Conseil d'État · 7ème et 2ème chambres réunies — 7 juillet 2023

Vu la procédure suivante :
La société Pro Connect et M. A B ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Nantes, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision implicite par laquelle la commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a rejeté le recours dirigé contre la décision de l'autorité consulaire française à Tunis (République tunisienne) refusant à M. B la délivrance d'un visa d'entrée et de long séjour en qualité de salarié et d'enjoindre au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer à M. B le visa sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification de son ordonnance.
Par une ordonnance n° 2216393 du 6 janvier 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l'exécution de la décision litigieuse et a enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer à M. B un visa d'entrée et de long séjour provisoire en qualité de salarié dans un délai de quinze jours à compter de la notification de sa décision.
Par un pourvoi enregistré le 23 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le ministre de l'intérieur et des outre-mer demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de rejeter la demande de première instance.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Alexandre Denieul, auditeur,
- les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Zribi et Texier, avocat de la société Pro Connect et de M. B ;
Considérant ce qui suit :
1. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".
2. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que la société Pro Connect a été autorisée par l'administration à recruter M. B, ressortissant tunisien. Celui-ci a sollicité la délivrance d'un visa d'entrée et de long séjour en France en qualité de salarié, qui lui a été refusé par les autorités consulaires françaises à Tunis. La commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée en France a implicitement rejeté le recours de M. B dirigé contre ce refus. Par une ordonnance du 6 janvier 2023, contre laquelle le ministre de l'intérieur et des outre-mer se pourvoit en cassation, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a, sur demande de la société Pro Connect et de M. B, ordonné la suspension de l'exécution de la décision implicite de rejet de la commission de recours et enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer à M. B un visa d'entrée et de long séjour provisoire en qualité de salarié dans un délai de quinze jours à compter de la notification de sa décision.
Sur le pourvoi du ministre de l'intérieur et des outre-mer :
3. En premier lieu, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation de la partie requérante ou aux intérêts qu'elle entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications apportées par le requérant, si les effets de l'acte en litige sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.
4. Il résulte des énonciations de l'ordonnance attaquée que, pour juger que la condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative était remplie, le juge des référés s'est fondé sur les circonstances, d'une part, que M. B était sans emploi en Tunisie et, d'autre part, que la société Pro Connect rencontrait une pénurie de main d'œuvre occasionnant des retards sur plusieurs chantiers. En statuant ainsi, alors, d'une part, qu'il ne ressortait d'aucune des pièces du dossier qui lui était soumis que M. B était sans emploi à la date de la décision de l'autorité consulaire française lui refusant la délivrance d'un visa et, d'autre part, que la société Pro Connect n'a versé aux débats aucun élément autre qu'une attestation émanant de son propre dirigeant de nature à établir que les difficultés de recrutement alléguées auraient entraîné des retards sur des chantiers comportant des conséquences financières préjudiciables pour la pérennité de l'entreprise, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
5. En second lieu, aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal () ".  Aux termes de l'article L. 911-1 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".
6. Si, dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521 1 du code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision administrative, même de rejet, et assortir cette suspension d'une injonction ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration, les mesures qu'il prescrit ainsi doivent présenter un caractère provisoire. Il suit de là que le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ni prononcer l'annulation d'une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant une telle décision.
7.  Il ressort des énonciations de l'ordonnance attaquée que le juge des référés a enjoint au ministre de l'intérieur et des outre-mer de faire délivrer à M. B un visa d'entrée et de long séjour à titre provisoire. Toutefois, la nature d'un visa, dont les effets relatifs à l'entrée sur le territoire national sont épuisés dès le franchissement de la frontière, fait obstacle à ce qu'il revête un tel caractère. Par suite, la délivrance d'un visa provisoire, qui doit être regardée comme une mesure ayant des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative de la décision par laquelle le juge de l'excès de pouvoir viendrait à prononcer l'annulation de la décision de refus litigieuse, ne peut, en principe, être ordonnée par le juge du référé-suspension. Il suit de là que le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a, par la nature de l'injonction qu'il a prononcée, méconnu l'étendue des pouvoirs qu'il tient des articles L. 511-1 et L. 521-1 du code de justice administrative.
8.  Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen du pourvoi, que le ministre de l'intérieur et des outre-mer est fondé à demander l'annulation de l'ordonnance qu'il attaque.
9.  Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de régler l'affaire au titre de la procédure de référé engagée, en application des dispositions de l'article L. 821-2 du code de justice administrative.
Sur la demande en référé de la société Pro Connect et de M. B :
10. Il résulte de ce qui a été dit au point 4 que ni M. B, ni la société Pro Connect ne démontrent l'existence de circonstances particulières de nature à regarder la condition d'urgence comme établie. Il suit de là, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par le ministre de l'intérieur et des outre-mer, ni sur l'existence de moyens propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, que la demande présentée par M. B et la société Pro Connect devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes doit être rejetée ainsi que leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : L'ordonnance du 6 janvier 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes est annulée.
Article 2 : La demande de la société Pro Connect et de M. B présentée devant le juge des référés du tribunal administratif de Nantes et leurs conclusions présentées devant le Conseil d'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée au ministre de l'intérieur et des outre-mer, à la société Pro Connect et à M. A B.