Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 7 février 2023

Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure
M. A B a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d'annuler l'arrêté du 30 avril 2013 par lequel la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a mis fin à son détachement auprès du Grand port maritime de la Guadeloupe et l'a nommé en qualité de " chargé de mission temporaire transport maritime " auprès du directeur du service des transports de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, en résidence à la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, l'arrêté du 31 janvier 2014 prononçant sa mutation comme commandant de port de Mayotte, tous les autres arrêtés découlant de l'arrêté du 30 avril 2013, ainsi que les avis de la commission administrative paritaire des 26 avril 2013, 4 décembre 2013 et 23 mai 2014, d'enjoindre à cette même autorité, d'une part, de le rétablir dans son emploi précédant l'arrêté du 30 avril 2013 et de renouveler son détachement dans le respect des conditions posées par l'arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre du 22 juin 2015, sans baisse de grade et d'échelon, en tenant compte de la bonification d'échelon due à son passage à Mayotte et, d'autre part, de lui communiquer le rapport d'enquête du conseil général de l'environnement et du développement durable, dans les deux cas sous astreinte de 250 euros par jour de retard et enfin de condamner l'Etat à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis. Par un jugement n° 1300860 du 24 mars 2016, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté ses demandes.
Par un arrêt n° 16BX01573 du 18 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé par M. B contre ce jugement.
Par une décision n° 419062 du 19 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi de M. B, a annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la même cour.
Par un arrêt n° 19BX04694 du 8 mars 2021, sur renvoi du Conseil d'Etat, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté la requête de M. B.
Procédure devant le Conseil d'Etat
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 10 mai et 1er juin 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. B demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions d'appel ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des ports maritimes ;
- le code des transports ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Julien Autret, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Spinosi, avocat de M. A B ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. A B, officier de port titulaire du grade de capitaine de port de 1ère classe, a été détaché à compter du 1er septembre 2010, pour une durée de cinq ans, auprès du port autonome de la Guadeloupe, devenu Grand port maritime de la Guadeloupe (GPMG) le 1er janvier 2013, pour y exercer les fonctions de commandant de port. La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a mis fin à ce détachement avant son terme, par un arrêté du 30 avril 2013, et a affecté M. B, jusqu'au 31 août 2013, sur un poste de chargé de mission auprès du directeur du service des transports de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, en résidence à la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement de la Guadeloupe, cette affectation provisoire, dans l'attente d'une affectation pérenne, ayant été prolongée par un arrêté du 17 septembre 2013. Par un arrêté du 31 janvier 2014, M. B a été nommé commandant du port de Mayotte. Par un jugement du 24 mars 2016, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté les demandes de M. B tendant à l'annulation des arrêtés précités ainsi que des procès-verbaux des réunions de la commission administrative paritaire ayant émis un avis sur sa situation administrative, à ce qu'il soit enjoint sous astreinte à son administration d'origine de le rétablir dans son emploi de commandant de port au sein du GPMG, et à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 250 000 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis. Par un arrêt du 18 décembre 2017, la cour administrative d'appel de Bordeaux a rejeté l'appel formé contre ce jugement par M. B. Par une décision du 19 décembre 2019, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a, sur le pourvoi de M. B, annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire à la même cour. Par un arrêt du 8 mars 2021, la cour administrative d'appel de Bordeaux, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a rejeté la requête d'appel de M. B, qui se pourvoit contre cet arrêt. Eu égard aux moyens qu'il soulève, le pourvoi doit être regardé comme dirigé contre l'arrêt en tant seulement qu'il a rejeté les conclusions du requérant à fin d'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 et les conclusions à fin d'injonction liées à celles-ci.
Sur le pourvoi :
2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " () La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pu préjudicier aux droits des parties.
3. Il ressort des visas de l'arrêt attaqué que la ministre de la mer a produit un mémoire en défense devant la cour le 27 janvier 2021 en vue de l'audience publique du 1er février 2021, avant clôture de l'instruction. D'une part, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ce mémoire n'a pas été communiqué à M. B. D'autre part, ce mémoire, qui ne portait toutefois que sur les conclusions de M. B tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 et invoquant le harcèlement moral dont il soutenait avoir fait l'objet, contenait des éléments nouveaux, sur lesquels la cour s'est explicitement fondée pour rejeter ces conclusions et par voie de conséquence celles à fin d'injonction qui y étaient associées. L'absence de communication de ce mémoire a, dans ces conditions, préjudicié aux droits de M. B. Ce dernier, qui ne conteste pas en cassation les motifs distincts par lesquels la cour administrative d'appel a rejeté ses autres conclusions, est dès lors fondé à soutenir que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux est, sur ce point, intervenu à la suite d'une procédure irrégulière. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux doit être annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. B à fins d'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 ainsi que les conclusions à fins d'injonction liées à celles-ci.
4. Aux termes du second alinéa de l'article L. 821-2 du code de justice administrative : " Lorsque l'affaire fait l'objet d'un second pourvoi en cassation, le Conseil d'Etat statue définitivement sur cette affaire ". Le Conseil d'Etat étant saisi, en l'espèce, d'un second pourvoi en cassation, il lui incombe de régler l'affaire au fond, dans la mesure de la cassation prononcée.
Sur le règlement au fond du litige :
5. Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au litige, dont les dispositions sont désormais reprises à l'article L. 133-3 du code général de la fonction publique : " Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / () ". Si la circonstance qu'un agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral ne saurait légalement justifier que lui soit imposée une mesure relative à son affectation, à sa mutation ou à son détachement, elle ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne, à l'égard de cet agent, dans son intérêt ou dans l'intérêt du service, une telle mesure si aucune autre mesure relevant de sa compétence, prise notamment à l'égard des auteurs des agissements en cause, n'est de nature à atteindre le même but.
6. Lorsqu'une telle mesure est contestée devant lui par un agent public au motif qu'elle méconnaît les dispositions précitées de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, il incombe d'abord au juge administratif d'apprécier si l'agent a subi ou refusé de subir des agissements de harcèlement moral. S'il estime que tel est le cas, il lui appartient, dans un second temps, d'apprécier si l'administration justifie n'avoir pu prendre, pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent, aucune autre mesure, notamment à l'égard des auteurs du harcèlement moral.
7. S'agissant, en premier lieu, de l'existence d'un harcèlement moral, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile.
8.  Il ressort des pièces du dossier que les éléments de fait produits par M. B, relatifs à diverses décisions du directeur du port autonome de la Guadeloupe, devenu directeur général du GPMG, méconnaissant, d'une part, les termes de son contrat relatifs notamment à son logement et à divers éléments de sa rémunération et portant ainsi atteinte à sa situation matérielle et financière, et méconnaissant, d'autre part, ses compétences et prérogatives de commandant de port et portant ainsi atteinte aux conditions d'exercice de ses fonctions, sont susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs d'un harcèlement moral à son encontre. M. B fait à cet égard également valoir que ces éléments ont été regardés comme établis et constitutifs de harcèlement moral par la cour d'appel de Basse-Terre dans un arrêt du 22 juin 2015 condamnant le GPMG à verser à M. B une somme de 200 000 euros en réparation des préjudices subis à raison de ce harcèlement.
9. Toutefois, ni ces constatations de fait, ni la qualification ainsi retenue par un arrêt ne statuant pas en matière pénale ne sont revêtues de l'autorité de la chose jugée dans le présent litige opposant des parties différentes. S'agissant, d'une part, des conditions d'exercice des fonctions de M. B, si ce dernier fait valoir que le directeur du port autonome a pris des décisions portant atteinte aux prérogatives qu'il tirait du code des ports maritimes en matière de sécurité et de sûreté, notamment en créant une " direction sûreté sécurité voyageurs " et en refusant de le nommer agent de sûreté portuaire, en premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la création de cette direction est antérieure à la nomination de M. B, en second lieu, ce dernier ne conteste pas les indications de la ministre selon lesquelles cette organisation, répondant au souci d'une meilleure prise en compte des contraintes réglementaires en ce domaine, ne méconnaissait pas la répartition des compétences en matière de sécurité et de sûreté telle que prévue par le code des transports et le code des ports maritimes, le premier confiant au directeur du port autonome la compétence d'autorité portuaire et d'autorité investie de la police portuaire, les officiers de port étant en la matière placés sous son autorité, le second ne réservant pas aux officiers de port la fonction d'agent de sûreté portuaire. Si M. B invoque, d'autre part, des brimades ou mises à l'écart dans l'exercice de ses fonctions, il n'apporte aucun élément précis à l'appui de ces allégations, sinon le refus qui lui a été opposé de se rendre à une réunion à Paris, point sur lequel la ministre expose sans être contredite qu'au regard de l'objet de cette réunion, la présence d'un représentant du GPMG n'était pas indispensable. La ministre établit ainsi que les agissements dénoncés par M. B comme portant atteinte aux conditions d'exercice de ses fonctions sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement moral. S'agissant en revanche des agissements dénoncés par M. B comme portant atteinte à sa situation matérielle et financière, la ministre n'établit pas que la méconnaissance répétée des termes du contrat de M. B relevée par la cour d'appel de Basse-Terre, et non sérieusement contestée, notamment celle concernant le calcul de certaines primes prévues par ce contrat, serait justifiée par des considérations étrangères à tout harcèlement moral.
10. S'agissant, en second lieu, d'apprécier si aucune autre mesure ne pouvait être prise par l'administration pour préserver l'intérêt du service ou celui de l'agent, il ressort des pièces du dossier, et notamment des conclusions de l'enquête du conseil général de l'environnement et du développement durable diligentée en octobre 2012 à raison des dysfonctionnements dénoncés tant par M. B que par le directeur du port autonome, que ces dysfonctionnements s'expliquent essentiellement par le comportement général de M. B dans l'exercice de ses responsabilités de commandant de port, que ce soit à l'égard du directeur ou des autres responsables du port autonome et, indépendamment de ses reproches à l'endroit du directeur concernant le respect de certaines stipulations de son contrat, une attitude de M. B incompatible avec le bon fonctionnement du service. M. B, qui se borne pour l'essentiel à se prévaloir de l'arrêt de la cour d'appel de Basse-Terre reconnaissant l'existence du harcèlement qu'il invoque, d'une part, et à soutenir que la ministre n'était pas dépourvue de pouvoirs à l'égard du directeur du port autonome, devenu directeur général du GPMG, d'autre part, n'apporte pas devant le juge administratif d'éléments permettant de remettre en cause ces conclusions.
11. Dans ces conditions, la ministre doit être regardée comme établissant que, au regard du comportement général de l'intéressé dans l'exercice de ses responsabilités de commandant de port, qui ne saurait s'expliquer ou se justifier par les actes précités, la fin du détachement de M. B auprès du GPMG était, quelles que soient les mesures qui auraient pu être éventuellement prises à l'égard du directeur général du GPMG, la seule mesure susceptible de mettre fin aux dysfonctionnements constatés au sein du GPMG et ainsi de préserver l'intérêt du service. Il s'ensuit que les conclusions de M. B tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 décidant la fin de ce détachement doivent être rejetées.
12. La présente décision n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions de M. B aux fins d'injonction ne peuvent qu'être rejetées.
13. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à se plaindre du rejet par le tribunal administratif de la Guadeloupe de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de le réintégrer dans son poste de commandant de port en Guadeloupe.
14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 8 mars 2021 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé en tant qu'il a rejeté les conclusions de M. B tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de le réintégrer dans son poste de commandant de port en Guadeloupe.
Article 2 : Les conclusions d'appel de M. B tendant à l'annulation de l'arrêté du 30 avril 2013 et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de le réintégrer dans son poste de commandant de port en Guadeloupe, ainsi que ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 janvier 2023 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Guillaume Goulard, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Stéphane Verclytte, M. Christian Fournier, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon et Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat ; M. Julien Autret, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 7 février 2023.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
Le rapporteur :
Signé : M. Julien Autret
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne