Conseil d'État · 4ème et 1ère chambres réunies — 28 avril 2023

Vu la procédure suivante :
La société " Tresort 1 " a demandé à la cour administrative d'appel de Bordeaux d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 13 août 2020 par lequel le maire de Niort a refusé de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un ensemble commercial d'une surface totale de vente de 3 953 m² sur le territoire de sa commune. Par un arrêt n° 20BX03279 du 20 octobre 2022, la cour administrative d'appel a annulé cet arrêté et enjoint au maire de Niort de se prononcer sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale dans un délai de deux mois à compter de la notification de son arrêt.
Par un pourvoi, enregistré le 15 décembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la Commission nationale d'aménagement commercial demande au Conseil d'Etat d'annuler cet arrêt.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de commerce ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Edouard Solier, maître des requêtes,
- les conclusions de M. Raphaël Chambon, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de la société " tresort 1 " ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le
18 octobre 2019 la société " Tresort 1 " a sollicité la délivrance d'un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale en vue de la création d'un ensemble commercial d'une surface totale de vente de 3 953 m²  sur le territoire de la commune de Niort. Le 20 janvier 2020, la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres a émis un avis favorable au projet. L'association " Espace Niort Aiffres " et l'association " Commerçants de l'espace Mendès-France " ont formé un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) contre cet avis respectivement les 27 février et 28 février 2020. Par un courrier du 11 juin 2020, ces deux associations ont informé le secrétariat de la CNAC du retrait de ces recours. Par une décision du 25 juin 2020, la CNAC a, sur le fondement des dispositions de l'article R. 752-33 du code de commerce, décidé de se prononcer sur le projet de la société pétitionnaire et a émis le 8 juillet 2020 un avis défavorable. Par un arrêté du 13 août 2020, le maire de Niort a refusé de délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale. La Commission nationale d'aménagement commercial se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 20 octobre 2022 par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur la requête de la société " Trésort 1 ", annulé l'arrêté du 13 août 2020 du maire de Niort et enjoint à ce dernier de se prononcer à nouveau sur la demande de cette société dans un délai de deux mois à compter de la notification de son arrêt.
Sur la fin de non-recevoir opposée au pourvoi formé par la Commission nationale d'aménagement commercial :
2. Aux termes de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 39 de la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises : " lorsque le projet est soumis à autorisation d'exploitation commerciale au sens de l'article L. 752-1 du code de commerce, le permis de construire tient lieu d'autorisation dès lors que la demande de permis a fait l'objet d'un avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial ou, le cas échéant, de la Commission nationale d'aménagement commercial () ". Aux termes de l'article L. 752-17 du code de commerce : " I.- Conformément à l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme, le demandeur, le représentant de l'Etat dans le département, tout membre de la commission départementale d'aménagement commercial, tout professionnel dont l'activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d'être affectée par le projet ou toute association les représentant peuvent, dans le délai d'un mois, introduire un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. / La Commission nationale d'aménagement commercial émet un avis sur la conformité du projet aux critères énoncés à l'article L. 752-6 du présent code, qui se substitue à celui de la commission départementale. En l'absence d'avis exprès de la commission nationale dans le délai de quatre mois à compter de sa saisine, l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial est réputé confirmé. / A peine d'irrecevabilité, la saisine de la commission nationale par les personnes mentionnées au premier alinéa du présent I est un préalable obligatoire au recours contentieux dirigé contre la décision de l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire () ".
3. Il résulte de ces dispositions que l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial a le caractère d'un acte préparatoire à la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale, seule décision susceptible de recours contentieux, et qu'il en va ainsi quel que soit le sens de l'avis de la Commission nationale d'aménagement commercial. Il résulte de ces mêmes dispositions qu'un permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale en application des dispositions de l'article L. 425-4 du code de l'urbanisme ne peut être légalement délivré que sur avis favorable de la commission départementale d'aménagement commercial compétente ou, le cas échéant, sur avis favorable de la Commission nationale d'aménagement commercial.
4. Aux termes de l'article L. 751-7 du code de commerce : " () V.- La Commission nationale d'aménagement commercial n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres ". Aux termes de l'article R. 751-8 de ce code : " Le président représente la commission. Il signe les décisions et avis rendus par la commission. Il signe les mémoires produits dans le cadre de recours juridictionnels formés contre ces décisions ou contre les permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale ". Aux termes de l'article R. 751-10 du même code : " Le secrétariat de la commission est assuré par les services du ministre chargé du commerce () ". Aux termes de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, régissant la représentation de l'Etat devant le Conseil d'Etat : " L'Etat est dispensé du ministère d'avocat au Conseil d'Etat soit en demande, soit en défense, soit en intervention. / Les recours et les mémoires, lorsqu'ils ne sont pas présentés par le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat, doivent être signés par le ministre intéressé ou par le fonctionnaire ayant reçu délégation à cet effet ".
5. Il résulte des dispositions citées aux points 2 et 4 que l'Etat a la qualité de partie au litige devant une cour administrative d'appel, saisie en premier et dernier ressort d'un recours pour excès de pouvoir, formé par l'une des personnes mentionnées à l'article L. 752-17 du code de commerce, tendant à l'annulation de la décision prise par l'autorité administrative sur la demande de permis de construire en tant qu'elle concerne l'autorisation d'exploitation commerciale. Si le secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial est assuré par les services du ministre chargé du commerce, la Commission n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique des ministres, qui n'ont pas le pouvoir de réformer ses avis et décisions. En vertu des dispositions du code de commerce citées au point 4, le président de la Commission nationale d'aménagement commercial a qualité pour représenter l'Etat devant les juridictions administratives dans ces litiges et peut signer, par dérogation aux dispositions du second alinéa de l'article R. 432-4 du code de justice administrative, les recours et mémoires présentés devant le Conseil d'Etat au nom de l'Etat, lesquels sont dispensés du ministère d'avocat au Conseil d'Etat conformément à ce que prévoit le premier alinéa du même article.
6. Il résulte de ce qui précède que la société " Tresort 1 " n'est pas fondée à soutenir que le pourvoi formé au nom de l'Etat par la présidente de la Commission nationale d'aménagement commercial serait irrecevable.
Sur le bien-fondé de l'arrêt :
7. Aux termes du I de l'article L. 752-17 du code de commerce cité au
point 2, un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial peut être introduit dans le délai d'un mois contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial. Aux termes du V de ce même article : " V. La Commission nationale d'aménagement commercial peut se saisir de tout projet mentionné à l'article L. 752-1 dont la surface de vente atteint au moins 20 000 mètres carrés dans le délai d'un mois suivant l'avis émis par la commission départementale d'aménagement commercial conformément au I du présent article ou suivant la décision rendue conformément au II ". Aux termes de l'article L. 752-24 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent chapitre ". Enfin, aux termes de l'article R. 752-33 du même code : " Lorsqu'après l'expiration d'un délai de deux mois suivant sa réception par le président de la commission nationale, un requérant retire son recours contre la décision ou l'avis de la commission départementale, la commission nationale peut néanmoins, selon les règles prévues au premier alinéa de l'article R. 752-38, décider de se prononcer sur le projet qui lui est soumis. Elle informe les parties de sa décision dix jours au moins avant la réunion au cours de laquelle le projet sera examiné ".
8. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 752-33 du code de commerce, qui ont été prises pour l'application des dispositions du I et du II de l'article
L. 752-17 du même code, que lorsqu'un requérant se désiste de son recours contre l'avis de la commission départementale d'aménagement commercial postérieurement au délai de deux mois suivant sa réception par le président de la Commission nationale d'aménagement commercial, celle-ci conserve la faculté de se prononcer sur le projet qui lui a été soumis. Ces dispositions, qui ne mettent en cause aucune règle ou aucun principe dont l'article 34 ou d'autres dispositions de la Constitution prévoient qu'ils relèvent du domaine de la loi, n'ont ni pour objet ni pour effet d'instituer une possibilité d'autosaisine de la Commission nationale d'aménagement commercial, s'ajoutant à celle prévue par les dispositions du V de l'article L. 752-17 du code de commerce. Le pouvoir réglementaire a par suite, pu légalement prévoir que, dans certaines conditions, le désistement d'un requérant est susceptible de ne pas entraîner le dessaisissement de la Commission nationale d'aménagement commercial.
9. Il résulte de ce qui précède qu'en estimant que le pouvoir réglementaire, en fixant, par les dispositions de l'article R. 752-33 du code de commerce, un cas dans lequel la Commission nationale d'aménagement commercial peut d'elle-même examiner un projet malgré la renonciation au recours intervenue en cours d'instruction, a méconnu les dispositions de l'article L. 752-17 du code de commerce, en particulier de celles du V de cet article, la cour administrative d'appel de Bordeaux a entaché son arrêt d'erreur de droit. Par suite, la Commission nationale d'aménagement commercial est fondée à en demander l'annulation.
10. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au fond en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur le règlement au fond :
11. Aux termes de l'article 2 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période, rendues applicables aux procédures devant les juridictions de l'ordre administratif par l'article 15 de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, à l'exception des dérogations précisément énumérées au II de cet article : " tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois ", la période mentionnée à l'article 1er de cette ordonnance étant, dans sa version applicable au litige, celle du 12 mars 2020 au 23 juin 2020 inclus.
12. Il ressort des pièces du dossier qu'ainsi qu'il a été dit au point 1, l'association " Espace Niort Aiffres " et l'association " Commerçants de l'espace Mendès-France " ont formé respectivement les 27 février et 28 février 2020 un recours devant la Commission nationale d'aménagement commercial contre l'avis favorable du 20 janvier 2020 de la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres émis sur le projet qui lui avait été soumis par la société " Tresort 1 ". Il résulte des dispositions citées au point 11 que le délai de deux mois prévu à l'article R. 752-33 du code de commerce cité au point 7, courant à compter de la saisine de la Commission nationale d'aménagement commercial, avait été prolongé et n'était pas expiré lorsque, par un courrier du 11 juin 2020, ces associations lui ont fait part de ce qu'elles retiraient leurs recours. Il s'ensuit que leur désistement étant intervenu antérieurement à l'expiration du délai résultant des dispositions combinées du II de l'article 2 de l'ordonnance du 25 mars 2020 et de l'article R. 752-33 du code de commerce, la Commission nationale d'aménagement commercial ne pouvait légalement décider de se prononcer sur le projet. Il résulte de ce qui vient d'être dit que le maire de Niort ne pouvait donc se fonder sur l'avis défavorable émis le 8 juillet 2020 par la Commission nationale d'aménagement commercial pour refuser de délivrer le permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale sollicité par la société " Trésort 1 ".
13. Il résulte de ce qui précède que la société " Trésort 1 " est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 13 août 2020 du maire de Niort refusant de lui délivrer un permis de construire en tant qu'il vaut autorisation d'exploitation commerciale.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
14. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".
15. L'annulation de l'arrêté du 13 août 2020 du maire de Niort implique nécessairement que ce dernier statue à nouveau sur la demande de permis de construire de la société " Trésort 1 " dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, en prenant en compte l'avis favorable du 20 janvier 2020 de la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres.
Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
16. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative à la charge de l'Etat.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt du 20 octobre 2022 de la cour administrative d'appel de Bordeaux est annulé.
Article 2 : L'arrêté du 13 août 2020 du maire de Niort est annulé en tant qu'il refuse de lui délivrer un permis de construire valant autorisation d'exploitation commerciale.
Article 3 : Il est enjoint au maire de Niort de statuer à nouveau sur la demande de permis de construire de la société " Trésort 1 " dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, en tenant compte de l'avis favorable du 20 janvier 2020 de la commission départementale d'aménagement commercial des Deux-Sèvres.
Article 4 : Les conclusions présentées par la société " Tresort 1 " au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la Commission nationale d'aménagement commercial, à la commune de Niort et à la société " Tresort 1 ".
Copie en sera adressée au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.