Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 13 janvier 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire ; un mémoire en réplique et un mémoire en duplique, enregistrés les 25 mars, 2 septembre et 9 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société d'exploitation d'un service d'information (SESI) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 3 décembre 2021 par laquelle le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) l'a mise en demeure de se conformer, avant le 31 décembre 2021 et à l'avenir, aux dispositions de l'article 1er de la délibération n° 2017-62 du 22 novembre 2017 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision ainsi qu'aux stipulations de l'article 2-3-1 de la convention du 27 novembre 2019 sur l'ensemble de la période au cours de laquelle son respect doit être assuré ainsi que la décision du 19 janvier 2022 rejetant le recours gracieux qu'elle a formé contre cette décision ;
2°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) la somme de 8000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ;
- le décret n° 2014-382 du 28 mars 2014 ;
- la délibération du 9 avril 2014 fixant le règlement intérieur du CSA ;
- la délibération du CSA n° 2017-62 du 22 novembre 2017 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alain Seban, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
Vu la note en délibéré, enregistrée le 15 décembre 2022, présentée par la SESI.
Considérant ce qui suit :
1. La société d'exploitation d'un service d'information (SESI) demande au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir la décision du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) du 3 décembre 2021 la mettant en demeure de se conformer aux dispositions de la délibération du CSA du 22 novembre 2017 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision, ainsi qu'aux stipulations de sa convention portant sur le même objet, et d'annuler également la décision du 19 janvier 2022 de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), venue aux droits du CSA, rejetant le recours gracieux formé par la société requérante contre cette mise en demeure.
Sur la légalité externe :
2. La mise en demeure contestée, qui énonce avec précision les considérations de fait et de droit sur lesquelles elle repose, est suffisamment motivée.
3. Il ressort des pièces du dossier que, si l'article 7 de la délibération du 9 avril 2014 fixant le règlement intérieur du CSA prévoit que " Le directeur général assiste aux délibérations du Conseil ", la méconnaissance d'une telle disposition ne saurait entacher d'irrégularité une délibération de cette instance. Le moyen tiré d'une telle méconnaissance, qui au surplus manque en fait, ne peut dès lors qu'être écarté.
4. Pour le surplus, le moyen pris de ce que la décision contestée ne ferait pas la preuve qu'elle a été édictée au terme d'une procédure répondant aux prescriptions résultant du décret du 28 mars 2014 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil supérieur de l'audiovisuel, alors en vigueur, et de la délibération du 9 avril 2014 fixant le règlement intérieur du CSA n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
Sur la légalité interne :
5. Aux termes du premier alinéa de l'article 42 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : " Les éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et les opérateurs de réseaux satellitaires peuvent être mis en demeure de respecter les obligations qui leur sont imposées par les textes législatifs et réglementaires et par les principes définis aux articles 1er et 3-1. "
6. Aux termes, d'une part, de l'article 1er de la même loi du 30 septembre 1986 : " La communication au public par voie électronique est libre. / L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise () par le respect () du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion () ". Aux termes de l'article 13 : " L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique assure le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d'information politique et générale. / Les services de radio et de télévision transmettent les données relatives aux temps d'intervention des personnalités politiques dans les journaux et les bulletins d'information, les magazines et les autres émissions des programmes à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique selon les conditions de périodicité et de format que l'autorité détermine. () "
7. Aux termes, d'autre part, de l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 : " La délivrance des autorisations d'usage de la ressource radioélectrique pour chaque nouveau service diffusé par voie hertzienne terrestre autre que ceux exploités par les sociétés nationales de programme, est subordonnée à la conclusion d'une convention passée entre l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique au nom de l'Etat et la personne qui demande l'autorisation. / () Cette convention fixe les règles particulières applicables au service. (). " Aux termes de l'article 2-3-1 de la convention conclue, en application des dispositions qui viennent d'être citées, entre le CSA et la société SESI le 27 novembre 2019 pour l'exploitation du service CNEWS : " l'éditeur assure le pluralisme de l'expression des courants de pensée et d'opinion notamment dans le cadre des recommandations formulées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, en particulier de la délibération relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision. / Il transmet à la demande du Conseil supérieur de l'audiovisuel, pour la période qui lui est indiquée, le relevé des temps d'intervention des personnalités politiques. "
8. Aux termes, enfin, de l'article 1er de la délibération du CSA du 22 novembre 2017 relative au principe de pluralisme politique dans les services de radio et de télévision : " Les éditeurs de services de radio et de télévision respectent le principe de pluralisme politique suivant : / I. - Interventions du Président de la République, de ses collaborateurs et des membres du Gouvernement / Les éditeurs prennent en compte les interventions du Président de la République qui, en raison de leur contenu et de leur contexte, relèvent du débat politique national, au sens de la décision du Conseil d'Etat du 8 avril 2009, ainsi que les interventions de ses collaborateurs./ Le temps d'intervention cumulé du Président de la République relevant du débat politique national, de ses collaborateurs et des membres du Gouvernement doit correspondre au tiers du temps total d'intervention. / II. - Interventions des partis et groupements politiques / Pour les interventions ne relevant pas du I, les éditeurs veillent à assurer aux partis et groupements politiques qui expriment les grandes orientations de la vie politique nationale un temps d'intervention équitable au regard des éléments de leur représentativité, notamment les résultats des consultations électorales, le nombre et les catégories d'élus qui s'y rattachent, l'importance des groupes au Parlement et les indications de sondages d'opinion, et de leur contribution à l'animation du débat politique national () ".
9. Si aucune disposition législative ou réglementaire ni aucune stipulation applicable aux services de radio et de télévision  ne précise expressément que le respect des obligations en matière d'expression pluraliste des courants d'opinion fixées par les dispositions rappelées au point 8 de la délibération du 22 novembre 2017, prise sur le fondement des articles 1 et 13 de la loi du 30 septembre 1986, doit s'apprécier en tenant compte des heures de diffusion des émissions, il résulte de l'objet même de ces dispositions, qui tendent à ce que les différents courants d'opinion soient équitablement diffusés afin de concourir à la formation de l'opinion des téléspectateurs et de contribuer ainsi au débat et à l'expression démocratique, que les obligations qu'elles édictent ne sauraient être regardées comme respectées sans tenir compte des horaires et des conditions de diffusion de ces émissions.
10. Il ressort des relevés de temps de parole sur l'antenne du service CNEWS entre le 1er octobre et le 15 novembre 2021 que, d'une part, 82 % des interventions du Président de la République, de ses collaborateurs et des membres du Gouvernement et, d'autre part, 53 % de celles des représentants de " La France Insoumise " ont été diffusées entre minuit et 5 heures 59, alors que ces intervenants sont sous-représentés par rapport aux autres partis et groupements politiques au sein des programmes diffusés en journée, avec des proportions respectives de 8,6 % et 3,7 % du temps total d'intervention entre 6 heures et minuit. Ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit au point précédent, c'est sans commettre d'erreur de droit que le CSA a considéré que les obligations résultant de la loi du 30 septembre 1986 et de la délibération du 22 novembre 2017 ne pouvaient être respectées si les interventions, d'une part, du Président de la République, de ses collaborateurs et des membres du Gouvernement ou, d'autre part, des représentants d'un des partis et groupements politiques qui expriment les grandes orientations de la vie politique nationale, sont essentiellement diffusées au cours des programmes de nuit, à des heures où l'audience est très faible. En adressant à la société requérante une mise en demeure sur ce point, qui lui rappelle les obligations qui lui incombent et l'invite pour l'avenir à s'y conformer sur l'ensemble de la période au cours de laquelle leur respect doit être assuré, le CSA, loin de méconnaitre la délibération du 22 novembre 2017, s'est bornée à appliquer la règle énoncée au point 9 ci-dessus, sans porter atteinte aux principe de non-rétroactivité des actes administratifs et de sécurité juridique. Eu égard aux circonstances de fait qui viennent d'être rappelées, cette mise en demeure doit être regardée comme faisant une exacte application des pouvoirs conférés au CSA.
11. Il résulte de ce qui précède que la société d'exploitation d'un service d'information n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque. Sa requête doit, par suite, être rejetée, y compris les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de la société d'exploitation d'un service d'information est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société d'exploitation d'un service d'information et à l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique.
Copie en sera adressée à la Première ministre et à la ministre de la culture.
Délibéré à l'issue de la séance du 14 décembre 2022 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, conseillères d'Etat ; M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, conseillers d'Etat et M. Alain Seban, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 13 janvier 2023.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Alain Seban
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras