Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 20 mars 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 7 décembre 2020 et 7 mars 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Sea Shepherd France demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 27 novembre 2020 portant modification de l'arrêté du 26 décembre 2019 portant obligation d'équipement de dispositifs de dissuasion acoustique pour les chaluts pélagiques dans le golfe de Gascogne ;
2°) d'enjoindre à l'administration de mettre en œuvre les mesures techniques nécessaires et adaptées en vue de parvenir à mettre un terme aux captures accidentelles ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;
- le règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 ;
- le règlement d'exécution (UE) 2020/967 de la Commission du 3 juillet 2020 ;
- la directive 92/43/CEE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 1992 ;
- le code de l'environnement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- le décret n° 2020-879 du 15 juillet 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Nicolas Jau, auditeur,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 27 février 2023, présentée par l'association Sea Shepherd France ;
Considérant ce qui suit :
1. L'arrêté du ministre de l'agriculture et de l'alimentation du 26 décembre 2019 portant obligation d'équipement de dispositifs de dissuasion acoustique pour les chaluts pélagiques dans le golfe de Gascogne prévoyait qu'entre le 1er janvier et le 30 avril de chaque année, les navires français de longueur supérieure à 12 mètres pêchant au moyen d'un chalut pélagique dans le golfe de Gascogne devaient utiliser des dispositifs actifs de dissuasion acoustique afin de limiter l'entrée des cétacés dans les chaluts pélagiques. L'arrêté de la ministre de la mer du 27 novembre 2020 modifiant cet arrêté a rendu cette obligation applicable toute l'année, a supprimé le seuil de taille des navires concernés et a ajouté aux navires concernés les chalutiers démersaux en paire. L'association Sea Shepherd France demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté modificatif du 27 novembre 2020.
Sur le cadre juridique :
2. D'une part, aux termes de l'article 2 du règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 relatif à la politique commune de la pêche (PCP), qui en fixe les objectifs, cette dernière, notamment, " met en œuvre l'approche écosystémique de la gestion des pêches afin que les incidences négatives des activités de pêche sur l'écosystème marin soient réduites au minimum ". Pour atteindre ces objectifs, le règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques prescrit des mesures techniques de protection. Son article 3 prévoit que ces mesures techniques contribuent notamment à la réalisation de l'objectif général tendant à ce que " les captures accidentelles d'espèces marines sensibles, y compris celles énumérées dans les directives 92/43/CEE et 2009/147/CE, imputables à la pêche, soient réduites au minimum et si possible éliminées de telle sorte qu'elles ne représentent pas une menace pour l'état de conservation de ces espèces " et son article 4 qu'elles visent à veiller à ce que " les captures accidentelles de mammifères marins, de reptiles marins, d'oiseaux de mer et d'autres espèces exploitées à des fins non commerciales ne dépassent pas les niveaux prévus dans la législation de l'Union et les accords internationaux qui lient l'Union ". En application de l'article 15 du règlement (UE) 2019/1241, des mesures techniques établies au niveau régional figurent à l'annexe XIII de ce règlement pour réduire les captures accidentelles de cétacés. Ces mesures prévoient l'interdiction aux navires d'une longueur hors tout supérieure ou égale à 12 mètres d'utiliser l'engin de pêche sans que soient utilisés simultanément des dispositifs de dissuasion acoustique dans certaines zones de pêche définies par le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM), dites " zones CIEM ". Cette obligation ne s'applique toutefois pas dans la sous-zone CIEM 8 qui correspond au golfe de Gascogne. Aux termes de l'article 11 de ce même règlement : " 4. Sur la base des meilleurs avis scientifiques disponibles, l'État membre peut, pour les navires battant son pavillon, mettre en place des mesures d'atténuation ou des restrictions relatives à l'utilisation de certains engins de pêche. Ces mesures réduisent au minimum et, si possible, éliminent les captures des espèces visées au paragraphe 1 du présent article et elles sont compatibles avec les objectifs énoncés à l'article 2 du règlement (UE) n° 1380/2013 et sont au moins aussi strictes que les mesures techniques applicables en vertu du droit de l'Union ".
3. Aux termes de l'article 2 du règlement d'exécution (UE) 2020/967 de la Commission du 3 juillet 2020 établissant les règles détaillées relatives aux caractéristiques concernant le signal et la mise en œuvre des dispositifs de dissuasion acoustique visés à l'annexe XIII, partie A, du règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques: " 1.   Les capitaines des navires de pêche de l'Union veillent à ce que les dispositifs de dissuasion acoustique visés à l'annexe XIII, partie A, point 1.1, du règlement (UE) 2019/1241 soient pleinement opérationnels pendant toute la durée de l'opération de pêche. / 2. Ces dispositifs de dissuasion acoustique sont conformes à l'une des séries de spécifications techniques et conditions d'utilisation définies à l'annexe du présent règlement. / 3. Par dérogation au paragraphe 2, les États membres peuvent autoriser l'utilisation de dispositifs de dissuasion acoustique non conformes aux spécifications techniques ou conditions d'utilisation définies à l'annexe, à condition que ces dispositifs soient au moins aussi efficaces pour réduire les captures accidentelles de cétacés que les dispositifs de dissuasion acoustique conformes aux spécifications techniques ou conditions définies à l'annexe, et que cette efficacité ait été dûment documentée () ".
4. L'article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime dispose que " la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a pour objectifs, en conformité avec les principes et les règles de la politique commune des pêches et dans le respect des engagements internationaux : 1° De permettre d'exploiter durablement et de valoriser le patrimoine collectif que constituent les ressources halieutiques auxquelles la France accède (), dans le cadre d'une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l'environnement () ". Des mesures techniques de protection peuvent être prises sur le fondement des dispositions du chapitre II du titre IX du livre IX du code rural et de la pêche maritimes, selon le cas, par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et des autres autorités de l'Etat compétentes en vertu de son article R.* 911-3 ou par délibération du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins rendue obligatoire dans les conditions définies à son article L. 921-2-1, telles notamment que des restrictions spatiales et temporelles ou une réglementation des engins et procédés de pêche.
5. D'autre part, l'article 2 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992, dite directive " Habitats ", prévoit que celle-ci " a pour objet de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages " et que les mesures prises dans ce cadre " visent à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire " et " tiennent compte des exigences économiques, sociales et culturelles, ainsi que des particularités régionales et locales ". Le i) de l'article 1er précise qu'un état de conservation est favorable sous réserve notamment que " les données relatives à la dynamique de la population de l'espèce en question indiquent que cette espèce continue et est susceptible de continuer à long terme à constituer un élément viable des habitats naturels auxquels elle appartient ". Aux termes de l'article 12 de cette même directive : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () / 4.  Les États membres instaurent un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles des espèces animales énumérées à l'annexe IV point a). Sur la base des informations recueillies, les États membres entreprennent les nouvelles recherches ou prennent les mesures de conservation nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires n'aient pas une incidence négative importante sur les espèces en question ". Le grand dauphin et le marsouin commun figurent parmi les espèces d'intérêt communautaire mentionnées à l'annexe II de cette directive. L'annexe IV concerne toutes les espèces de cétacés, dont le dauphin commun.
6. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, qui transpose l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 : " I.- Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat ; () / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces ".
7. Un arrêté du 1er juillet 2011 fixant la liste des mammifères marins protégés sur le territoire national et les modalités de leur protection a été pris en application des dispositions citées au point précédent. L'article 2 de cet arrêté, modifié par un arrêté du 3 septembre 2020, prévoit que, pour le grand dauphin, le dauphin commun et le marsouin commun, sont interdits dans les eaux marines sous souveraineté et sous juridiction nationales, " la destruction, la mutilation, la capture ou l'enlèvement intentionnels incluant les prélèvements biologiques, la perturbation intentionnelle incluant l'approche des animaux à une distance de moins de 100 mètres dans les aires marines protégées mentionnées à l'article L. 334-1 du code de l'environnement, et la poursuite ou le harcèlement des animaux dans le milieu naturel " et que " les activités de pêche maritime, définies par l'article L. 911-1 du code rural et de la pêche maritime, ne sont pas concernées par la limite d'approche des animaux lorsque cette approche est non intentionnelle et par l'interdiction de capture lorsque celle-ci est accidentelle au sens du règlement (UE) 2019/1241 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 susvisé ".
Sur la légalité de l'arrêté attaqué :
8. En premier lieu, l'association requérante ne saurait utilement soutenir que l'arrêté litigieux est insuffisamment motivé dès lors que cet acte, qui a un caractère réglementaire, n'est pas soumis à une obligation de motivation.
9. En deuxième lieu, aux termes de l'article D. 922-11 du code rural et de la pêche maritime : " Les caractéristiques et conditions d'emploi des filets, engins et modes de pêche sont fixées, soit par arrêté du ministre chargé des pêches maritimes et de l'aquaculture marine, soit par délibérations () du comité national ou des comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins ". A la date de l'arrêté attaqué, l'article 1er du décret du 15 juillet 2020 relatif aux attributions du ministre de la mer donnait compétence à ce ministre pour définir et mettre en œuvre la politique en matière de pêches maritimes, notamment en ce qui concerne la réglementation et le contrôle de ces activités, dont relève l'arrêté attaqué. L'association requérante n'est, dès lors, pas fondée à soutenir que l'arrêté litigieux serait entaché d'incompétence au motif qu'il n'a pas été signé par le ministre de l'agriculture et de l'alimentation.
10. En troisième lieu, l'association requérante soutient que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions combinées du règlement (UE) 2019/1241 du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques et de son règlement d'exécution (UE) 2020/967 du 3 juillet 2020 établissant les règles détaillées relatives aux caractéristiques concernant le signal et la mise en œuvre des dispositifs de dissuasion acoustique visés à son annexe XIII, partie A, au motif qu'il s'abstient de prévoir des prescriptions techniques encadrant les niveaux à la source des dispositifs de dissuasion acoustique dans la fourchette comprise entre 130 et 150 dB mentionnée par ce règlement d'exécution. Toutefois, et en tout état de cause, d'une part il résulte des termes mêmes de la partie A de l'annexe XIII du règlement du 20 juin 2019, comme il a été dit au point 2, que les obligations prévues par le règlement d'exécution du 3 juillet 2020 ne s'appliquent que dans certaines zones de pêche au nombre desquelles ne figure pas le golfe de Gascogne, d'autre part que la limitation ainsi instituée ne concerne que les filets maillants de fond ou les filets emmêlants et non les chaluts pélagiques visés par l'arrêté attaqué. Le moyen soulevé ne peut donc qu'être écarté.
11. En quatrième lieu, l'association requérante soutient que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et de l'article 2 de l'arrêté du 1er juillet 2011 fixant la liste des mammifères marins protégés sur le territoire national et les modalités de leur protection en ce qu'il aurait pour effet de nuire à l'état de conservation des petits cétacés présents dans le golfe de Gascogne en aggravant l'effet d'exclusion de leur zone d'habitat et de leur lieux de nourrissage suscité par l'emploi des dispositifs de dissuasion acoustique imposés par l'arrêté du 26 décembre 2019. Elle fonde son argumentation sur les résultats d'une étude de 2017, reposant sur une modélisation des effets prévisionnels du déploiement de dispositifs de dissuasion acoustique sur des filets fixes dans une zone de pêche de la mer Baltique, qui conclut que leur déploiement extensif dans des zones à fort enjeu pour l'alimentation des petits cétacés peut avoir pour effet, en contrepartie d'une réduction des captures accidentelles, d'évincer les spécimens de leur zone d'alimentation et de réduire leurs chances de survie jusqu'à nuire à la conservation de l'espèce. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que les caractéristiques du golfe de Gascogne, qui constitue une zone maritime plus ouverte et plus profonde, sont sensiblement différentes de celles de la zone de la mer Baltique sur laquelle porte cette étude, d'autre part, que celle-ci se prononce uniquement sur l'usage de dispositifs de dissuasion acoustique associés à des filets fixes alors qu'il n'est pas établi que l'effet d'exclusion de tels dispositifs associés aux chaluts visés par l'arrêté attaqué serait équivalent. Par ailleurs, dans ses avis du 26 mai 2020 et du 24 janvier 2023, le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) a recommandé, pour réduire les captures accidentelles de petits cétacés dans le golfe de Gascogne, l'utilisation de dispositifs de dissuasion acoustique pour les chaluts pélagiques et démersaux, combinée avec des mesures de fermeture spatiale et temporelle des pêcheries concernées. Dans ces conditions, en l'état des connaissances scientifiques, il ressort des éléments versés au dossier que l'utilisation de dispositifs de dissuasion acoustique permet de réduire les captures accidentelles de petits cétacés par les opérations de pêche au chalut dans le golfe de Gascogne sans qu'il soit établi que l'effet d'éviction induit aurait une incidence excessive sur la conservation de ces espèces. Enfin, au surplus, il résulte des termes mêmes du règlement (UE) 2019/1241 du 20 juin 2019, qui prévoit leur utilisation obligatoire dans certaines zones et pour certains engins de pêche afin de réduire les captures accidentelles de petits cétacés, que les dispositifs de dissuasion acoustique ne sont pas en tant que tels contraires au droit de la pêche et au droit de l'environnement applicables. Dès lors, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 411-1 du code de l'environnement et les objectifs de l'article 12 de la directive " Habitats " ainsi que les dispositions de l'article 2 de l'arrêté du 1er juillet 2011 précité, doit être écarté.
12. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Sea Shepherd France n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté qu'elle attaque. Ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, en conséquence, qu'être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Sea Shepherd France est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Sea Shepherd France et à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 février 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Christian Fournier, M. Géraud Sajust de Bergues, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et M. Nicolas Jau, auditeur-rapporteur.
Rendu le 20 mars 2023.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Nicolas Jau
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne