Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 26 avril 2023

Vu la procédure suivante :
Par un mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 février et 13 mars 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, l'association Coénove demande au Conseil d'État, en application de l'article 23-5 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 et à l'appui de sa requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2022-666 du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid et de l'arrêté de la ministre de la transition écologique du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid, de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie, dans leur rédaction issue de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et ses articles 61-1 et 72 ;
- l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'énergie, notamment ses articles L. 712-1, L. 712-2 et L. 712-3 ;
- le code de l'environnement ;
- la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ;
- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 avril 2023, présentée par l'association Coénove ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " Le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé () à l'occasion d'une instance devant le Conseil d'Etat () ". Il résulte des dispositions de ce même article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question prioritaire de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.
2. Sur le fondement de ces dispositions, l'association Coénove demande, à l'appui du recours pour excès de pouvoir qu'elle a formé contre le décret n° 2022-666 du 26 avril 2022 relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid et contre l'arrêté du 26 avril 2022 de la ministre de la transition écologique relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid, que soit renvoyée au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie.
3. D'une part, aux termes de l'article L. 712-1 du code de l'énergie, dans sa rédaction résultant de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets : " Afin de favoriser le développement des énergies renouvelables, est classé en application du présent article un réseau de distribution de chaleur et de froid, répondant à la qualification de service public industriel et commercial au sens de l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales, existant ou à créer, lorsqu'il est alimenté à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération, qu'un comptage des quantités d'énergie livrées par point de livraison est assuré et que l'équilibre financier de l'opération pendant la période d'amortissement des installations est assuré au vu des besoins à satisfaire, de la pérennité de la ressource en énergie renouvelable ou de récupération, et compte tenu des conditions tarifaires prévisibles. Les réseaux existants font l'objet d'un audit énergétique examinant les possibilités d'amélioration de leur efficacité énergétique. Sur délibération motivée, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales peut décider de ne pas classer un réseau de chaleur situé sur son territoire. / Pour les réseaux ne répondant pas à la qualification de service public industriel et commercial au sens du même article L. 2224-38, la collectivité territoriale ou l'établissement public compétent en matière de création et d'exploitation d'un réseau public de chaleur ou de froid peut, à la demande du propriétaire du réseau ou de son mandataire, classer un réseau de distribution de chaleur ou de froid, existant ou à créer situé sur son territoire, lorsqu'il remplit les critères énoncés au premier alinéa du présent article. Ces réseaux font l'objet d'un audit énergétique examinant les possibilités d'amélioration de leur efficacité énergétique. La collectivité territoriale ou l'établissement public compétent peut, par une délibération motivée, décider de ne pas classer ledit réseau. En l'absence de réponse de la collectivité territoriale ou de l'établissement public compétent dans un délai de six mois à compter du dépôt complet et régulier d'une demande de classement, celui-ci est tacitement refusé ". En vertu de l'article L. 712-2 du même code, dans sa rédaction résultant de la loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat : " En l'absence de délibération portant décision de ne pas classer un réseau de distribution de chaleur ou de froid remplissant les critères de l'article L. 712-1, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales précise la zone de desserte du réseau et définit, sur tout ou partie de la zone de desserte du réseau, un ou plusieurs périmètres de développement prioritaire. Ces périmètres doivent être compatibles avec les dispositions des documents d'urbanisme en vigueur. / La collectivité ou le groupement de collectivités compétent veille, en liaison avec les autorités organisatrices de la distribution d'électricité et de gaz, à la bonne coordination entre les différents plans de développement des réseaux d'énergie ". Aux termes de l'article L. 712-3 du même code : " Dans les zones délimitées par le ou les périmètres de développement prioritaire, toute installation d'un bâtiment neuf ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants, qu'il s'agisse d'installations industrielles ou d'installations de chauffage de locaux, de climatisation ou de production d'eau chaude excédant un niveau de puissance de 30 kilowatts, doit être raccordée au réseau concerné. Cette obligation de raccordement ne fait pas obstacle à l'utilisation d'installations de secours ou de complément. / Il peut être dérogé à cette obligation par une décision de la collectivité ou du groupement de collectivités, le cas échéant, après avis du délégataire du réseau ".
4. D'autre part, aux termes de l'article L. 713-1 du même code : " Les conditions d'application des articles L. 712-1 à L. 712-3 sont déterminées par un décret en Conseil d'Etat, après avis de l'Autorité de la concurrence. Ce décret précise notamment les modalités du contrôle de l'alimentation majoritaire du réseau par une énergie renouvelable ou de récupération, les modalités de justification et d'appréciation de la condition de l'équilibre financier, les exigences en matière de comptage des quantités d'énergie livrées et de réalisation de l'audit énergétique, le ou les seuils des décisions de dérogation à l'obligation de raccordement, ainsi que les notions de bâtiment neuf ou faisant l'objet de travaux de rénovation importants ". Enfin, aux termes de l'article R. 712-10 du même code : " La dérogation, prévue au deuxième alinéa de l'article L. 712-3, à l'obligation de raccordement à un réseau classé de chaleur ou de froid fait l'objet d'une demande, présentée par le propriétaire de l'installation concernée ou par son mandataire à la commune ou le groupement de collectivités territoriales compétent. / Les dérogations sont accordées dans les cas suivants : / 1° Le demandeur justifie de l'incompatibilité des caractéristiques techniques de l'installation qui présente un besoin de chaleur ou de froid avec celles offertes par le réseau ; / 2° L'installation ne peut être alimentée en énergie par le réseau dans les délais nécessaires à la satisfaction des besoins de chauffage, d'eau chaude sanitaire ou de climatisation de l'usager, sauf si l'exploitant du réseau justifie de la mise en place d'une solution transitoire de nature à permettre l'alimentation des usagers en chaleur ou en froid ; / 3° Le demandeur justifie de la mise en œuvre, pour la satisfaction de ses besoins de chauffage, d'eau chaude sanitaire ou de climatisation, d'une solution alternative alimentée par des énergies renouvelables et de récupération à un taux équivalent ou supérieur à celui du réseau classé suivant les modalités de calcul définies par l'arrêté du ministre chargé de l'énergie mentionné au I de l'article R. 712-1 ; / 4° Le demandeur justifie de la disproportion manifeste du coût du raccordement et d'utilisation du réseau par rapport à d'autres solutions de chauffage et de refroidissement ".
5. L'association Coénove soutient que les dispositions des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie, qui sont applicables au litige et n'ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, portent atteinte à la liberté d'entreprendre, à la liberté contractuelle, au principe d'égalité devant la loi et au principe de libre administration des collectivités territoriales.
6. En premier lieu, l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que : " La liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres Membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la Loi ". Il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle, qui découlent de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées par rapport à l'objectif poursuivi. En outre, la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
7. D'une part, l'obligation pour certains bâtiments d'être raccordés à un réseau de distribution de chaleur et de froid classé en application des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie, ne résulte pas de ces mêmes dispositions invoquées par l'association requérante, mais du premier alinéa de l'article L. 712-3 du même code cité au point 3. Dès lors, il ne peut utilement être soutenu que les dispositions des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie portent atteinte à la liberté d'entreprendre au motif qu'elles priveraient des opérateurs concurrents de la possibilité de distribuer et de fournir des énergies de chauffage aux bâtiments concernés par l'obligation de raccordement au réseau. Pour les mêmes motifs, ces dispositions législatives, qui n'ont pas pour objet d'imposer à des consommateurs de contracter avec un exploitant de réseau de distribution de chaleur pour la fourniture de chaleur et de les contraindre à retenir une solution de chauffage, ne portent pas atteinte à la liberté contractuelle.
8. D'autre part, et en tout état de cause, en prévoyant le classement des réseaux de distribution de chaleur et de froid alimentés à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération, le législateur a entendu favoriser le développement de ces énergies dans le secteur du bâtiment, qui représente 44 % des consommations d'énergie au niveau national, notamment pour satisfaire les engagements de la France dans la promotion de ces énergies et en matière de réduction des émissions de gaz à effets de serre, engagements qu'expriment à la fois le 3° de l'article L. 100-2 du code de l'énergie qui dispose que l'État doit veiller à " Diversifier les sources d'approvisionnement énergétique, réduire le recours aux énergies fossiles, diversifier de manière équilibrée les sources de production d'énergie et augmenter la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie finale " et le 9° de l'article L. 100-4 du même code, qui prévoit que la politique énergétique nationale a notamment pour objectif " de multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l'horizon 2030 ". Ce faisant, le législateur a poursuivi un objectif d'intérêt général contribuant à l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de l'environnement. En outre, les dispositions de l'article L. 712-1 du code de l'énergie n'imposent pas le classement de l'ensemble des réseaux, mais uniquement de ceux répondant à la qualification de service public industriel et commercial et qui sont alimentés à plus de 50 % par une énergie renouvelable ou de récupération, et elles ne prévoient pas davantage un classement automatique de ces réseaux, la collectivité territoriale compétente pouvant décider, par délibération motivée, de ne pas classer un réseau situé sur son territoire. Enfin, le classement d'un réseau de distribution n'a pas pour conséquence d'écarter l'approvisionnement de l'immeuble par toute autre source d'énergie puisqu'il résulte des dispositions de l'article L. 712-3 du code de l'énergie, d'une part, que l'obligation de raccordement ne fait pas obstacle à l'utilisation d'installations de secours ou de complément et, d'autre part, qu'il peut être dérogé à cette obligation par une décision de la collectivité ou du groupement de collectivités compétent, dans les conditions prévues par l'article L. 713-1 du même code.
9. Il suit de là que le grief tiré de ce que les dispositions des articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie porteraient à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif qu'elles poursuivent ne présente pas un caractère sérieux. En outre, par ces mêmes dispositions, le législateur a défini avec une précision suffisante l'objectif poursuivi par le classement des réseaux de distribution de chaleur et de froid, ainsi que les conditions de ce classement, en confiant au pouvoir réglementaire le soin de préciser leurs modalités d'application. Il en résulte que le grief tiré de ce que le législateur aurait méconnu sa propre compétence ne présente pas davantage un caractère sérieux.
10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse () ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.
11. Ainsi qu'il a été dit au point 8, le législateur a, pour favoriser le développement des énergies renouvelables ou de récupération et réduire les émissions de gaz à effet de serre dans le secteur du bâtiment, prévu le classement des réseaux de distribution de chaleur et de froid lorsqu'ils sont alimentés à plus de 50 % par ces énergies, en tenant compte du fait que ces réseaux permettent, dans des zones urbaines denses, et compte tenu de leur caractéristiques d'équipements collectifs de distribution de chaleur, de recourir à des solutions énergétiques qui ne pourraient être mobilisées à l'échelle d'un seul bâtiment. Les exploitants de ces réseaux de distribution, qui sont alimentés en moyenne à plus de 50 % par des énergies renouvelables ou de récupération, ne sont donc pas placés dans la même situation que les exploitants des réseaux de distribution de gaz ou les fournisseurs de systèmes de chauffage individuel au gaz qui sont très majoritairement alimentés par du gaz fossile, le biométhane ne représentant que 1,6 % du gaz méthane consommé en France. Par suite, le grief tiré de ce que les dispositions législatives contestées portent atteinte au principe d'égalité issu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ne présente pas un caractère sérieux.
12. En troisième lieu, en vertu de l'article 72 de la Constitution : " () Dans les conditions prévues par la loi, [l]es collectivités [territoriales] s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences () ". Si le législateur peut, sur le fondement de ces dispositions, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, ou les soumettre à des interdictions, c'est à la condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général.
13. D'une part, si les dispositions de l'article L. 712-1 du code de l'énergie prévoient le classement d'un réseau de distribution de chaleur ou de froid dès lors qu'il répond à la qualification de service public industriel et commercial, elles donnent également la possibilité à la collectivité territoriale ou au groupement de collectivités compétent, " sur délibération motivée ", de " décider de ne pas classer un réseau de chaleur situé sur son territoire ". En outre, ces mêmes dispositions se bornent à prévoir, pour les réseaux ne répondant pas à la qualification de service public industriel et commercial, une possibilité de classement à laquelle la collectivité territoriale peut s'opposer, soit par délibération motivée, soit en l'absence de réponse à la demande de classement qui lui est adressée. En outre, il résulte des dispositions de l'article L. 712-2 du même code et de l'article L. 2224-38 du code général des collectivités territoriales que lorsque la collectivité n'a pas pris de délibération portant décision de ne pas classer un réseau, il lui revient de préciser la zone de desserte du réseau et de définir, sur tout ou partie de cette zone, un ou plusieurs périmètres de développement prioritaire du réseau classé au sein desquels le raccordement est obligatoire. Dès lors, les dispositions législatives contestées n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux collectivités territoriales le classement automatique des réseaux situés dans leur ressort territorial et de mettre ainsi à leur charge des obligations qu'elles ne pourraient supporter.
14. D'autre part, les articles L. 712-1 et L. 712-2 du code de l'énergie, qui ne déterminent à l'égard des collectivités territoriales aucune règle relative à l'exercice de leurs compétences ou à la propriété de leurs réseaux de distribution de gaz, n'ont pas pour objet de priver ces collectivités de la compétence de gestion du service public local de distribution public de gaz qu'elles tiennent de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le grief tiré de l'atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales n'est, en tout état de cause, pas sérieux.
15. Il résulte de tout ce qui précède que la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions contestées, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n'y a, dès lors, pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.
D E C I D E :
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Article 1er : Il n'y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Coénove.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Coénove, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la ministre de la transition énergétique.
Copie en sera adressée au Conseil constitutionnel et à la Première ministre.
Délibéré à l'issue de la séance du 12 avril 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Suzanne von Coester, Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, Mme Sophie-Caroline de Margerie, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 26 avril 2023.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Cédric Fraisseix
La secrétaire :
Signé : Mme Valérie Peyrisse