Conseil d'État · 2ème et 7ème chambres réunies — 21 décembre 2023

Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 22 juin 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, le syndicat des compagnies aériennes autonomes demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision n° 2023-020 du 20 avril 2023 par laquelle l'Autorité de régulation des transports a rejeté sa demande du 31 janvier 2023, présentée conjointement avec la chambre syndicale du transport aérien, tendant à ce qu'elle procède à la recherche des manquements qu'aurait commis la société Aéroport de Toulouse-Blagnac lorsqu'elle a institué une redevance pour bagage ;
2°) d'enjoindre à l'Autorité de régulation des transports d'ouvrir une procédure de recherche et de constatation des manquements commis par la société Aéroport de Toulouse-Blagnac ;
3°) de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code des transports ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 12 décembre 2023, présentée pour l'Autorité de régulation des transports ;
Considérant ce qui suit :
Sur le cadre juridique :
1. Aux termes de l'article L. 1264-1 du code des transports : " L'Autorité de régulation des transports peut, soit d'office, soit à la demande de l'autorité administrative compétente, () d'un transporteur aérien () ou encore de toute autre personne concernée, procéder à la recherche et à la constatation des manquements aux obligations résultant des dispositions énumérées ci-dessous ainsi que des textes pris pour leur application : / () 5° Les dispositions du chapitre V du titre II du livre III de la sixième partie du présent code, pour les aérodromes relevant de [sa] compétence () ". Aux termes de l'article L. 6325-1 du même code : " Les services publics aéroportuaires rendus sur les aérodromes ouverts à la circulation aérienne publique donnent lieu à la perception de redevances pour services rendus fixées conformément au deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce ". Aux termes de l'article L. 6327-2 du même code : " I. - L'Autorité de régulation des transports homologue les tarifs des redevances pour services rendus mentionnées à l'article L. 6325-1 et leurs modulations () / II. - Lorsque l'Autorité de régulation des transports homologue les tarifs et leurs modulations, elle s'assure : / () - que les tarifs et leurs modulations respectent les règles générales applicables aux redevances, qu'ils sont non discriminatoires et que leur évolution, par rapport aux tarifs en vigueur, est modérée () ".
Sur les conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir :
2. Il ressort des pièces du dossier qu'à compter de la période tarifaire allant du 1er avril 2022 au 31 mars 2023, les tarifs des redevances aéroportuaires applicables à l'aéroport de Toulouse-Blagnac comportent une redevance par bagage visant à couvrir les coûts liés à la mise à disposition des installations de tri, de traçabilité et de livraison des bagages, qui étaient auparavant couverts par la redevance par passager.  Par une lettre du 31 janvier 2023, le syndicat des compagnies aériennes autonomes (SCARA) et la chambre syndicale du transport aérien ont demandé à l'Autorité de régulation des transports de procéder, sur le fondement de l'article L. 1264-1 du code des transports, à la recherche et à la constatation des manquements commis par l'exploitant de l'aérodrome et tenant, d'une part, à l'inclusion dans le périmètre des prestations couvertes par cette redevance d'une prestation concurrentielle d'assistance en escale, dénommée système de réconciliation des bagages, et, d'autre part, à la méconnaissance par cette redevance, dans la mesure où elle est fixée en fonction du nombre de bagages, des principes généraux applicables aux redevances pour service rendu. Le SCARA demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision n° 2023-020 du 20 avril 2023 par laquelle l'Autorité de régulation des transports a rejeté cette demande.
3. Si le principe d'impartialité des juridictions, qui découle de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, que rappelle le paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et qui est applicable à l'Autorité de régulation des transports, autorité publique indépendante dotée d'un pouvoir de sanction, conduit à la séparation entre, d'une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements et, d'autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements, ce principe ne peut être opposé à l'autorité assurant les fonctions de poursuite, qui n'est pas appelée à décider d'une éventuelle sanction. Si le principe général du droit d'impartialité, qui s'impose à tous les organes administratifs, exige que l'autorité se prononçant sur l'opportunité des poursuites ne manifeste, dans son pouvoir d'appréciation, ni partialité, ni animosité personnelle, il ne saurait en lui-même faire obstacle à ce que le collège de l'Autorité de régulation des transports puisse décider, en application des dispositions de l'article L. 1264-1 du code des transports citées au point 1, de procéder à la recherche et à la constatation de manquements liés à un tarif qu'il a homologué en application de l'article L. 6327-2 du même code. Les principes de sécurité juridique et de confiance légitime ne sauraient davantage faire obstacle à ce que l'Autorité de régulation des transports procède à la recherche et, le cas échéant, à la constatation de manquements liés à un tarif qu'elle a homologué. Par suite, en estimant que tant l'exigence d'impartialité que les principes de sécurité juridique et de confiance légitime s'opposaient à ce qu'elle puisse procéder à la recherche et à la constatation d'un manquement portant sur un tarif de redevance aéroportuaire au seul motif qu'elle l'avait précédemment homologué, l'Autorité de régulation des transports a entaché sa décision d'erreur de droit.
4. Il résulte de ce qui précède que le syndicat des compagnies aériennes autonomes est fondé à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision attaquée.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
5. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-2 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".
6. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision de l'Autorité de régulation des transports de refuser de donner suite à la demande du syndicat des compagnies aériennes autonomes de procéder à la recherche et à la constatation des manquements reprochés à la société Aéroport de Toulouse-Blagnac implique seulement que l'Autorité de régulation des transports réexamine cette demande.  Il y a lieu de lui enjoindre de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
7. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Autorité de régulation des transports la somme de 3 000 euros, à verser au syndicat requérant, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision n° 2023-020 de l'Autorité de régulation des transports du 20 avril 2023 est annulée.
Article 2 : Il est enjoint à l'Autorité de régulation des transports de procéder au réexamen de la demande présentée le 31 janvier 2023 par le syndicat des compagnies aériennes autonomes dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Article 3 : L'Autorité de régulation des transports versera au syndicat des compagnies aériennes autonomes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : La présente décision sera notifiée au syndicat des compagnies aériennes autonomes, à l'Autorité de régulation des transports et à la société Aéroport de Toulouse-Blagnac.
Délibéré à l'issue de la séance du 6 décembre 2023 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Anne Courrèges, M. Géraud Sajust de Bergues, M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, conseillers d'Etat et M. Christophe Pourreau, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 21 décembre 2023.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Christophe Pourreau
La secrétaire :
Signé : Mme Eliane Evrard