Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 22 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un nouveau mémoire, enregistrés le 5 août 2022 et le 11 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'Union Nationale de l'Apiculture Française (UNAF) demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 7 juin 2022 du ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire relatif à l'extension de l'accord interprofessionnel du 14 février 2022 conclu dans le cadre de l'association INTERAPI - Interprofession des produits de la ruche établissant une cotisation interprofessionnelle ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêté du 26 février 2015 relatif aux demandes d'extension des accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que l'association INTERAPI - Interprofession des produits de la ruche,  organisation interprofessionnelle agricole reconnue sur le fondement de l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime, dont l'Union Nationale de l'Apiculture Française (UNAF) était membre jusqu'au terme de l'année 2022, a conclu le 14 février 2022 un accord interprofessionnel portant sur les cotisations relatives à la réalisation et au financement d'actions collectives dans la filière apicole pour la période 2022-2025. Sur demande d'INTERAPI, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique ont procédé à l'extension de cet accord par un arrêté du 7 juin 2022. L'UNAF demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.
2. D'une part, aux termes du paragraphe 4 de l'article 164 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles : " 4. Les règles dont l'extension à d'autres opérateurs peut être demandée comme prévu au paragraphe 1 portent sur l'un des objets suivants : / a) connaissance de la production et du marché ; / () d) commercialisation ; / () f) actions de promotion et de mise en valeur de la production ; / () h) recherche visant à valoriser les produits, notamment par de nouvelles utilisations ne mettant pas en danger la santé publique ; / i) études visant à améliorer la qualité des produits ; () / Ces règles ne portent pas préjudice aux autres opérateurs, ni n'empêchent l'entrée de nouveaux opérateurs, dans l'État membre concerné ou dans l'Union et n'ont pas les effets énumérés à l'article 210, paragraphe 4, ou ne sont pas contraires au droit de l'Union ou à la réglementation nationale en vigueur ". Aux termes de l'article 165 de ce règlement : " Dans le cas où les règles d'une organisation de producteurs reconnue, d'une association d'organisations de producteurs reconnue ou d'une organisation interprofessionnelle reconnue sont étendues au titre de l'article 164 et lorsque les activités couvertes par ces règles présentent un intérêt économique général pour les opérateurs économiques dont les activités sont liées aux produits concernés, l'Etat membre qui a accordé la reconnaissance peut décider, après consultation des acteurs concernés, que les opérateurs économiques individuels ou les groupes d'opérateurs non membres de l'organisation qui bénéficient de ces activités sont redevables à l'organisation de tout ou partie des contributions financières versées par les membres, dans la mesure où ces dernières sont destinées à couvrir les coûts directement liés à la conduite des activités concernées. () ". Aux termes du paragraphe 4 de l'article 210 du même règlement : " 4. Les accords, décisions et pratiques concertées sont déclarés, en tout état de cause, incompatibles avec la réglementation de l'Union s'ils : / a) peuvent entraîner toute forme de cloisonnement des marchés à l'intérieur de l'Union ; / b) peuvent nuire au bon fonctionnement de l'organisation des marchés ; / c) peuvent créer des distorsions de concurrence qui ne sont pas indispensables pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune poursuivis par l'activité de l'organisation interprofessionnelle ; / () e) peuvent créer des discriminations ou éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits concernés ".
3. D'autre part, aux termes de l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime : " Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec la législation de l'Union européenne ". Aux termes de l'article L. 632-4 du même code " L'extension de tels accords est subordonnée à l'adoption de leurs dispositions par les professions représentées dans l'organisation interprofessionnelle, par une décision unanime. () / L'extension des accords est également subordonnée au respect des conditions prévues par le droit de l'Union européenne applicable à ces accords () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 632-6 de ce code : " Les organisations interprofessionnelles reconnues, mentionnées aux articles L. 632-1 à L. 632-2, sont habilitées à prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des accords étendus selon la procédure fixée aux articles L. 632-3 et L. 632-4 et, s'il y a lieu, à l'article 165 du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, et qui, nonobstant leur caractère obligatoire, demeurent des créances de droit privé. () / Des cotisations peuvent en outre être prélevées sur les produits importés lorsque ceux-ci bénéficient également des accords mentionnés au premier alinéa. () ".
Sur les conditions de présentation et d'instruction de la demande d'extension :
4. L'article 2 de l'arrêté du 26 février 2015 relatif aux demandes d'extension des accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue prévoit que le dossier de demande d'extension d'un accord interprofessionnel doit comprendre notamment, d'une part, une note explicative des actions faisant l'objet de l'accord pour lequel une extension est demandée et, pour une demande d'extension d'un accord portant sur une cotisation, un budget prévisionnel détaillé des actions qu'il est prévu de financer par la cotisation, ainsi que, d'autre part, un document, conforme à l'annexe de cet arrêté et destiné à figurer en annexe de l'avis publié dans le cadre de la procédure de consultation. Il ressort des pièces du dossier que ces documents ont bien été fournis par INTERAPI à l'appui de sa demande d'extension et qu'ils décrivent précisément les actions envisagées. Par suite, les moyens tirés de ce que le dossier de demande aurait été incomplet ou de ce que, à défaut pour l'accord lui-même de décrire le contenu détaillé de chaque type d'action projetée, les services instructeurs n'auraient pas été en mesure de vérifier le champ, la portée et la compatibilité avec les règlementations nationale et européenne des mesures envisagées manque en fait.
Sur l'absence d'extension des stipulations de l'accord relatives aux cotisations volontaires demandées aux conditionneurs :
5. En premier lieu, d'une part, le 2) du b) de l'article 3 et le 2) de l'article 4 de l'accord interprofessionnel conclu le 14 février 2022 détaillent les caractéristiques de la cotisation volontaire forfaitaire de deux centimes d'euro au kilo de miel demandée aux professionnels du conditionnement, d'autre part, l'article 6 de cet accord stipule qu'il sera soumis à la procédure d'extension prévue par l'article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime, " excepté les articles 3.b.2 et 4.2 ". Ainsi, il ressort des termes mêmes de cet accord que l'extension prononcée n'a pu concerner les stipulations relatives à la cotisation volontaire demandée aux conditionneurs. Par suite, l'UNAF n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté litigieux aurait méconnu la portée de cet accord, et le vote unanime des professions représentées dans INTERAPI en faveur de son adoption, en soumettant les conditionneurs non représentés dans l'interprofession au paiement d'une cotisation volontaire obligatoire. L'UNAF n'est pas davantage fondée à soutenir, à titre subsidiaire, qu'à défaut de rendre obligatoires les cotisations volontaires demandées aux conditionneurs, l'arrêté attaqué méconnaîtrait les stipulations des articles 1er et 3 de l'accord, relatives au principe d'une contribution des conditionneurs au financement des actions projetées par l'interprofession, dès lors que si ces stipulations imposaient l'institution d'une contribution volontaire pour les conditionneurs membres de l'interprofession, elles n'imposaient pas de la rendre obligatoire pour les conditionneurs non membres de l'interprofession.
6. En deuxième lieu, d'une part, les dispositions de l'article 165 du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 et de l'article L. 632-6 du code rural et de la pêche maritime citées aux points 2 et 3 se bornent à habiliter les organisations interprofessionnelles reconnues à prélever, sur tous les membres des professions les constituant, des cotisations résultant des accords étendus, sans pour autant imposer le versement de telles cotisations par toutes les professions représentées au sein de l'organisation interprofessionnelle concernée. En l'espèce, il est constant que l'accord a prévu que la cotisation volontaire demandée aux conditionneurs membres de l'interprofession ne serait pas rendue obligatoire pour les conditionneurs non membres de l'interprofession. Dans ces conditions, d'une part, le ministre ne pouvait rendre obligatoires les contributions volontaires demandées aux conditionneurs. D'autre part, et alors que ces derniers ne se trouvent pas, eu égard à leur activité, dans la même situation que les autres professionnels de la filière, il ne ressort pas des pièces du dossier que la différence de traitement résultant du caractère volontaire de la contribution des conditionneurs serait manifestement disproportionnée au regard des buts poursuivis par l'extension de l'accord. Par suite, l'UNAF n'est pas fondée à soutenir que l'extension critiquée serait contraire au principe d'égalité.
7. En troisième lieu, dès lors que, ainsi qu'il est dit au point précédent, la contribution des conditionneurs au financement des actions prévues par l'accord présente un caractère volontaire et n'a pas été rendue obligatoire par l'arrêté attaqué, l'UNAF ne peut utilement soutenir que celui-ci serait illégal en ce qu'il créerait une rupture d'égalité entre conditionneurs au détriment de ceux commercialisant hors circuit des grandes et moyennes surfaces, ni qu'il serait illégal en ce que l'assiette de la contribution des conditionneurs ne serait pas déterminée avec suffisamment de précision.
Sur les cotisations volontaires obligatoires auxquelles sont assujettis les distributeurs :
8. Le 3) du b) de l'article 3 de l'accord interprofessionnel du 14 février 2022, d'une part, fixe le montant de la cotisation des professionnels de la distribution de miel à " deux centimes d'euro par kilo de miel de table d'origine France [et à] un centime d'euro par kilo de miel de table d'origine hors France, destiné au consommateur final commercialisé en France "[, et précise que cette cotisation s'applique également aux miels conditionnés par des opérateurs étrangers]. Il stipule, d'autre part, que " la cotisation interprofessionnelle collectée sur les miels d'origine autre que française ne pourra être affectée qu'au financement partiel (adossé sur le pourcentage des miels importés sur le marché français), d'actions génériques bénéficiant à tous les miels (notamment promotion, communication, recherche, expérimentations, études, information, normalisation, lutte contre les fraudes) et aux moyens nécessaires à leur mise en œuvre ". L'arrêté attaqué procède à l'extension de ces stipulations, à la seule exclusion des termes " (notamment promotion, communication, recherche, expérimentations, études, information, normalisation, lutte contre les fraudes) ".
9. Il résulte des stipulations ainsi étendues que le produit des cotisations volontaires obligatoires acquittées sur le miel importé sera affecté au financement d'actions prévues par l'accord qui profitent aussi bien aux miels d'origine France qu'aux miels importés, et que ce produit ne pourra représenter, dans le total des sommes allouées à chacune des actions en cause, une part supérieure au prorata du pourcentage de miels importés sur le marché français, dont il ressort des pièces du dossier qu'il était de l'ordre de 57% lors de la conclusion de l'accord. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que les actions pouvant profiter aussi bien aux miels importés qu'aux miels d'origine France ne devraient mobiliser qu'une fraction du budget prévisionnel de l'interprofession, de l'ordre de 70%, et ne profiteront elles-mêmes que partiellement aux miels importés. Dans ces conditions, et compte tenu par ailleurs du niveau modeste des cotisations instituées, l'UNAF n'est pas fondée à soutenir que la fixation d'un montant de cotisation volontaire obligatoire pour les distributeurs à deux centimes d'euros par kilo de miel lorsque le miel commercialisé est d'origine française et à un centime d'euro par kilo de miel lorsqu'il est importé créerait, au détriment des apiculteurs français, une discrimination prohibée par le règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013, ni qu'une telle discrimination serait créée ou aggravée du fait que le produit des cotisations acquittées sur les miels importés ne saurait représenter, dans le total des sommes allouées aux actions financées par ces cotisations, une part plus élevée que celle des ventes de miels importés dans les ventes totales de miel en France. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que les cotisations ainsi instituées créeraient une discrimination au profit des conditionneurs et des distributeurs, et au détriment des apiculteurs. L'UNAF n'est, par suite, pas non plus fondée à soutenir qu'en étendant ces mesures, l'arrêté attaqué aurait méconnu les dispositions des articles L. 632-3 et L.632-4 du code rural et de la pêche maritime subordonnant une telle extension à la compatibilité des mesures concernées avec le droit européen.
10. La requérante ne peut enfin utilement soutenir que l'absence de distinction, s'agissant des cotisations volontaires obligatoires auxquelles les distributeurs sont assujettis à raison de la vente de miels importés, entre les miels en provenance des Etats-membres de l'Union européenne et les miels en provenance d'Etats tiers serait constitutive d'une discrimination à l'égard des producteurs de miels français, méconnaîtrait les dispositions précitées du règlement (UE) n° 1308/2013 du 17 décembre 2013 ou le principe de libre circulation des marchandises sur le territoire de l'UE.
11. Il résulte de tout ce qui précède que l'UNAF n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté litigieux.
12.  Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'UNAF la somme de 3 000 euros à verser à INTERAPI au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'Union Nationale de l'Apiculture Française est rejetée.
Article 2 : l'Union Nationale de l'Apiculture Française versera une somme de 3 000 euros à l'association INTERAPI - Interprofession des produits de la ruche au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'Union Nationale de l'Apiculture française, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à l'association INTERAPI - Interprofession des produits de la ruche.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 décembre 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Frédéric Gueudar Delahaye, M. Philippe Ranquet, M. Hervé Cassagnabère, M. Jonathan Bosredon, Mme Françoise Tomé, conseillers d'Etat et Mme Rose-Marie Abel, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 22 décembre 2023.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Rose-Marie Abel
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin