Conseil d'État · 8ème et 3ème chambres réunies — 5 juin 2023

Vu la procédure suivante :
La société CenturyLink Communications France, anciennement nommée Level 3 Communications, a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner l'établissement public Voies navigables de France (VNF) à lui verser la somme de 507 723,60 euros, assortie des intérêts capitalisés, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi à raison du versement de redevances d'occupation du domaine public recouvrées sur le fondement d'une convention d'occupation du domaine public que VNF n'avait selon elle pas compétence pour conclure. Par un jugement n° 1803000 du 12 janvier 2021, ce tribunal a fait droit à sa demande.
Par un arrêt n° 21DA00474 du 14 juin 2022, la cour administrative d'appel de Douai a, sur appel de VNF, annulé ce jugement et rejeté la demande présentée par la société CenturyLink Communications France.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 9 août et 9 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société par actions simplifiée (SAS) Lumen Technologies France, venant aux droits de la société CenturyLink Communications France, demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de rejeter l'appel de VNF ;
3°) de mettre à la charge de VNF la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ;
- le code de la voirie routière ;
- la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 de finances pour 1991 ;
- le décret n° 71-796 du 20 août 1991 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Benjamin Duca-Deneuve, auditeur,
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à Me Brouchot, avocat de la société Lumen Technologies France et à la SARL Le Prado - Gilbert, avocat de VNF ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, par une convention d'occupation du domaine public fluvial signée en 2000, l'établissement public Voies navigables de France (VNF) a autorisé la société Level 3 Communications à installer des infrastructures permettant la mise en œuvre de son réseau de télécommunications dans le sous-sol d'un fossé adjacent à la route départementale n° 3 entre les villes de Spycker et Bierne (Nord). La société CenturyLink Communications France, nouvelle dénomination de la société Level 3 Communications, a demandé au tribunal administratif de Lille de condamner VNF à lui restituer la somme de 507 723,60 euros, correspondant aux redevances d'occupation acquittées entre janvier 2004 et mars 2015, assortie des intérêts capitalisés, en réparation du préjudice qu'elle estime avoir subi du fait du versement de redevances recouvrées sur le fondement d'une convention d'occupation du domaine public que VNF n'avait pas compétence pour conclure, la dépendance en cause appartenant selon elle au domaine public routier du département du Nord et non au domaine public fluvial. Par un jugement du 12 janvier 2021, ce tribunal a fait droit à sa demande. La société Lumen Technologies France, venant aux droits de la société CenturyLink Communications France, se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 14 juin 2022 par lequel la cour administrative d'appel de Douai a, sur appel de VNF, annulé ce jugement et rejeté sa demande.
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
2. Aux termes de l'article R. 611-1 du code de justice administrative : " () La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes (). / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux ". Il résulte de ces dispositions, destinées à garantir le caractère contradictoire de l'instruction, que la méconnaissance de l'obligation de communiquer un mémoire contenant des éléments nouveaux est en principe de nature à entacher la procédure d'irrégularité. Il n'en va autrement que dans le cas où il ressort des pièces du dossier que, dans les circonstances de l'espèce, cette méconnaissance n'a pas pu préjudicier aux droits des parties.
3. S'il ressort des pièces de la procédure suivie devant la cour que la société Lumen Technologies France a, le 23 février 2022, soit antérieurement  à la clôture de l'instruction, produit un mémoire complémentaire en défense qui n'a pas été communiqué à VNF, cette société ne peut utilement se prévaloir de ce que le principe du caractère contradictoire de la procédure s'en serait trouvé méconnu, dès lors qu'un défaut de communication de ses propres écritures à la partie adverse ne saurait avoir préjudicié à ses droits.
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
4. Aux termes de l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, applicable jusqu'au 1er juillet 2006 : " Le domaine public fluvial comprend : / () - Les ouvrages publics construits dans le lit ou sur les bords des voies navigables ou flottables pour la sûreté et la facilité de la navigation ou du halage ; () ". Aux termes de l'article L. 2111-10 du code général de la propriété des personnes publiques, applicable à compter du 1er juillet 2006 : " Le domaine public fluvial artificiel est constitué : () 2° Des ouvrages ou installations appartenant à l'une de ces personnes publiques, qui sont destinés à assurer l'alimentation en eau des canaux et plans d'eau ainsi que la sécurité et la facilité de la navigation, du halage ou de l'exploitation ". Aux termes de l'article L. 111-1 du code de la voirie routière : " Le domaine public routier comprend l'ensemble des biens du domaine public de l'Etat, des départements et des communes affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l'exception des voies ferrées () ".
5. Aux termes de l'article 124 de la loi du 29 décembre 1990 de finances pour 1991, dans sa rédaction alors applicable : " I. L'établissement public créé par l'article 67 de la loi du 27 février 1912 portant fixation du budget général des dépenses et des recettes de l'exercice 1912 assure l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension et la promotion des voies navigables et de leurs dépendances. Pour l'accomplissement de ses missions, il gère et exploite le domaine de l'Etat qui lui est confié ainsi que son domaine privé. () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 20 août 1991 relatif au domaine confié à VNF par l'article 124 de la loi de finances pour 1991, dans sa rédaction alors applicable : " Le domaine de l'Etat dont la gestion est confiée à l'établissement public en application du I de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) susvisée est celui qui est défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure () ".
6. La cour a estimé, par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, qu'il résultait d'un rapport de l'inspection générale des ponts et chaussées de 1859, d'une lettre du ministère des travaux publics de 1882 et d'un procès-verbal de récolement de 1912 que le canal de la Colme était bordé, sur tout son cours et ses deux rives, de digues artificielles permettant d'en assurer la sûreté. Elle a également relevé, par une appréciation souveraine non entachée de dénaturation, qu'il résultait de la configuration des lieux, dont témoignaient plusieurs photographies produites par les parties, que le talus sur lequel reposait la route départementale n° 3, d'une largeur au demeurant modeste, formait, en ce compris le fossé situé en contrebas de l'accotement de la route opposé au canal, un tout indissociable constitutif d'un ouvrage de défense des berges du canal. Elle a pu en déduire sans erreur de droit que, contrairement à ce que soutenait la société Lumen Technologies France, le fossé en cause constituait une dépendance du domaine public fluvial et avait pu légalement faire l'objet d'une convention d'occupation à ce titre.
7. Aucune règle de la domanialité publique ne s'opposant à ce qu'une dépendance du domaine public fasse l'objet d'une superposition d'affectations lorsqu'une affectation supplémentaire est compatible avec son affectation initiale, la cour n'a pas davantage commis d'erreur de droit en jugeant, après avoir relevé que l'affectation supplémentaire de la digue au domaine public routier était compatible avec son affectation initiale au domaine public fluvial, que la circonstance que le fossé en cause constitue également l'accessoire de la route départementale, ce dont la société Lumen Technologies France se prévalait devant elle sur la foi d'un courrier du 28 septembre 2016 par lequel le conseil départemental du Nord lui avait fait savoir que ce fossé relevait de son domaine public routier, ne faisait pas par elle-même obstacle à son appartenance au domaine public fluvial et, partant, à la compétence de VNF pour en autoriser l'occupation. Si la cour a précisé que cet état de fait était d'ailleurs confirmé par la conclusion entre VNF et le conseil départemental du Nord, le 6 janvier 2021, d'une convention de mise en superposition d'affectations, un tel motif revêt un caractère surabondant de sorte que la société requérante se saurait utilement le critiquer.
8. Il résulte de ce qui précède que la société Lumen Technologies France n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque.
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Lumen Technologies France une somme de 3 000 euros à verser à VNF, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de VNF, qui n'est pas la partie perdante dans la présence instance.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Lumen Technologies France est rejeté.
Article 2 : La société Lumen Technologies France versera à VNF une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Lumen Technologies France et à l'établissement public Voies navigables de France.