Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 25 janvier 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête et trois mémoires en réplique, enregistrés les 14 janvier, 10 octobre, 14 et 25 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Réunion Biodiversité demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 28 juin 2021 de la ministre de la transition écologique, du ministre de l'agriculture et de l'alimentation et de la secrétaire d'Etat auprès de la ministre de la transition écologique, chargée de la biodiversité, relatif à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de La Réunion - interdiction de toutes activités portant sur des spécimens vivants ;
2°) d'enjoindre à la ministre de la transition écologique de prendre un nouvel arrêté dans un délai de six mois à compter de l'intervention de la décision du Conseil d'Etat ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 ;
- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) n° 1143/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 janvier 2023, présentée par l'association Réunion biodiversité ;
Considérant ce qui suit :
1. D'une part, aux termes du paragraphe 2 de l'article 6 du règlement (UE) n° 1143/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes : " 2. Au plus tard le 2 janvier 2017, chaque État membre comptant des régions ultrapériphériques adopte une liste des espèces exotiques envahissantes préoccupantes pour chacune de ces régions, en concertation avec lesdites régions () / 4. Les États membres notifient immédiatement à la Commission les listes visées au paragraphe 2, ainsi que toute mise à jour de ces listes, et en informent les autres États membres ".
2. D'autre part, aux termes de l'article L. 411-5 du code de l'environnement : " I. - Est interdite l'introduction dans le milieu naturel, qu'elle soit volontaire, par négligence ou par imprudence, susceptible de porter préjudice aux milieux naturels, aux usages qui leur sont associés ou à la faune et à la flore sauvages : / 1° De tout spécimen d'espèces animales à la fois non indigènes au territoire d'introduction et non domestiques, dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture (). Cette liste comprend nécessairement les espèces exotiques envahissantes préoccupantes pour l'Union, déterminées par la Commission européenne en application de l'article 4 du règlement (UE) n° 1143/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes. / () ". Aux termes de l'article L. 411-6 du même code : " I. - Lorsque les nécessités de la préservation du patrimoine biologique, des milieux naturels et des usages qui leur sont associés justifient d'éviter la diffusion d'espèces animales ou végétales, sont interdits l'introduction sur le territoire national, y compris le transit sous surveillance douanière, la détention, le transport, le colportage, l'utilisation, l'échange, la mise en vente, la vente ou l'achat de tout spécimen vivant de ces espèces, dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture ou, lorsqu'il s'agit d'espèces marines, du ministre chargé des pêches maritimes. / () / Cette liste comprend nécessairement les espèces exotiques envahissantes préoccupantes pour l'Union, déterminées par la Commission européenne en application de l'article 4 du règlement (UE) n° 1143/2014 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes. / () ".
3. L'association Réunion Biodiversité demande au Conseil d'Etat l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 28 juin 2021 relatif à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de la Réunion - interdiction de toutes activités portant sur des spécimens vivants, pris sur le fondement de l'article L. 411-6 du code de l'environnement.
Sur la légalité externe :
4. En premier lieu, l'arrêté attaqué, qui interdit sur le territoire de La Réunion l'introduction dans le milieu naturel, la détention, le transport, le colportage, l'utilisation, l'échange, la mise en vente, la vente ou l'achat de spécimens vivants des espèces animales énumérées à son annexe I a été signé par la ministre chargée de la protection de la nature et le ministre chargé de l'agriculture, conformément à ce que prévoit l'article L. 411-6 du code de l'environnement. Aucun texte n'impliquait que l'arrêté attaqué aurait dû en outre être signé par le ministre chargé de l'outre-mer.
5. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que le préfet de la Réunion a, le 27 décembre 2019, sollicité l'avis de la région et du département de la Réunion ainsi que du président de l'association des maires de La Réunion sur le projet de liste d'espèces exotiques envahissantes et que le président du conseil régional a, au demeurant, émis un avis favorable à cette liste le 24 juin 2020. L'association requérante n'est, dès lors et en tout état de cause, pas fondée à soutenir que la liste des espèces envahissantes dont l'introduction est interdite à La Réunion n'aurait pas été fixée en concertation avec la région, comme le prévoit le paragraphe 2 de l'article 6 du règlement 1143/2014 du 22 octobre 2014.
6. En troisième lieu, l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, qui définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, ayant une incidence sur l'environnement, prévoit que : " II. - Sous réserve des dispositions de l'article L. 123-19-6, le projet d'une décision mentionnée au I, accompagné d'une note de présentation précisant notamment le contexte et les objectifs de ce projet, est mis à disposition du public par voie électronique et, sur demande présentée dans des conditions prévues par décret, mis en consultation sur support papier dans les préfectures et les sous-préfectures en ce qui concerne les décisions des autorités de l'Etat, y compris les autorités administratives indépendantes, et des établissements publics de l'Etat, ou au siège de l'autorité en ce qui concerne les décisions des autres autorités. / () / Les observations et propositions du public, déposées par voie électronique ou postale, doivent parvenir à l'autorité administrative concernée dans un délai qui ne peut être inférieur à vingt et un jours à compter de la mise à disposition prévue au même premier alinéa. / () Au plus tard à la date de la publication de la décision et pendant une durée minimale de trois mois, l'autorité administrative qui a pris la décision rend publics, par voie électronique, la synthèse des observations et propositions du public avec l'indication de celles dont il a été tenu compte, les observations et propositions déposées par voie électronique ainsi que, dans un document séparé, les motifs de la décision ". Il ressort des pièces du dossier que, comme l'indiquent les visas de l'arrêté attaqué, celui-ci a fait l'objet, en application de ces dispositions, d'une consultation du public réalisée du 29 avril au 20 mai 2020. D'une part, ni les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposaient que les documents et les résultats relatifs à cette consultation, qui ont été mis en ligne sur le site du ministère de la transition écologique, le soient de préférence sur le site des services déconcentrés de l'Etat à La Réunion. D'autre part, contrairement à ce que soutient l'association requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que la circonstance que cette consultation, annoncée comme devant se terminer le 21 mai 2020, date qui était celle du jeudi de l'Ascension, jour férié, aurait été close la veille ait privé le public d'une garantie ou ait eu une incidence sur le sens de la décision.
7. En quatrième lieu, d'une part, le défaut de publication de la synthèse des observations du public ainsi que des motifs de l'arrêté attaqué, antérieurement ou concomitamment à sa publication, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, est, en tout état de cause, sans incidence sur la légalité de celui-ci. D'autre part, si aux termes des stipulations du paragraphe 9 de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 " Chaque Partie communique au public le texte de la décision assorti des motifs et considérations sur lesquels ladite décision est fondée ", il ne résulte pas davantage de ces stipulations que l'arrêté aurait dû, à peine d'illégalité, être motivé. Enfin, si l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne prévoit que " 1. Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l'Union. / 2. Ce droit comporte notamment : () c) l'obligation pour l'administration de motiver ses décisions. () ", il résulte de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne que ces stipulations s'adressent non aux Etats membres, mais uniquement aux institutions, organes et organismes de l'Union. Ainsi, le moyen tiré de leur méconnaissance par l'arrêté attaqué, pris par une autorité d'un Etat membre, est en tout état de cause inopérant. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'adoption de l'arrêté attaqué faute pour celui-ci d'être motivé ne peut qu'être écarté.
8. En cinquième lieu, la circonstance que la liste que l'arrêté attaqué établit des espèces exotiques envahissantes préoccupantes pour La Réunion n'aurait pas été notifiée à la Commission européenne, ainsi que le prévoit l'article 6 du règlement n° 1143/2014 cité ci-dessus, qui n'impose pas la notification préalable des listes établies par les Etats-membres, est sans incidence sur sa légalité. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que cette notification à la Commission européenne a été effectuée en septembre 2021.
Sur la légalité interne :
En ce qui concerne la méconnaissance alléguée du règlement n° 1143/2014 du 22 octobre 2014 relatif à la prévention et à la gestion de l'introduction et de la propagation des espèces exotiques envahissantes :
9. En premier lieu, si les dispositions du paragraphe 2 de l'article 6 de ce règlement imposent aux Etats-membres comptant des régions ultrapériphériques d'adopter une liste des espèces exotiques envahissantes préoccupantes dans chacune de ces régions, celles-ci ne font clairement pas obstacle à ce que, lorsque les particularités du territoire le justifient, soit prévue une interdiction d'introduire sur le territoire d'une collectivité d'outre-mer l'ensemble des espèces appartenant à une classe, un ordre ou une famille d'animaux déterminés, celle-ci étant assortie d'une énumération des espèces appartenant à cette classe, cet ordre ou cette famille qui sont expressément exclues de l'interdiction.
10. En deuxième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 411-1 du code de l'environnement : " Les espèces sont indiquées par le nom de l'espèce ou de la sous-espèce ou par l'ensemble des espèces appartenant à un taxon supérieur ou à une partie désigné de ce taxon ". Ces dispositions, qui portent sur les espèces protégées au titre de l'article L. 411-1 du même code, ne sont pas applicables aux espèces exotiques envahissantes relevant des articles L. 411-5 et L. 411-6 et ne peuvent dès lors être utilement invoquées à l'appui de la requête dirigée contre l'arrêté attaqué fixant la liste des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de La Réunion.
11. En dernier lieu, aucune disposition du règlement n° 1143/2014 ne fait obstacle à ce que les auteurs de l'arrêté attaqué précisent que les interdictions qu'il prévoit ne s'appliquent pas aux espèces mentionnées dans l'annexe I de l'arrêté du 9 février 2018 relatif à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de La Réunion, laquelle énumère la liste des espèces exotiques pouvant y être introduites.
12. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué méconnaîtrait le règlement n° 1143/2014 du 22 octobre 2014.
En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation alléguée :
13. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'inscription des Estrildidae, à l'exception de quatre genres et d'une espèce, sur la liste des espèces animales exotiques envahissantes sur le territoire de la Réunion est justifiée par les forts risques invasifs que ces espèces présentent pour le territoire réunionnais. Il en va de même des reptiles, à l'exception de certains taxons dont l'impact sur les écosystèmes en cas d'introduction dans le milieu naturel est limité. D'autre part, la décision de ne pas faire figurer sur cette liste les espèces de poissons appartenant à la famille des Cichlidés d'Amérique Centrale a été prise en raison de l'absence de données scientifiques approfondies sur leur impact sur les milieux naturels réunionnais et compte tenu du risque limité que ces poissons d'aquarium soient relâchés dans la nature. Dans ces conditions, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la liste des espèces annexée à l'arrêté attaqué serait entachée d'erreur manifeste d'appréciation.
14. En second lieu, la circonstance que l'arrêté du 1er avril 2019 relatif à la prévention de l'introduction et de la propagation des espèces végétales exotiques envahissantes sur le territoire de La Réunion ait dressé, en ce qui le concerne, une liste exhaustive des espèces dont l'introduction est interdite sur ce territoire n'est pas par elle-même de nature à établir que la démarche retenue par les auteurs de l'arrêté attaqué, consistant à interdire des classes, ordres ou familles entières d'animaux, en excluant seulement quelques espèces de cette interdiction, serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
15. Il résulte de tout ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté qu'elle attaque. Par suite, l'ensemble de ses conclusions doivent être rejetées.
D E C I D E :
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Article 1er : : La requête de l'association Réunion Biodiversité est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Réunion Biodiversité, à la ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré à l'issue de la séance du 6 janvier 2023 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, conseillers d'Etat et Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 25 janvier 2023.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
La rapporteure :
Signé : Mme Catherine Moreau
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain