Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 1 décembre 2023

Vu les procédures suivantes :
1) Sous le n° 467331, par une requête, enregistrée le 7 septembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Meuse Nature Environnement, l'association Abolition des armes nucléaires-Maison de Vigilance, l'association Arrêt du Nucléaire 34 (ADN 34), l'association pour la sensibilisation de l'opinion sur les dangers de l'enfouissement des déchets radioactifs (ASODEDRA), l'association "l'Assoce Tomate", l'association "Groupe ATTAC Vosges" (action pour taxation des transactions pour l'aide aux citoyens), l'association ATTAC (action pour la taxation des transactions pour l'aide aux citoyens), l'association Collectif meusien contre l'enfouissement des déchets radioactifs (BURESTOP 55), l'association Bure zone libre (BZL), l'association Collectif d'action contre l'enfouissement des déchets radioactifs (CACENDR), l'association Collectif contre l'enfouissement des déchets radioactifs / Haute-Marne (CEDRA 52), le syndicat Confédération paysanne de Meurthe-et-Moselle, le syndicat Confédération paysanne de  la Haute-Marne, le syndicat Confédération paysanne de la Meuse, le syndicat Confédération paysanne départementale des Vosges, le syndicat Confédération paysanne régionale du Grand Est, le syndicat Confédération paysanne, l'association des élus de Lorraine et Champagne-Ardenne opposés à l'enfouissement des déchets radioactifs et favorables à un développement durable (EODRA), l'association France Nature Environnement, l'association Champagne Ardenne Nature Environnement (CANE), l'association Nature Haute Marne (NHM), l'association Global Chance, l'association Greenpeace France, l'association Les Semeuses, l'association Réseau "Sortir du nucléaire", l'association Sortir du Nucléaire 72 (SDN 72), l'association des habitants vigilants du canton de Gondrecourt-le-Château (HVG), l'association STOP Nucléaire en Drôme-Ardèche (SN 2607), l'association Stop Transports-Halte au nucléaire (STHN), l'association Tchernoblaye, l'association Vosges Alternatives au nucléaire (VAN), l'association Vosges Nature Environnement (VNE), M. U L, M.  X AG, Mme AI B, M. AS AM, Mme AK AM BD, M. C W, Mme AH W BB, M. AE W, Mme F W BC, M. AQ M, Mme I M AR, Mme  AW, M. P O, M. P H, Mme Z H AX, Mme  Y AC H, M. G AC, Mme AJ AU, M. D AD, Mme AA AV, Mme N Q AY, M. J Q, M. AN R, M. E S, Mme AZ T AL, M. V T, Mme BA T AB, M. AO K et M. A AF demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-992 du 7 juillet 2022 inscrivant le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (Cigéo) parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme ;
2°) de mettre à la charge de l'Etat les sommes de 2 000 euros à verser à chaque association requérante et de 500 euros à verser à chaque requérant personne physique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2) Sous le n° 467370, par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 septembre 2022, 12 mai et 6 novembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Meuse Nature Environnement, l'association Abolition des armes nucléaires-Maison de Vigilance, l'association Arrêt du Nucléaire 34 (ADN 34), l'association pour la sensibilisation de l'opinion sur les dangers de l'enfouissement des déchets radioactifs (ASODEDRA), l'association "l'Assoce Tomate", l'association "Groupe ATTAC Vosges" (action pour taxation des transactions pour l'aide aux citoyens), l'association ATTAC (action pour la taxation des transactions pour l'aide aux citoyens), l'association Collectif meusien contre l'enfouissement des déchets radioactifs (BURESTOP 55), l'association Bure zone libre (BZL), l'association Collectif d'action contre l'enfouissement des déchets radioactifs (CACENDR), l'association Collectif contre l'enfouissement des déchets radioactifs / Haute-Marne (CEDRA 52), le syndicat Confédération paysanne de Meurthe-et-Moselle, le syndicat Confédération paysanne de  la Haute-Marne, le syndicat Confédération paysanne de la Meuse, le syndicat Confédération paysanne départementale des Vosges, le syndicat Confédération paysanne régionale du Grand Est, le syndicat Confédération paysanne, l'association des élus de Lorraine et Champagne Ardenne opposés à l'enfouissement des déchets radioactifs et favorables à un développement durable (EODRA), l'association France Nature Environnement, l'association Champagne Ardenne Nature Environnement (CANE), l'association Nature Haute Marne (NHM), l'association Global Chance, l'association Greenpeace France, l'association Les Semeuses, l'association Réseau "Sortir du nucléaire", l'association Sortir du Nucléaire 72 (SDN 72), l'association des habitants vigilants du canton de Gondrecourt-le-Château (HVG), l'association STOP Nucléaire en Drôme-Ardèche (SN 2607), l'association Stop Transports-Halte au nucléaire (STHN), l'association Tchernoblaye, l'association Vosges Alternatives au nucléaire (VAN), l'association Vosges Nature Environnement (VNE), M. U L, M.  X AG, Mme AI B, M.  AS AM, Mme AK AM BD, M. C W, Mme AH W BB, M. AE W, Mme F W BC, M. AQ M, Mme I M AR, Mme  AW, M. P O, M. P H, Mme Z H AX, Mme  Y AC H, M. G AC, Mme AJ AU, M. D AD, Mme AA AV, Mme N Q AY, M. J Q, M. AN R, M. E S, Mme AZ T AL, M. V T, Mme BA T AB, M. AO K et M. A AF demandent au Conseil d'Etat d'annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2022-993 du 7 juillet 2022 déclarant d'utilité publique le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue Cigéo et mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois, du plan local d'urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx et du plan local d'urbanisme de Gondrecourt-le-Château (Meuse).
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule ;
- la convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière, signée à Espoo le 25 février 1991 ;
- la convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible aisé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs signée à Vienne le 29 septembre 1997 ;
- la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;
- l'accord international sur la Meuse, signé le 3 décembre 2002 ;
- la directive 2009/71/Euratom du Conseil du 25 juin 2009, modifiée par la directive 2014/87/Euratom du Conseil du 8 juillet 2014 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'environnement ;
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 ;
- la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 ;
- la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 ;
- la décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023 du Conseil constitutionnel statuant sur la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Meuse Nature Environnement et autres ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Catherine Moreau, conseillère d'Etat en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de l'association Meuse Nature Environnement et autres, et à la SAS Boulloche, Colin, Stoclet et associés, avocat de l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs ;
Considérant ce qui suit :
1. Par deux requêtes, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l'association Meuse Nature Environnement et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir du décret n° 2022-992 du 7 juillet 2022 inscrivant le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (Cigéo) parmi les opérations d'intérêt national mentionnées à l'article R. 102-3 du code de l'urbanisme et du décret n° 2022-993 du même jour déclarant d'utilité publique le centre Cigéo et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois, du plan local d'urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx et du plan local d'urbanisme de Gondrecourt-le-Château (Meuse).
2. Aux termes de l'article L. 542-1 du code de l'environnement : " La gestion durable des matières et des déchets radioactifs de toute nature, résultant notamment de l'exploitation ou du démantèlement d'installations utilisant des sources ou des matières radioactives, est assurée dans le respect de la protection de la santé des personnes, de la sécurité et de l'environnement. / La recherche et la mise en œuvre des moyens nécessaires à la mise en sécurité définitive des déchets radioactifs sont entreprises afin de prévenir ou de limiter les charges qui seront supportées par les générations futures () ". Aux termes de l'article L. 542-10-1 du même code : " Un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs est une installation nucléaire de base. / La réversibilité est la capacité, pour les générations successives, soit de poursuivre la construction puis l'exploitation des tranches successives d'un stockage, soit de réévaluer les choix définis antérieurement et de faire évoluer les solutions de gestion. / La réversibilité est mise en œuvre par la progressivité de la construction, l'adaptabilité de la conception et la flexibilité d'exploitation d'un stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs permettant d'intégrer le progrès technologique et de s'adapter aux évolutions possibles de l'inventaire des déchets consécutives notamment à une évolution de la politique énergétique. Elle inclut la possibilité de récupérer des colis de déchets déjà stockés selon des modalités et pendant une durée cohérentes avec la stratégie d'exploitation et de fermeture du stockage. / Le caractère réversible d'un stockage en couche géologique profonde doit être assuré dans le respect de la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 593-1. Des revues de la mise en œuvre du principe de réversibilité dans un stockage en couche géologique profonde sont organisées au moins tous les cinq ans, en cohérence avec les réexamens périodiques prévus à l'article L. 593-18. / Afin de garantir la participation des citoyens tout au long de la vie d'une installation de stockage en couche géologique profonde, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs élabore et met à jour, tous les cinq ans, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes et le public, un plan directeur de l'exploitation de celle-ci. / L'exploitation du centre débute par une phase industrielle pilote permettant de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation, notamment par un programme d'essais in situ. Tous les colis de déchets doivent rester aisément récupérables durant cette phase. La phase industrielle pilote comprend des essais de récupération de colis de déchets. / () / - le dépôt de la demande d'autorisation de création du centre est précédé d'un débat public au sens de l'article L. 121-1 sur la base d'un dossier réalisé par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs créée à l'article L. 542-12. Le délai de cinq ans mentionné à l'article L. 121-12 est porté à dix ans. Le présent alinéa ne s'applique pas aux nouvelles autorisations mentionnées à l'article L. 593-14 relatives au centre ; / - la demande d'autorisation de création du centre donne lieu à un rapport de la commission nationale mentionnée à l'article L. 542-3, à un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire et au recueil de l'avis des collectivités territoriales situées en tout ou partie dans une zone de consultation définie par décret ; / - la demande est transmise, accompagnée du compte rendu du débat public, du rapport de la commission nationale mentionnée à l'article L. 542-3 et de l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui l'évalue et rend compte de ses travaux aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; / - lors de l'examen de la demande d'autorisation de création, la sûreté du centre est appréciée au regard des différentes étapes de sa gestion, y compris sa fermeture définitive. Seule une loi peut autoriser celle-ci. L'autorisation fixe la durée minimale pendant laquelle, à titre de précaution, la réversibilité du stockage doit être assurée. Cette durée ne peut être inférieure à cent ans. L'autorisation de création du centre est délivrée par décret en Conseil d'Etat, pris selon les modalités définies à l'article L. 593-8, sous réserve que le projet respecte les conditions fixées au présent article ; / - l'autorisation de mise en service mentionnée à l'article L. 593-11 est limitée à la phase industrielle pilote. / Les résultats de la phase industrielle pilote font l'objet d'un rapport de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, d'un avis de la commission mentionnée à l'article L. 542-3, d'un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire et du recueil de l'avis des collectivités territoriales situées en tout ou partie dans une zone de consultation définie par décret. / Le rapport de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, accompagné de l'avis de la commission nationale mentionnée au même article L. 542-3 et de l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire est transmis à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, qui l'évalue et rend compte de ses travaux aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ; / - le Gouvernement présente un projet de loi adaptant les conditions d'exercice de la réversibilité du stockage et prenant en compte, le cas échéant, les recommandations de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ; / - l'Autorité de sûreté nucléaire délivre l'autorisation de mise en service complète de l'installation. Cette autorisation ne peut être délivrée à un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs ne garantissant pas la réversibilité de ce centre dans les conditions prévues par la loi ". L'article L. 542-12 du même code confie à l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, établissement public industriel et commercial, la charge des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs, et notamment, au 5° de cet article, celle de " concevoir, d'implanter, de réaliser et d'assurer la gestion de centres d'entreposage ou des centres de stockage de déchets radioactifs compte tenu des perspectives à long terme de production et de gestion de ces déchets ainsi que d'effectuer à ces fins toutes les études nécessaires ".
3. La loi du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs a instauré un programme de recherches d'une durée de quinze ans portant sur la gestion des déchets radioactifs les plus dangereux et a conduit à la construction, débutée en 2000, d'un laboratoire de recherche souterrain exploité par l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). Le résultat des recherches conduites dans la cadre de cette loi a fait l'objet d'un premier débat public national en 2005, organisé par la Commission nationale du débat public, à la suite duquel la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs a entériné la solution du stockage géologique profond de ces déchets et décidé que le futur site de stockage serait réversible pendant une durée de cent ans. Cette loi a également décidé la poursuite des recherches sur d'autres solutions de gestion. Puis à la suite d'un deuxième débat public organisé en 2013, la loi du 25 juillet 2016, dont est issue la version en vigueur de l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement, citée au point 2, a défini les modalités de création et de fonctionnement d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets de haute et moyenne activité à vie longue. Le choix du site d'implantation du centre Cigéo a été arrêté en considération notamment de la morphologie du terrain, permettant le confinement des matières radioactives, à une profondeur de 500 mètres sous la surface, dans une couche de plus de cent mètres d'épaisseur d'une roche argileuse quasi-imperméable et stable.
Sur la légalité du décret n° 2022-992 du 7 juillet 2022 inscrivant le centre de stockage Cigéo parmi les opérations d'intérêt national :
4. Aux termes de l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme : " Une opération d'aménagement qui répond à des enjeux d'une importance telle qu'elle nécessite une mobilisation de la collectivité nationale et à laquelle l'Etat décide par conséquent de consacrer des moyens particuliers peut être qualifiée d'opération d'intérêt national par un décret en Conseil d'Etat qui l'inscrit sur la liste des opérations auxquelles cette qualité est reconnue. / L'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'opérations d'aménagement ou la métropole de Lyon ainsi que les communes, les départements et les régions dont le territoire est inclus en tout ou partie dans le périmètre de l'opération, sont consultés sur le projet d'opération d'intérêt national. L'avis intervient dans un délai de trois mois à compter de la saisine. Cet avis est réputé favorable s'il n'est pas intervenu avant l'expiration de ce délai ". L'article L. 102-13 du même code prévoit notamment que les constructions et installations nécessaires à l'opération peuvent être autorisées en dehors des parties urbanisées de la commune, par dérogation à l'article L. 111-3.
5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 1er septembre 2021, le préfet de la Meuse, désigné en qualité de préfet coordonnateur de la mission d'accompagnement territorial du projet Cigéo, a saisi le conseil régional du Grand-Est, les conseils départementaux de la Meuse et de la Haute-Marne, ainsi que les communes et établissements publics de coopération intercommunale dont le territoire est inclus dans le périmètre de l'opération d'intérêt national d'une demande d'avis sur le projet de décret inscrivant le centre Cigéo sur la liste de ces opérations, en joignant à cette demande, outre le projet de décret lui-même, les cartes définissant le périmètre de l'opération ainsi qu'un guide expliquant en quoi consiste une opération d'intérêt national, ses effets juridiques sur les opérations d'urbanisme ainsi que les raisons conduisant à prévoir une telle opération pour le projet Cigéo. Des réunions publiques ont ensuite été organisées afin de présenter l'opération aux collectivités territoriales concernées et, postérieurement à la réunion qui s'est tenue le 10 novembre 2021, un document intitulé " Eléments de réponse aux questionnements des collectivités locales " leur a été transmis. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la consultation des collectivités territoriales prévue par l'article L. 102-12 du code de l'urbanisme aurait été irrégulière faute de comporter les informations nécessaires pour les éclairer sur le projet d'opération d'intérêt national soumis à leur avis.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement relevant du présent code n'appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquelles elles doivent être soumises à participation du public, les dispositions des articles L. 123-19-1 à L. 123-19-6 du code de l'environnement leur sont applicables ". Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I. - Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux décisions qui modifient, prorogent, retirent ou abrogent les décisions mentionnées à l'alinéa précédent soumises à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. / Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif () ".
7. Eu égard à son objet et à ses effets, le décret attaqué, qui n'a ni pour objet ni pour effet de dispenser les travaux et opérations susceptibles d'être réalisés dans le périmètre qu'il mentionne des obligations auxquelles ils peuvent être soumis, notamment au titre du code de l'environnement, n'est, par lui-même, pas susceptible d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement telle qu'il aurait dû être soumis à la participation du public en application des dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / () 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques () ".
9. Si les règles fixées par les documents d'urbanisme locaux doivent être compatibles avec les objectifs énumérés par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, les dispositions de cet article ne peuvent, en revanche, eu égard à leur objet, être invoquées à l'encontre d'un décret inscrivant un projet sur la liste des opérations d'intérêt national sur le fondement de l'article L. 102-12 du même code. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme par le décret inscrivant le centre de stockage Cigéo sur la liste des opérations d'intérêt national.
Sur la légalité du décret n° 2022-993 du 7 juillet 2022 déclarant d'utilité publique le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue Cigéo et portant mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois (Meuse), du plan local d'urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx (Meuse) et du plan local d'urbanisme de Gondrecourt-le-Château (Meuse) :
En ce qui concerne la déclaration d'utilité publique :
Au titre de la légalité externe :
S'agissant de la compétence de l'auteur du décret :
10. Aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'utilité publique est déclarée par l'autorité compétente de l'Etat. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les catégories de travaux ou d'opérations qui ne peuvent, en raison de leur nature et de leur importance, être déclarés d'utilité publique que par décret en Conseil d'Etat ". Le 5° de l'article R. 121-1 du même code prévoit que sont déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'Etat : " 5° Les travaux de création de centrales électriques () et d'installations liées à la production et au développement de l'énergie nucléaire ".
11. Il résulte de l'article L. 524-10-1 du code de l'environnement, cité au point 2, qu'un centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs est une installation nucléaire de base et fait dès lors partie des installations liées à la production et au développement de l'énergie nucléaire dont les travaux de création doivent être déclarés d'utilité publique par décret en Conseil d'Etat, conformément aux dispositions précitées du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le décret attaqué n'aurait pas compétemment déclaré d'utilité publique l'opération en cause.
S'agissant de la légalité de l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique :
12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-3 du code de l'environnement : " L'enquête publique est ouverte et organisée par l'autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l'enquête est requise. / () lorsque l'enquête est préalable à une déclaration d'utilité publique, la décision d'ouverture est prise par l'autorité de l'Etat compétente pour déclarer l'utilité publique ". L'article R. 123-3 du même code précise que " I. Lorsque la décision en vue de laquelle l'enquête est requise relève d'une autorité nationale de l'Etat, sauf disposition particulière, l'ouverture et l'organisation de l'enquête sont assurées par le préfet territorialement compétent. / () III. Lorsque le projet porte sur le territoire de plusieurs communes, départements ou régions, l'enquête peut être ouverte et organisée par une décision conjointe des autorités compétentes pour ouvrir et organiser l'enquête ". Il résulte de ces dispositions que lorsqu'une déclaration d'utilité publique est prise par décret en Conseil d'Etat, la décision d'ouverture de l'enquête publique relève de la compétence du préfet territorialement compétent ou, lorsque le projet porte sur le territoire de communes appartenant à plusieurs départements, de la compétence conjointe des préfets de ces départements.
13. Il ressort des pièces du dossier que les différentes installations du centre de stockage Cigéo doivent être implantées sur le territoire des communes de Bure, Mandres-en-Barrois, Bonet, Gondrecourt-le-Château, Horville-en-Ornois, Ribeaucourt, Houdelaincourt et Saint-Joire, situées dans le département de la Meuse, et de Guillaumé, Saudron, Cirfontaines-en-Ornois, situées dans le département de la Haute-Marne. Les préfets de la Meuse et de la Haute-Marne étaient, dès lors, compétents pour prendre l'arrêté du 9 août 2021 ouvrant l'enquête publique préalable à déclaration d'utilité publique.
14. En second lieu, aux termes de l'article L. 143-44 du code de l'urbanisme : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique () ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération porte à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence () ". Aux termes de l'article L. 143-46 du même code : " Le projet de mise en compatibilité est soumis à une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement : / 1° Par l'autorité administrative compétente de l'Etat : / a) lorsqu'une déclaration d'utilité publique est requise : / () / Lorsque le projet de mise en compatibilité ne concerne que certaines communes, l'enquête publique peut n'être organisée que sur le territoire de ces communes ".
15. L'article 1er de l'arrêté du 9 août 2021 des préfets de la Meuse et de la Haute-Marne indique que l'enquête publique porte sur l'utilité publique du centre de stockage Cigéo " emportant la mise en compatibilité des documents d'urbanisme du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois, du plan local d'urbanisme intercommunal de la Haute-Saulx et du plan local d'urbanisme de Gondrecourt-le-Château avec le centre de stockage Cigéo ". Les requérants ne sont, dès lors, pas fondés à soutenir que cet arrêté ne préciserait pas que l'enquête publique porte à la fois sur la déclaration d'utilité publique du projet et sur la mise en compatibilité de plusieurs documents d'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 143-44 du code de l'urbanisme.
S'agissant des modalités d'organisation de l'enquête publique :
16. En premier lieu, aux termes du I de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête publique de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire ". Aux termes de l'article R. 123-10 du même code : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter un exemplaire du dossier et présenter ses observations sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés ".
17. Il ressort des pièces du dossier que le dossier était consultable au siège de l'enquête publique fixé à la mairie de la commune de Montiers-sur-Saulx, dans les locaux des préfectures de la Meuse et de la Haute-Marne et des sous-préfectures de Commercy et Saint-Dizier et dans les onze mairies des communes d'implantation du projet. Des permanences de la commission d'enquête ont été tenues dans six des communes d'implantation, auxquelles ont été ajoutées des permanences téléphoniques sur rendez-vous. Le dossier était également consultable par voie électronique et un poste informatique avait été mis à la disposition du public à la préfecture de la Meuse. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modalités du déroulement de l'enquête publique n'auraient pas permis au public de prendre connaissance du projet et de présenter des observations. La participation du public à l'enquête s'est d'ailleurs traduite par une moyenne de 290 visiteurs par jour tout au long de la durée de l'enquête en dépit de la circonstance que des manifestations ou des troubles ont pu se produire lorsque la commission d'enquête était présente dans une commune.
18. En deuxième lieu, seules les communes sur le territoire desquelles doivent être implantées les installations du centre de stockage Cigéo sont concernées par le projet faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique attaquée. Il en résulte que la mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale du Pays Barrois ne concerne que ces communes et non l'ensemble de celles couvertes par le schéma. Par suite, l'enquête publique a pu n'être organisée que sur le territoire de ces seules communes.
19. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Dans les cas où les atteintes à l'environnement ou au patrimoine culturel que risque de provoquer un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements le justifient, la déclaration d'utilité publique comporte, le cas échéant, les mesures prévues au I de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement ". Aux termes des stipulations de l'article 6 de la convention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, qui doivent être regardées comme produisant des effets directs dans l'ordre juridique interne : " 2. Lorsqu'un processus décisionnel touchant l'environnement est engagé, le public concerné est informé comme il convient, de manière efficace et en temps voulu, par un avis au public ou individuellement, selon le cas, au début du processus () / 3. Pour les différentes étapes de la procédure de participation du public, il est prévu des délais raisonnables laissant assez de temps pour informer le public conformément au paragraphe 2 ci-dessus et pour que le public se prépare et participe effectivement aux travaux tout au long du processus décisionnel en matière d'environnement. / 4. Chaque Partie prend des dispositions pour que la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ". L'article 6 de la directive n° 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui prévoit la participation du public à un stade précoce de procédures décisionnelles en matière d'environnement, a été transposé en droit interne par l'ordonnance du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes, laquelle a notamment modifié le dernier alinéa du III de l'article L. 122-1 du code de l'environnement pour prévoir que " Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité " et le III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement, qui prévoit que, lorsque les incidences d'un projet sur l'environnement n'ont pu être complètement identifiées ni appréciées avant l'octroi de la première autorisation d'un projet, le maître d'ouvrage actualise l'étude d'impact en procédant à une évaluation de ses incidences, dans le périmètre de l'opération dans laquelle l'autorisation a été sollicitée et en appréciant leurs conséquences à l'échelle globale du projet.
20. Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du résumé non technique de l'étude d'impact, que le projet global Cigéo comprend, d'une part, le centre de stockage Cigéo sous maîtrise d'ouvrage de l'ANDRA, qui lui-même comporte les installations correspondant à une zone descenderie, une zone puits, une zone d'implantation des ouvrages souterrains, une liaison intersites et une installations terminale embranchée, d'autre part, les opérations relevant d'autres maîtres d'ouvrage et nécessaires à la réalisation et à l'exploitation du centre de stockage qui portent sur l'alimentation électrique du centre, l'adduction d'eau, la mise à niveau de la ligne ferroviaire 027000, la déviation de la route départementale 60/960 et l'expédition et le transport des colis de déchets radioactifs. Le dossier soumis à l'enquête publique comporte une description des installations du projet global Cigéo, une analyse des solutions de substitution et la justification des principales raisons techniques et environnementales des choix effectués pour ces projets et opérations. Il comporte également l'analyse de l'état de l'environnement et des facteurs susceptibles d'être affectés par l'ensemble des opérations de ce projet global, en tenant compte de l'état actuel de l'avancement de chacune de ces opérations, ainsi que l'évaluation de leurs incidences et des mesures d'évitement, de réduction et de compensation de ces incidences. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces éléments, qui pourront être complétés lorsque les modalités de réalisation des différents aménagements nécessaires au fonctionnement du centre de stockage auront été définitivement arrêtées, ne seraient pas suffisants pour permettre d'apprécier l'utilité publique du projet de construction du centre de stockage.
21. Par suite, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle portant sur l'interprétation des dispositions de l'article 6 de la directive n° 2011/92/UE, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'information donnée au public, dans le cadre de l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique du centre de stockage Cigéo, aurait été fractionnée et que le dossier aurait été exagérément complexe et ne lui aurait pas permis de prendre connaissance à la fois du projet d'implantation du centre de stockage et des opérations concourant à sa réalisation, en méconnaissance des stipulations du paragraphe 4 de l'article 6 de la convention d'Aarhus, des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-1-1 du code de l'environnement, ni, en tout état de cause, de l'article 6 de la directive n° 2011/92/UE.
S'agissant du contenu du dossier d'enquête publique :
22. En premier lieu, les requérants soutiennent que le dossier de l'enquête publique ne comporterait pas les pièces démontrant la faisabilité du projet de stockage de déchets radioactifs et, en particulier, la capacité des producteurs de déchets à conditionner et acheminer les colis de déchets vers le centre de stockage, et la possibilité de récupérer effectivement les colis de déchets radioactifs une fois qu'ils auront été entreposés dans les alvéoles destinées à les accueillir. Toutefois, l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) du 1er décembre 2020 sur lequel ils s'appuient, d'une part, demandait que l'actualisation par les producteurs de déchets radioactifs de l'analyse de compatibilité entre les spécifications préliminaires d'acceptation des colis et les données des colis primaires soit réalisée au plus tard six mois après le dépôt de la demande d'autorisation de création du centre de stockage, d'autre part, indiquait que la stratégie de maintenance et de gestion du vieillissement du génie civil des ouvrages souterrains de Cigéo devrait être ajustée en fonction des résultats de la surveillance. Compte tenu du caractère progressif de la conception du centre de stockage, résultant des dispositions mêmes de l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, faute de comporter ces éléments, le dossier soumis à l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique serait irrégulièrement composé.
23. En deuxième lieu, d'une part, aux termes du paragraphe 4 de l'article 2 de la convention d'Espoo du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière : " La Partie d'origine veille, conformément aux dispositions de la présente convention, à ce que toute activité proposée inscrite sur la liste figurant à l'appendice I, qui est susceptible d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important soit notifiée aux Parties touchées " et aux termes du paragraphe 1 de son article 3 : " Si une activité proposée inscrite sur la liste figurant à l'Appendice I est susceptible d'avoir un impact transfrontière préjudiciable important, la Partie d'origine, en vue de procéder à des consultations suffisantes et efficaces comme le prévoit l'article 5, en donne notification à toute Partie pouvant, selon elle, être touchée dès que possible et au plus tard lorsqu'elle informe son propre public de cette activité ". Ces stipulations, comme le paragraphe 1 de l'article 7 de la directive n° 2011/92/UE qui met à la charge de l'Etat membre sur le territoire duquel il est envisagé de réaliser un projet susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'un autre Etat membre une obligation d'information de cet autre Etat membre, ont été transposées en droit interne à l'article L. 127-7 du code de l'environnement aux termes duquel : " Lorsqu'un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'un autre Etat, membre de la Communauté européenne ou partie à la convention du 25 février 1991 sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte transfrontière signée à Espoo, les renseignements permettant l'information et la participation du public sont transmis aux autorités de cet Etat, à la demande de celles-ci ou à l'initiative des autorités françaises. Les autorités de l'Etat intéressé sont invitées à participer à l'enquête publique prévue à l'article L. 123-1 ou à la procédure de participation du public par voie électronique prévue à l'article L. 123-19 ".
24. D'autre part, l'article 2 de l'accord international sur la Meuse, signé le 3 décembre 2002 par la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, le Luxembourg, la Belgique, la Région de Bruxelles-Capitale, la Région Flamande et la Région Wallonne, stipule que les parties contractantes s'efforcent de réaliser une gestion de l'eau durable et intégrée pour le district hydrographique international de la Meuse et " coopèrent afin de : () d) coordonner les mesures de prévention et de lutte contre les pollutions accidentelles des eaux et assurer la transmission des informations nécessaires ". Le paragraphe 2 de son article 3 stipule que les parties contractantes " d) informent dans les meilleurs délais les Parties qui peuvent être affectées en cas de pollutions accidentelles dont les conséquences sont susceptibles de menacer de façon significative la qualité de l'eau ".
25. Il ressort des pièces du dossier que le projet a fait l'objet de nombreuses études scientifiques qui se sont attachées à définir les conditions requises pour que le stockage en profondeur des déchets radioactifs à vie longue les plus dangereux n'engendre pas des pollutions. Il en ressort, ainsi que l'indiquait la réponse apportée par l'ANDRA aux interrogations sur ce point de l'autorité environnementale, qu'aucune incidence potentielle du centre de stockage de déchets radioactifs n'a été identifiée en dehors du territoire national. L'établissement public a également indiqué que la nécessité d'une consultation spécifique des Etats frontaliers sera réévaluée lors de l'instruction du dossier de demande d'autorisation de création du centre de stockage, en application de l'article R. 593-22 du code de l'environnement. Si les requérants soutiennent en outre que le projet Cigéo est susceptible d'interagir avec les eaux de la Meuse, en relevant que les installations seront situées à 500 mètres de profondeur, au sein de la couche d'argilite du callovo-oxfordien, laquelle est directement en contact avec une nappe qui a pour siège les calcaires de l'oxfordien, il ne ressort pas des éléments versés au dossier que le projet pourrait avoir des incidences notables sur l'environnement des parties à l'accord international sur la Meuse, dont l'invocation doit, par suite et en tout état de cause, être écartée. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle sur la méthode de mise en œuvre de l'article 7 de la directive 2011/92/UE pour un projet tel que Cigéo qui nécessite plusieurs actes ou autorisations, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique faute de comporter une évaluation des incidences transfrontalières du projet global Cigéo doit être écarté.
26. En troisième lieu, en vertu de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, le dossier d'une déclaration d'utilité publique soumis à enquête publique comprend : " 5° L'appréciation sommaire des dépenses ".
27. Il ressort du dossier soumis à l'enquête publique qu'il comporte l'indication, d'une part, de dépenses d'un montant de 5,058 milliards d'euros pour la réalisation des investissements nécessaires à la mise en service du centre de stockage Cigéo, d'autre part, de dépenses d'un montant de 5,69 milliards d'euros destinées à couvrir le coût des investissements nécessaires à son extension progressive. Il renvoie par ailleurs à l'arrêté du 15 janvier 2016 du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer qui a fixé à 25 milliards d'euros, aux conditions économiques du 31 décembre 2011, le coût afférent à la mise en œuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue, et dont l'article 2 a prévu que ce coût est " mis à jour régulièrement et a minima aux étapes clés du développement du projet (autorisation de création, mise en service, fin de la "phase industrielle pilote", réexamens de sûreté), conformément à l'avis de l'Autorité de sûreté nucléaire ".
28. D'une part, dès lors que la déclaration d'utilité publique résultant du décret attaqué ne porte que sur les travaux de création du centre de stockage Cigéo, et non sur le projet dans sa globalité incluant les autres opérations nécessaires à son exploitation, seules les dépenses nécessaires à la réalisation de ces travaux devaient faire l'objet de l'appréciation sommaire exigée par le 5° de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.
29. De même, l'appréciation sommaire des dépenses, qui doit inclure les dépenses nécessaires à la construction de l'installation en cause, n'avait pas à inclure les dépenses relatives à l'exploitation de cette installation. Par suite, la circonstance que l'appréciation sommaire des dépenses figurant dans le dossier soumis à l'enquête publique ne porterait que sur le coût de la gestion des déchets radioactifs faisant partie de l'inventaire de référence pour l'accueil desquels le centre de stockage est conçu en vertu de l'article D. 542-91 du code de l'environnement et n'inclurait pas le coût des déchets de l'inventaire de réserve, lequel prend en compte les incertitudes liées notamment à la mise en place de nouvelles filières de gestion de déchets ou à des évolutions de la politique énergétique, n'est pas de nature à la rendre incomplète.
30. D'autre part, si les requérants soutiennent que les dépenses seraient sous-évaluées en raison de l'omission de celles liées à la jouvence, correspondant au renouvellement à l'identique des ouvrages ou équipements en fin de vie, et au démantèlement de l'installation, il ressort des pièces du dossier qu'une première jouvence est prévue entre 2044 et 2061 et une seconde entre 2079 et 2099 notamment pour le bâtiment descenderie et le bâtiment d'exploitation de phase 1 (EP1). Ainsi, alors qu'il résulte des dispositions de l'article L. 542-10-1 du code de l'environnement qu'au-delà de la phase industrielle pilote, prévue pour s'achever en 2040, la poursuite de l'exploitation du centre de stockage devra être autorisée par la loi et qu'une autre loi devra autoriser la fermeture définitive du centre de stockage et fixer les conditions de son démantèlement, l'appréciation sommaire des dépenses telle qu'elle figure dans le dossier de la déclaration d'utilité publique ne peut être regardée comme étant manifestement sous-évaluée.
31. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l'insuffisance dans le dossier d'enquête publique de l'appréciation sommaire des dépenses doit être écarté.
S'agissant du contenu de l'étude d'impact :
32. D'une part, aux termes du III de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : " III.- L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après " étude d'impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. / L'évaluation environnementale permet de décrire et d'apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur les facteurs suivants : / 1° La population et la santé humaine ; / 2° La biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ; / 3° Les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ; / 4° Les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; / 5° L'interaction entre les facteurs mentionnés aux 1° à 4°. / Les incidences sur les facteurs énoncés englobent les incidences susceptibles de résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d'accidents majeurs et aux catastrophes pertinents pour le projet concerné ". L'article R. 122-5 de ce code définit le contenu de l'étude d'impact, qui est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et à la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. Cet article dispose que, pour les installations nucléaires de base, la description du projet peut être complétée dans le dossier de demande d'autorisation, en application des articles R. 181-13 et suivants et de l'article R. 593-16.