Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 17 janvier 2024

Vu la procédure suivante :
La société Suo énergie a demandé au tribunal administratif de Pau d'annuler l'arrêté du 13 mars 2017 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande d'autorisation unique pour l'exploitation de l'aménagement hydroélectrique d'Orthez situé en rive droite sur le gave de Pau.
Par un jugement n° 1700530 du 1er octobre 2019, le tribunal administratif de Pau a annulé l'arrêté du 13 mars 2017 et enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de prendre une nouvelle décision dans un délai de trois mois à compter de la date de notification du jugement.
Par un arrêt n° 19BX04656 du 30 août 2021, la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appel de la ministre de la transition écologique, d'une part, annulé ce jugement et, d'autre part, rejeté la demande de première instance et les conclusions d'appel de la société Suo énergie.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 novembre 2021, 6 janvier 2022 et 25 novembre 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Suo énergie demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à sa requête ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code de l'énergie ;
- le code de l'environnement ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ;
- la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 ;
- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 ;
- l'ordonnance n° 2016-518 du 28 avril 2016 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gury et Maître, avocat de la société Suo énergie ;
Vu la note en délibéré, enregistrée le 13 décembre 2023, présentée par la société Suo énergie ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la centrale hydroélectrique d'Orthez constitue un aménagement hydraulique fondé en titre à hauteur de 330 kilowatts. Par un décret du 3 mars 1924, la société des usines d'Orthez a été autorisée à entreprendre des travaux pour l'aménagement d'une chute sur le barrage des usines d'Orthez et à exploiter celui-ci, pour une puissance de 2 449 kilowatts, sous le régime de la concession, pendant une durée de 75 ans expirant le 30 décembre 2000. Par un arrêté du 13 mars 2017, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté la demande d'autorisation unique pour l'exploitation de l'aménagement hydroélectrique de la centrale d'Orthez en rive droite du gave de Pau, déposée le 5 octobre 2016 par la société Suo énergie. Cette dernière se pourvoit en cassation contre l'arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Bordeaux a, sur appel de la ministre de la transition écologique, annulé le jugement du tribunal administratif de Pau qui avait lui-même annulé, sur sa demande, l'arrêté préfectoral du 13 mars 2017.
2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, dans sa rédaction applicable à la date du décret du 3 mars 1924 mentionné au point 1 : " Sont placées sous le régime de la concession : () Les entreprises dont la puissance maximum excède 500 kilowatts (). Sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises ". L'article 25 de la loi du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur a modifié cet article 2 pour prévoir, dans sa rédaction applicable au 30 décembre 2000, date d'échéance de la concession en litige, que : " Sont placées sous le régime de la concession les entreprises dont la puissance () excède 4 500 kilowatts. Sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises ".
3. D'autre part, aux termes de l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919, dans sa version applicable au 30 décembre 2000, et qui a été repris en substance à l'article 32 du cahier des charges annexé au décret du 3 mars 1924 : " Onze ans au moins avant l'expiration de la concession, le concessionnaire présente sa demande de renouvellement. / Au plus tard, cinq ans avant cette expiration, l'administration prend la décision soit de mettre fin définitivement à cette concession à son expiration normale, soit d'instituer une concession nouvelle à compter de l'expiration. / A défaut par l'administration d'avoir, avant cette date, notifié sa décision au concessionnaire, la concession actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement. / () Cette concession nouvelle doit être instituée au plus tard le jour de l'expiration du titre en cours, c'est-à-dire soit à la date normale d'expiration, soit si l'alinéa précédent est mis en œuvre à la nouvelle date déterminée selon les dispositions de cet alinéa. A défaut, pour assurer la continuité de l'exploitation, ce titre est prorogé aux conditions antérieures jusqu'au moment où est délivrée la nouvelle concession ".
4. Il résulte des dispositions de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 précitées que si l'exploitation de l'usine hydroélectrique d'Orthez a été, compte tenu de sa puissance maximum de 2 449 kilowatts, autorisée par le décret du 3 mars 1924 sous le régime de la concession, son renouvellement, au-delà du 30 décembre 2000, ne pouvait intervenir que dans le cadre du régime de l'autorisation. Par suite, en jugeant que les dispositions de l'article 13 de la loi du 16 octobre 1919 ne s'appliquent qu'aux installations relevant du régime de la concession dont le renouvellement est soumis au même régime et, qu'ainsi, le renouvellement de l'exploitation n'est possible qu'après la délivrance d'une autorisation, la cour n'a pas commis d'erreur de droit.
