Conseil d'État · 2ème et 7ème chambres réunies — 26 avril 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 octobre 2021 et 25 mars 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu, la région Pays-de-la-Loire, le département de Loire-Atlantique, Nantes Métropole, la commune de Nantes, la commune de Bouguenais et l'association " Le Collectif des Citoyens Exposés au Trafic Aérien " (COCETA) demandent au Conseil d'Etat :
1°) à titre principal, d'ordonner l'organisation d'une médiation en application de l'article L. 114-1 du code de justice administrative ;
2°) à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2021-470 du 19 avril 2021 pris pour l'application à l'aérodrome de Nantes-Atlantique des dispositions de l'article L. 6353-3 du code des transports et le décret n° 2021-471 du 19 avril 2021 portant création d'un dispositif d'aide à la revente aux propriétaires d'immeubles d'habitation riverains de certains aérodromes appartenant à l'Etat à la suite de l'abandon de leur transfert sur un autre site, ainsi que, par voie de conséquence, les arrêtés pris pour leur application, et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et les entiers dépens.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son article 61-1 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code de l'environnement ;
- le code des transports ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ;
- le décret n° 2010-1699 du 29 décembre 2010 ;
- le code de justice administrative, notamment le second alinéa de l'article R. 771-15 ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Amélie Fort-Besnard, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Philippe Ranquet, rapporteur public,
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de la ministre de la transition écologique ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 7 avril 2022, présentée par la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique du litige :
1.Après l'annonce, le 17 janvier 2018, de la décision du Gouvernement d'abandonner le projet de réalisation d'un aérodrome à Notre-Dame-des-Landes et la résiliation, le 24 octobre 2019, du contrat de concession conclu à cet effet, l'Etat a soumis à concertation préalable, au titre de l'article L. 121-15-1 du code de l'environnement, le projet de réaménagement de l'aérodrome de Nantes-Atlantique. Dans ce cadre, plusieurs engagements, notamment à l'égard des populations riveraines, ont été pris, dont ceux de mettre en place un droit de délaissement au profit des propriétaires d'habitation particulièrement exposés aux nuisances sonores résultant de l'exploitation de cet aérodrome et de créer un dispositif d'aide financière à la revente au bénéfice des propriétaires d'habitation modérément exposés à ces nuisances.
2.D'une part, aux termes de l'article L. 6353-3 du code des transports, issu de l'article 205 de la loi du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 : " Lorsque l'Etat a successivement projeté de transférer l'un de ses aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique sur un autre site, approuvé un contrat de concession aux fins de création d'un nouvel aérodrome sur ce site puis annoncé le maintien et le réaménagement de l'aérodrome existant, un décret en Conseil d'Etat détermine, à l'intérieur d'un périmètre qu'il définit, les catégories d'immeubles riverains de l'aérodrome existant, liées à l'habitation, pour lesquelles les propriétaires peuvent mettre en demeure l'Etat de procéder à l'acquisition dans les conditions définies aux articles L. 230-1 et L. 230-6 du code de l'urbanisme./ Le périmètre mentionné au premier alinéa du présent article est établi au regard de l'exposition aux nuisances sonores aériennes des immeubles situés dans des zones de bruit fort au sens de l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme./ La mise en demeure prévue au premier alinéa du présent article ne bénéficie qu'aux propriétaires qui ont procédé à l'acquisition d'un immeuble lié à l'habitation, à sa reconstruction ou à la réalisation de travaux conduisant à l'augmentation significative de sa surface de plancher, en considération de la réalisation prévue du nouvel aérodrome, entre la date de publication de l'acte approuvant le contrat de concession de cet aérodrome et la date de l'annonce par l'Etat du maintien et du réaménagement de l'aérodrome existant. Les modalités d'application du présent alinéa sont déterminées par le décret mentionné au premier
alinéa. () ". Pour l'application à l'aérodrome de Nantes-Atlantique de ces dispositions relatives au droit de délaissement, le décret n° 2021-470 du 19 avril 2021 précise les conditions suivant lesquelles les propriétaires d'un logement situé aux abords de cet aérodrome peuvent mettre l'Etat en demeure d'acquérir leur bien à un prix destiné à compenser l'éventuelle dévalorisation que la décision du Gouvernement de maintenir l'aéroport sur le même site est susceptible d'avoir occasionnée et, à ce titre, délimite, par des plans qui y sont annexés, le périmètre dans lequel le bénéfice de ce dispositif est ouvert. Il est renvoyé à un arrêté conjoint des ministres chargés de l'aviation civile et du budget la fixation de la liste des parcelles cadastrales situées dans ce périmètre et bénéficiant du droit de délaissement. Cet arrêté a été pris le 19 avril 2021, modifié par arrêté du 28 juillet 2021.
3.D'autre part, le décret n° 2021-471 du 19 avril 2021 a créé un dispositif d'aide à la revente au bénéfice des propriétaires d'immeubles d'habitation riverains de certains aérodromes appartenant à l'Etat à la suite de l'abandon de leur transfert sur un autre site et qui a pour objet de tenir compte de la dévalorisation du prix de cession des biens consécutive à l'annonce par l'Etat du maintien et du réaménagement de l'aérodrome existant. Un arrêté a été pris le 19 avril 2021 par les ministres chargés de l'aviation civile et du budget pour appliquer ce dispositif d'aide financière à l'aérodrome de Nantes-Atlantique.
4.La commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu, la région Pays-de-la-Loire, le département de Loire-Atlantique, Nantes Métropole, la commune de Nantes, la commune de Bouguenais et l'association " Le Collectif des Citoyens Exposés au Trafic Aérien " (COCETA) doivent être regardés comme demandant au Conseil d'Etat, à titre principal, d'ordonner l'organisation d'une médiation et, à titre subsidiaire, d'annuler pour excès de pouvoir les deux décrets du 19 avril 2021, ainsi que, par voie de conséquence, les arrêtés pris pour leur application et la décision par laquelle le Premier ministre a implicitement rejeté leur recours gracieux.
Sur les conclusions tendant à ce qu'il soit ordonné une médiation :
5.Aux termes de l'article L. 114-1 du code de justice administrative : " Lorsque le Conseil d'Etat est saisi d'un litige en premier et dernier ressort, il peut, après avoir obtenu l'accord des parties, ordonner une médiation pour tenter de parvenir à un accord entre celles-ci () ". Il n'y a pas lieu pour le Conseil d'Etat, dans les circonstances de l'espèce, de proposer une médiation aux parties.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
En ce qui concerne la question prioritaire de constitutionnalité :
6.Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé () à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
7.Il résulte des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 6353-3 du code des transports, citées au point 2, que le bénéfice du droit de délaissement prévu par cet article lorsque l'Etat a successivement projeté de transférer l'un de ses aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique sur un autre site, approuvé un contrat de concession aux fins de création d'un nouvel aérodrome sur ce site puis annoncé le maintien et le réaménagement de l'aérodrome existant est réservé aux propriétaires riverains de l'aérodrome qui ont procédé à l'acquisition d'un l'immeuble lié à l'habitation, à sa reconstruction ou à la réalisation de travaux conduisant à l'augmentation significative de sa surface de plancher après la date de publication de l'acte approuvant le contrat de concession du nouvel aérodrome. En procédant ainsi, le législateur a entendu retenir une date de référence correspondant à une époque où le projet de transfert de l'aérodrome pouvait sembler irréversible. La différence de traitement qui en résulte pour les riverains de l'aérodrome existant, selon qu'ils ont acquis, rénové ou agrandi leur bien avant ou après cette date, est en rapport direct avec l'objet de l'aide, destinée à tenir compte de l'éventuelle dévalorisation que la décision de l'Etat de maintenir ouvert un aérodrome après avoir envisagé de le fermer est susceptible d'avoir occasionnée, et n'est ainsi pas contraire au principe d'égalité.
8.Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Par suite, il n'y a pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
En ce qui concerne les moyens de légalité externe :
9.Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration./ () Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. () ".
10.Ainsi qu'il a été dit aux points 2 et 3, les décrets attaqués portent sur des dispositifs mis en place en faveur de propriétaires d'un bien immobilier situé aux abords d'un aérodrome et destinés à tenir compte, au titre d'un droit de délaissement et d'une aide à la revente, de l'éventuelle dévalorisation que la décision de l'Etat de maintenir ouvert cet aérodrome après avoir envisagé de le fermer, est susceptible d'avoir occasionnée. Eu égard à leur objet et à leur portée, ils ne sauraient être regardés comme ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement. Le moyen tiré de l'absence de consultation du public doit par suite être écarté.
En ce qui concerne les autres moyens de légalité interne :
Quant au décret relatif au droit de délaissement :
11.En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 6353-3 du code des transports, citées au point 2, que le périmètre à l'intérieur duquel les propriétaires peuvent mettre en demeure l'Etat de procéder à l'acquisition de leur bien est établi au regard de l'exposition aux nuisances sonores aériennes des immeubles situés dans des zones de bruit fort au sens de l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme. Cet article L. 112-7 prévoit que le plan d'exposition au bruit définit, à partir des prévisions de développement de l'activité aérienne, de l'extension prévisible des infrastructures et des procédures de circulation aérienne, des zones diversement exposées au bruit engendré par les aéronefs, dont des zones A et B, dites zones de bruit fort, qui sont définies en fonction des valeurs d'indices évaluant la gêne due au bruit des aéronefs fixés par décret en Conseil d'Etat. En vertu de l'article R. 112-3 du code de l'urbanisme, la zone de bruit fort A est la zone comprise à l'intérieur de la courbe d'indice Lden 70 et la zone de bruit fort B est la zone comprise entre la courbe d'indice Lden 70 et la courbe d'indice Lden 62, la valeur de l'indice servant à la délimitation de la limite extérieure de la zone B étant toutefois comprise entre 65 et 62 pour les aérodromes mis en service avant le 28 avril 2002.
12.Il ressort des pièces du dossier qu'en l'absence de révision du plan d'exposition au bruit de l'aérodrome de Nantes-Atlantique, élaboré en 2004 et ne pouvant plus servir de référence, le périmètre à l'intérieur duquel les propriétaires riverains de cet aérodrome peuvent exercer le droit de délaissement a été défini sur la base d'une simulation du plan révisé, tenant compte des indices prévus par la réglementation, de données actualisées et des engagements et orientations résultant de la concertation publique mentionnée au point 1. En procédant ainsi, le décret contesté n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 6353-3 du code des transports qui se borne à prévoir que le périmètre doit être établi " au regard de " l'exposition aux nuisances sonores aériennes des immeubles situés dans des zones de bruit fort " au sens de l'article L. 112-7 du code de l'urbanisme ". Il n'est pas davantage entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
13.En second lieu, la différence de traitement entre les propriétaires d'immeubles selon qu'ils les ont acquis, reconstruits ou ont réalisé sur eux des travaux conduisant à une augmentation significative de la surface de plancher avant ou après le 31 décembre 2010, date de publication du décret du 29 décembre 2010 portant approbation de la concession conclue entre l'Etat et la société Aéroports du Grand Ouest, découle directement des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 6353-3 du code des transports, dont l'article 2 du décret contesté ne fait que tirer les conséquences nécessaires. Le moyen tiré de l'atteinte portée au principe d'égalité ne peut donc être utilement invoqué à l'encontre du décret attaqué.
Quant au décret relatif au dispositif d'aide à la revente :
14.En premier lieu, le périmètre à l'intérieur duquel les propriétaires d'immeubles riverains de l'aérodrome de Nantes peuvent, en cas de cession de leur bien, obtenir une aide financière de l'Etat n'est pas défini par le décret attaqué mais par l'arrêté mentionné au point 3. Le moyen tiré de ce que ce périmètre serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation ne peut donc être utilement invoqué à l'encontre du décret contesté.
15.En second lieu, en réservant, en son article 3, le bénéfice de l'aide  financière qu'il prévoit en faveur des propriétaires riverains d'un aérodrome existant dont le transfert avait été envisagé avant d'être abandonné à ceux qui ont procédé à l'acquisition de l'immeuble lié à l'habitation, à sa reconstruction ou à la réalisation de travaux conduisant à l'augmentation significative de sa surface de plancher après la date de publication de l'acte approuvant le contrat de concession du nouvel aérodrome, le décret attaqué a entendu retenir une date de référence correspondant à une époque où le projet de transfert de l'aérodrome pouvait sembler irréversible. La différence de traitement qui en résulte pour les riverains de l'aérodrome existant, selon qu'ils ont acquis, rénové ou agrandi leur bien avant ou après cette date, est en rapport direct avec l'objet de l'aide, destinée à tenir compte de l'éventuelle dévalorisation que la décision de l'Etat de maintenir ouvert un aérodrome après avoir envisagé de le fermer, est susceptible d'avoir occasionnée, et n'est pas manifestement disproportionnée. Par suite, le moyen tiré de ce que le décret attaqué méconnaîtrait le principe d'égalité doit être écarté.
16.Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la ministre de la transition écologique, que la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation pour excès de pouvoir des décrets n°s 2021-470 et 2021-471 du 19 avril 2021 ni, par voie de conséquence, des arrêtés pris pour leur application et de la décision rejetant leur recours gracieux. Leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées en conséquence. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérantes la somme que la ministre de la transition écologique demande au même titre.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres.
Article 2 : La requête de la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres est rejetée.
Article 3 : Les conclusions de la ministre de la transition écologique tendant à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu et autres au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de Saint-Aignan-de-Grand-Lieu, première requérante dénommée, à la ministre de la transition écologique. Copie en sera adressée au Premier ministre et au Conseil constitutionnel.