAA examine les candidatures pour l'inscription sur la liste annuelle d'aptitude pour l'accès aux 6ème et 7ème échelons du grade de président du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel puis émette un avis conforme à la nomination de Mme Grand d'Esnon aux fonctions de présidente du tribunal administratif de Versailles et, d'autre part, à ce que le CSTACAA décide d'inscrire sur cette liste d'aptitude un nombre de candidats égal au nombre de postes à pourvoir, cette liste, établie au titre de l'année 2021, pouvant être ultérieurement complétée. En outre, si aux termes de l'article R. 232-24 du code de justice administrative, " le Conseil supérieur prend ses décisions et émet ses avis et ses propositions à la majorité des suffrages exprimés. Pour les affaires individuelles, le vote a lieu bulletin secret si l'un des membres le réclame. Le vote à bulletin secret est de droit en matière disciplinaire ", ces dispositions ne font pas obligation au Conseil supérieur d'organiser un vote formel sur chacune de ses décisions, avis et propositions. Il ressort également des pièces du dossier que contrairement à ce que soutient M. Mendras, le président de la mission d'inspection des juridictions administratives a émis le 18 janvier 2021, conformément aux dispositions de l'article R. 232-22 du code de justice administrative, un avis favorable à l'inscription de Mme Grand d'Esnon sur la liste d'aptitude pour l'accès aux 6ème et 7ème échelons du grade de président du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.  Il ressort enfin des pièces du dossier que d'une part, les dossiers des deux demandes de mutation au poste de tribunal administratif de Versailles et les dossiers de demande d'inscription sur la liste d'aptitude aux 6ème et 7ème échelons du grade de président au titre de l'année 2021 ainsi que les tableaux préparatoires ont été mis à disposition des membres du CSTACAA et que, d'autre part, lors de la présentation de la candidature de M. D aux membres du CSTACAA, le secrétaire général du Conseil d'Etat, après avoir indiqué que M. D avait fait preuve de grandes qualités et aptitudes au cours de sa carrière, a mentionné les relations tendues que ce-dernier entretenait avec le président du tribunal administratif de Paris ainsi qu'avec plusieurs présidents de section, tout en précisant de manière factuelle, et sans que celles-ci soient contestées, les raisons de ce conflit, en indiquant que M. D s'estimait victime d'une forme de harcèlement. M. D n'est dès lors pas fondé à soutenir que les membres du CSTACAA n'auraient pas disposé des informations suffisantes pour apprécier les mérites de sa demande de mutation, ni que Mme Grand d'Esnon aurait été inscrite sur la liste d'aptitude annuelle pour l'accès aux 6ème et 7ème échelons du grade de président du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel en méconnaissance des règles de procédures posées par les dispositions précitées du code de justice administrative.
Sur la légalité interne de la décision attaquée :
8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal du CSTACAA daté du 19 janvier 2021, que les membres du CSTACAA ont rejeté la demande de mutation de M. D au motif que la situation de conflit qui persistait au sein du tribunal administratif de Paris soulevait des interrogations sur sa capacité à mobiliser les équipes du tribunal administratif de Versailles et à y impulser une dynamique positive. M. D n'est dès lors pas fondé à soutenir que le CSTACAA aurait écarté sa candidature en se fondant sur des critères étrangers à ceux prévus à l'article L. 234-1 du code de justice administrative cité au point 1.
9. En deuxième lieu, s'il ressort des pièces du dossier, et notamment des compte-rendu d'entretien professionnel produits par M. D, que ce-dernier a su démontrer, au cours de sa carrière, d'indéniables qualités professionnelles et d'encadrement, en particulier lors de son détachement à la sous-direction du contentieux du ministère de la défense, en sa qualité de président du tribunal administratif de Caen, ou dans le cadre de l'exercice de ses différentes fonctions au sein du tribunal administratif de Paris, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard notamment aux tensions persistantes dont le rapport établi au mois de février 2020 par M. Schilte, président honoraire de la mission d'inspection des juridictions administratives et par M. Quencez, conseiller d'Etat honoraire, relève l'existence dans le fonctionnement du tribunal administratif de Paris et dont M. D est, au moins pour une partie, à l'origine, que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation.
10. En troisième et dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit que M. D n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées manifesteraient l'existence d'une situation de harcèlement moral dont il serait la victime et méconnaîtraient les dispositions de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur, ni qu'elles constitueraient une sanction disciplinaire déguisée, dès lors qu'elles ne relèvent pas une intention de le sanctionner ni d'ailleurs qu'elles auraient eu pour effet de le priver d'une partie des droits et avantages liés à sa fonction. Le détournement de pouvoir allégué n'est, en outre, pas établi.
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions qu'il attaque. Ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. D est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. C D, au garde des sceaux, ministre de la justice, au secrétaire général du Conseil d'Etat et à Mme B Grand d'Esnon.
Délibéré à l'issue de la séance du 7 décembre 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Maud Vialettes, Mme Gaëlle Dumortier, présidentes de chambre ; M. Alain Seban, M. Jean-Luc Nevache, M. Damien Botteghi, M. Alban de Nervaux, M. Jérôme Marchand-Arvier, conseillers d'Etat et M. Edouard Solier, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 27 décembre 2022.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Edouard Solier
La secrétaire :
Signé : Mme Sylvie Alleil