5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 16 de la loi du 16 octobre 1919, dans sa version applicable au 30 décembre 2000 : " Cinq ans au moins avant l'expiration de l'autorisation, le permissionnaire présente sa demande de renouvellement. / Au plus tard trois ans avant cette expiration, l'administration prend la décision soit de mettre fin définitivement à cette autorisation à son expiration, soit d'instituer une autorisation nouvelle à compter de l'expiration. / A défaut par l'administration d'avoir, avant cette date, notifié sa décision au permissionnaire, l'autorisation actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement. / () Cette autorisation nouvelle doit être instituée au plus tard le jour de l'expiration du titre en cours, c'est-à-dire soit à la date normale d'expiration, soit si l'alinéa précédent est mis en œuvre à la nouvelle date déterminée selon les dispositions de cet alinéa. A défaut, pour assurer la continuité de l'exploitation, ce titre est prorogé aux conditions antérieures jusqu'au moment où est délivrée la nouvelle autorisation () ".
6. En l'absence de disposition expresse ou d'impératif d'ordre public, la loi nouvelle ne s'applique pas aux situations contractuelles en cours à la date de son entrée en vigueur. Par suite, la modification de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 par la loi du 15 juillet 1980, qui a eu pour objet de relever de 500 à 4 500 kilowatts le seuil de puissance au-delà duquel une entreprise relevait du régime de la concession, n'a pas modifié le régime d'exploitation de l'usine hydroélectrique d'Orthez qui demeurait soumise jusqu'à son échéance, au 30 décembre 2000, au régime de la concession, quand bien même son renouvellement n'était possible au-delà qu'après la délivrance d'une autorisation. Par suite, en jugeant que les dispositions de l'article 16 de la loi du 16 octobre 1919 n'étaient pas applicables à cette usine, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni inexactement qualifié les faits de l'espèce.
7. En troisième lieu, aux termes du 8° du I de l'article 119 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le Gouvernement a été autorisé, dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin " de préciser les conditions dans lesquelles sont exploitées les installations hydrauliques concédées avant le 16 juillet 1980 et d'une puissance comprise entre 500 et 4 500 kilowatts pendant la période temporaire qui va de l'expiration de la concession jusqu'à l'institution d'une nouvelle concession ou à la délivrance d'une autorisation, dans le cas où l'ouvrage relève de ce régime, ainsi que, dans ce dernier cas, l'articulation entre la procédure d'autorisation et la procédure de gestion des biens faisant retour à l'Etat en fin de concession ". En application de ces dispositions, l'article L. 521-16 du code de l'énergie, dans sa rédaction résultant de l'article 4 de l'ordonnance du 28 avril 2016 portant diverses modifications du livre V du code de l'énergie, prévoit : " () Dans le cas où l'autorité administrative décide de mettre définitivement fin à une concession dont la puissance est inférieure " à 4 500 kilowatts, " la concession actuelle est, en vue d'assurer la continuité de l'exploitation, prorogée aux conditions antérieures jusqu'à la délivrance d'une autorisation ou à la notification de la décision de l'autorité administrative de cesser l'exploitation de l'installation hydraulique. / A défaut par l'autorité administrative d'avoir, trois ans avant la date d'expiration de la concession, notifié au concessionnaire la décision prise en application du deuxième alinéa, la concession actuelle est prorogée aux conditions antérieures, mais pour une durée équivalente au dépassement ".
8. D'une part, en l'absence de disposition contraire, l'article 119 de la loi du 17 août 2015, tout comme l'article 4 de l'ordonnance du 28 avril 2016, ne disposent que pour l'avenir et ne sauraient donc régir des situations définitivement constituées avant leur intervention. D'autre part, ces dispositions ne comportent aucune mention expresse prévoyant l'application de l'article L. 521-16 du code de l'énergie aux conventions échues à leur date d'entrée en vigueur. Par suite, en jugeant, par une appréciation exempte de dénaturation, que la concession de l'installation hydroélectrique d'Orthez ne pouvait, compte tenu de son échéance au 30 décembre 2000, et même si elle n'avait pas donné lieu à la délivrance d'une nouvelle autorisation ou à la notification d'une décision administrative de cesser l'exploitation, bénéficier de l'application de l'article L. 521-16 du code de l'énergie, la cour n'a pas commis d'erreur de droit ni inexactement qualifié les faits qui lui étaient soumis.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2 du cahier des charges annexé au décret du 3 mars 1924 : " Seront considérées comme dépendances immobilières de la concession : / 1° Les terrains et tous immeubles par nature ou par destination constituant l'aménagement de la force hydraulique, fondés en titre comme provenant de vente de biens nationaux au moment de la concession et, devant faire retour à l'Etat à titre onéreux, et comprenant le barrage de retenue, les ouvrages d'emmagasinement entre le barrage et la prise d'eau, le déversoir de réglage et le canal d'amenée dans la partie comprise entre la prise d'eau et l'aval du bâtiment dénommé l'Ancien Moulin à tan ; / 2° Tous les ouvrages autorisés par le présent cahier des charges utilisés pour l'aménagement et la production de la force hydraulique devant faire retour gratuitement à l'Etat en fin de concession et notamment les ouvrages de prise d'eau, le canal d'amenée dans la partie comprise entre l'aval de l'ancien moulin à tan et l'usine hydraulique, les ouvrages régulateurs ou de décharge, les moteurs hydrauliques (turbines et accessoires) ainsi que les terrains qui les supportent ou qui y donnent accès, les bâtiments ou parties de bâtiments qui les abritent, le canal de fuite et les terrains submergés s'ils appartiennent à la société concessionnaire ". Aux termes de l'article 37 de ce cahier des charges : " A l'époque fixée pour l'expiration de la concession, l'Etat sera subrogé aux droits du concessionnaire. / Il prendra possession de toutes les dépendances immobilières de la concession énumérées à l'article 2 ci-dessus, qui lui seront remises, celles figurant au premier alinéa à titre onéreux, dans les conditions prévues à l'article 42 bis et celles figurant au deuxième alinéa, à titre gratuit () ". Enfin, aux termes de l'article 42 bis du même cahier des charges : " A l'expiration de la concession (), l'Etat prendra possession de la partie de l'usine ayant existence légale (puissance brute de 330 kilowatts et dépendances immobilières figurant au 1er alinéa de l'article 2), mais devra au choix de la société : soit fournir à cette dernière l'énergie disponible correspondant à la puissance brute de 330 kw () ; soit racheter à dire d'experts () les dépendances immobilières figurant au 1er alinéa de l'article 2 et la puissance brute de 330 kw ".
10. De première part, il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué qu'après avoir relevé que l'exploitation de l'usine hydroélectrique était soumise, pour son renouvellement, à un régime d'autorisation et demeurait régie, jusqu'à son échéance au 30 décembre 2000, par la concession, la cour a jugé que les stipulations de la concession relatives aux dépendances immobilières demeuraient applicables. Ce faisant, la cour n'a entaché son arrêt ni d'erreur de droit, ni de contradiction de motifs.
11. De deuxième part, il résulte des stipulations du cahier des charges de la concession citées au point 9 que si, à l'expiration de celle-ci, les immeubles fondés en titre constituant l'aménagement de la force hydraulique devaient faire retour à l'Etat à titre onéreux, cela ne faisait pas obstacle à ce que ce dernier en prenne possession à cette même date. Par suite, en jugeant que les dépendances immobilières de la concession étaient revenues à l'Etat à compter du 30 décembre 2000 en application des stipulations de l'article 37 du cahier des charges précité, la cour a fait application du régime de la concession et ainsi implicitement, mais nécessairement répondu aux moyens de défense tirés, d'une part, de ce que les stipulations de la concession relatives aux biens de retour étaient inapplicables et, d'autre part, de l'absence de paiement par l'Etat du prix des droits fondés en titre. Par suite, la cour n'a pas entaché son arrêt d'insuffisance de motivation ou d'erreur de droit.
12. En cinquième lieu, d'une part, en se bornant à relever que les dispositions de l'article D. 181-15 du code de l'environnement régissant la demande d'autorisation portant sur des installations utilisant l'énergie hydraulique ne font, par elles-mêmes, nullement obstacle à l'application de l'article R. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques relatif à l'aliénation de dépendances du domaine public hydroélectrique, la cour n'a pas subordonné la délivrance d'une telle autorisation à la cession de ces dépendances. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêt attaqué serait entaché d'erreur de droit sur ce point.
13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l'Etat entendait, après en avoir pris possession et les avoir déclassées du domaine public hydroélectrique, céder les dépendances immobilières de l'usine d'Orthez après une procédure de publicité et de mise en concurrence. La requérante ne pouvait ainsi utilement invoquer la circonstance selon laquelle l'Etat pouvait écarter les dispositions de l'article R. 3111-2 du code général de la propriété des personnes publiques imposant une mise en concurrence, en faisant usage de celles de l'article R. 3211-7 du même code permettant de se dispenser de telles formalités. Dès lors, la cour n'était pas tenue de répondre au moyen inopérant tiré de ce qu'une procédure de mise en concurrence n'était pas requise en application de cet article R. 3211-7. Par suite, c'est par un arrêt suffisamment motivé, que la cour a pu, sans erreur de droit, juger que les dépendances immobilières de l'usine appartiennent au domaine public hydroélectrique défini à l'article L. 513-1 du code de l'énergie et que, par suite, le préfet avait pu refuser l'autorisation demandée au motif que l'aliénation de ces dépendances n'était possible, après leur déclassement du domaine public, qu'à l'issue d'une procédure de publicité et de mise en concurrence.
14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Suo énergie n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêt attaqué. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font, par suite, obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Suo énergie est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société Suo énergie et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
Délibéré à l'issue de la séance du 13 décembre 2023 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; Mme Fabienne Lambolez, M. Olivier Yeznikian, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. Cédric Fraisseix, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.
Rendu le 17 janvier 2024.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
Le rapporteur :
Signé : M. Cédric Fraisseix
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain