Conseil d'État · 4ème et 1ère chambres réunies — 13 décembre 2022

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 3 mai 2022, au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la " lettre-circulaire " du 2 mars 2022 du directeur, adjoint à la directrice générale de la fonction publique, relative à la nomination de représentants syndicaux au conseil d'administration de l'Institut national du service public ;
2°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 8 mars 2022 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'Institut national du service public ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 ;
- le décret n° 2021-1556 du 1er décembre 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes,
- les conclusions de M. A de Montgolfier, rapporteur public ;
Considérant ce qui suit :
1. La fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière demande l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la " lettre-circulaire " du 2 mars 2022 du directeur, adjoint à la directrice générale de la fonction publique, adressée aux fédérations syndicales de fonctionnaires représentées au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat relativement à la nomination de représentants syndicaux au conseil d'administration de l'Institut national du service public (INSP), et d'autre part de l'arrêté du 8 mars 2022 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'INSP. Au vu des moyens que soulève la fédération requérante, ses conclusions doivent être regardées comme dirigées contre cet arrêté en tant qu'il nomme les membres du conseil d'administration de l'INSP sur proposition des fédérations syndicales de fonctionnaires représentées au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat.
Sur l'exception aux fins de non-lieu opposée par le ministre de la transformation et de la fonction publiques :
2. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 8 mars 2022 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'INSP a été abrogé, après avoir reçu application, par l'arrêté du 9 juin 2022 du ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'INSP. Dans ces conditions, les conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 8 mars 2022 n'ont pas perdu leur objet, malgré l'abrogation de cet arrêté après l'introduction de la requête de la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière.
Sur les moyens de la requête :
3. Aux termes du troisième alinéa de l'article 5 de l'ordonnance du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'Etat : " L'Institut national du service public est administré par un conseil d'administration comprenant, outre des représentants de l'Etat, des personnalités qualifiées, des représentants de fédérations syndicales de fonctionnaires et des représentants élus du personnel et des élèves, un député et un sénateur ainsi qu'un représentant au Parlement européen élu en France ". Le dernier alinéa de cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour " précise[r] les règles relatives à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut national du service public ". Aux termes de l'article 7 du décret du 1er décembre 2021 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Institut national du service public : " Outre son président et les trois parlementaires mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance du 2 juin 2021 susvisée, le conseil d'administration comprend dix-neuf membres : () / 4° Deux membres nommés sur proposition des fédérations syndicales de fonctionnaires représentées au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat ; ces membres ont chacun un suppléant désigné dans les mêmes conditions ; les suppléants peuvent ne pas appartenir aux mêmes fédérations que les titulaires ; ". Aux termes de l'article 9 de ce même décret : " () / Les membres du conseil d'administration mentionnés au 4° de l'article 7 sont nommés par arrêté du ministre chargé de la fonction publique après chaque renouvellement du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat () / ". Aux termes de l'article 28 de ce décret : " () / Par dérogation à l'article 9, les membres du conseil d'administration mentionnés au 4° de l'article 7 sont nommés par arrêté du ministre chargé de la fonction publique avant le 1er avril 2022. Leur mandat prend fin au prochain renouvellement du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat ". Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au ministre chargé de la fonction publique de solliciter, lors de la création de l'INSP puis à chaque renouvellement du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, l'ensemble des fédérations syndicales de fonctionnaires qui sont représentées dans ce conseil afin qu'elles proposent au ministre chargé de la fonction publique des représentants des fédérations syndicales de fonctionnaires susceptibles de siéger au conseil d'administration de l'INSP. Il revient ensuite au ministre chargé de la fonction publique, sous le contrôle du juge administratif, de déterminer ceux de ces représentants appelés à siéger, en qualité de titulaire ou de suppléant, au conseil d'administration de l'INSP et de les nommer à cette fin.
4. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le directeur, adjoint à la directrice générale de la fonction publique, a adressé le 2  mars 2022 une " lettre-circulaire " à l'ensemble des fédérations syndicales représentées au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat par laquelle il indiquait que " pour la désignation des organisations syndicales du CA [conseil d'administration de l'INSP] le gouvernement souhaite assurer une représentativité pertinente au regard des corps d'encadrement supérieur auxquels l'INSP donne accès, dont le corps des administrateurs de l'Etat. A ce titre, il convient pour les quatre fédérations syndicales du CSFPE les plus représentatives au sein de l'encadrement supérieur de désigner les membres du CA de l'INSP. La CFDT et l'UNSA désigneront ainsi chacun un membre titulaire tandis que FO et CFE-CGC désigneront chacun un membre suppléant ". En décidant ainsi qu'il ne serait demandé qu'à certaines fédérations syndicales parmi celles représentées au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat de proposer des représentants susceptibles de siéger au conseil d'administration de l'INSP, alors, ainsi qu'il a été dit au point précédent, que l'ensemble des fédérations syndicales siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat a vocation, à ce stade de la procédure, à faire des propositions de représentants au ministre chargé de la fonction publique en vue de leur nomination au conseil d'administration de l'INSP, la " lettre-circulaire " attaquée a méconnu les dispositions de l'article 7 du décret du 1er décembre 2021 et est entachée pour ce motif d'illégalité.
5. En second lieu, l'arrêté du 8 mars 2022 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'INSP, également attaqué, ayant été pris sur le fondement des propositions des seules fédérations syndicales siégeant au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat sollicitées par le ministre chargé de la fonction publique, conformément à ce qui était indiqué par la " lettre-circulaire " précitée, a également été pris en méconnaissance des dispositions de l'article 7 du décret du 1er décembre 2021 et est entaché pour ce motif d'illégalité.
6. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de sa requête, que la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière est fondée à demander l'annulation des deux décisions qu'elle attaque.
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros à verser à la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La " lettre-circulaire " du 2 mars 2022 du directeur, adjoint à la directrice générale de la fonction publique et l'arrêté du 8 mars 2022 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques portant nomination au conseil d'administration de l'Institut national du service public, en tant qu'il nomme les membres de ce conseil d'administration sur proposition des fédérations syndicales de fonctionnaires représentées au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat, sont annulés.
Article 2 : L'Etat versera à la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la fédération générale des fonctionnaires Force ouvrière et au ministre de la transformation et de la fonction publiques.
Copie en sera adressée à la directrice de l'Institut national du service public.