Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 10 juillet 2024

Vu les procédures suivantes :
La caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Gironde a saisi la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance du conseil régional de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Aquitaine d'une plainte dirigée contre M. B A, masseur-kinésithérapeute exerçant à titre libéral. La chambre disciplinaire de première instance n'ayant pas statué sur cette plainte dans le délai d'un an imparti par les dispositions de l'article R 145-19 du code de la sécurité sociale, la CPAM de la Gironde en a saisi, sur le fondement de ces dispositions, la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes. Par une décision n° 05-2019 du 17 février 2022, cette juridiction a infligé à M. A la sanction de l'interdiction temporaire de dispenser des soins aux assurés sociaux pendant une durée de dix-huit mois, dont six mois assortis du sursis, prévu que cette sanction s'exécuterait du 1er août 2022 au 31 juillet 2023, dit que la CPAM de la Gironde lui transmettrait dans un délai de deux mois les données nécessaires au calcul du trop-remboursé mentionnées au point 20 de sa décision et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par une décision n° 05-2019 du 4 août 2022, elle a condamné M. A à rembourser à la CPAM de la Gironde la somme de 175 267,56 euros, et prévu les conditions de publication de sa décision.
1° Sous le n° 463243, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 15 avril et 15 juillet 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 17 février 2022 de la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes ;
2°) de mettre à la charge de la CPAM de la Gironde la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 468052, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 octobre 2022 et 6 janvier 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. A demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler la décision du 4 août 2022 de la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes ;
2°) de mettre à la charge de la CPAM de la Gironde la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
- le code de la sécurité sociale ;
- l'arrêté du 27 mars 1972 fixant la nomenclature générale des actes professionnels des médecins, des chirurgiens-dentistes, des sages-femmes et des auxiliaires médicaux ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Jean-Dominique Langlais, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Florian Roussel, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de M. A et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la CPAM de la Gironde.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'à la suite d'un contrôle effectué par la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de la Gironde sur l'activité de M. B A, masseur-kinésithérapeute, entre le 1er juillet 2014 et le 16 janvier 2017, le directeur de cette caisse a déposé, le 17 octobre 2017, une plainte à l'encontre de l'intéressé auprès de la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance du conseil régional de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes d'Aquitaine. La chambre disciplinaire de première instance n'ayant pas statué sur cette plainte dans le délai d'un an à compter de son enregistrement, la CPAM de la Gironde en a saisi, sur le fondement de l'article R. 145-19 du code de la sécurité sociale, la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes. Par une décision du 17 février 2022, cette juridiction a infligé à M. A la sanction de l'interdiction temporaire de dispenser des soins aux assurés sociaux pendant une durée de dix-huit mois, dont six mois assortis du sursis, décidé que la partie ferme de cette sanction s'exécuterait du 1er août 2022 au 31 juillet 2023, et ordonné à la CPAM plaignante de lui transmettre, dans un délai de deux mois les données nécessaires au calcul du reversement à mettre à la charge du professionnel poursuivi et rejeté le surplus des conclusions des parties. Par une décision du 4 août 2022, elle a, au vu des éléments transmis, condamné M. A à rembourser à la CPAM plaignante la somme de 175 267,56 euros, et prévu la publication de sa décision. M. A se pourvoit en cassation contre ces deux décisions par deux pourvois qu'il y a lieu de joindre, pour statuer par une seule décision.
Sur les conclusions du pourvoi n° 463243 dirigées contre la décision du 17 février 2022 :
En ce qui concerne la procédure de dessaisissement :
2. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 145-19 du code de la sécurité sociale : " Si la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance de l'ordre intéressé () ne s'est pas prononcée dans un délai d'un an à compter de la réception de la plainte, la section des assurances sociales du conseil national compétent peut, à l'expiration de ce délai, être saisie par les requérants. La juridiction de première instance est alors dessaisie à la date d'enregistrement de la requête au conseil national. " Aux termes de l'article R. 145-22 du même code : " Les sections des assurances sociales des chambres disciplinaires de première instance de l'ordre () des masseurs-kinésithérapeutes, () sont saisies, dans les cas prévus aux articles L. 145-1, L. 145-5-1, R. 145-1 et R. 145-8, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, adressée au secrétariat de la section intéressée dans le délai de trois ans à compter de la date des faits. Les plaintes et les mémoires produits peuvent être aussi déposés au secrétariat de la section des assurances sociales compétente. " Lorsque la procédure de dessaisissement organisée par les dispositions de l'article R. 145-19 du code de la sécurité sociale est mise en œuvre, la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes se voit saisie de la plainte initialement formée auprès de la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance. Le dessaisissement de celle-ci est, dès lors, sans effet, sur le calcul du délai de prescription de trois ans prévu par les dispositions de l'article R. 145-22, qui continue d'être déterminé par référence à la date de dépôt de la plainte devant la chambre disciplinaire de première instance.
3. Il en résulte que la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que sa saisine n'ouvrait pas une procédure nouvelle et en en déduisant qu'elle n'avait pas d'effet sur le délai de prescription de trois ans.
4. Si M. A fait valoir que la plainte initiale ne lui a pas été communiquée sans délai, ainsi qu'elle aurait dû l'être, qu'un délai de près d'un an après le dessaisissement de la section des assurances sociales de la chambre disciplinaire de première instance s'est écoulé avant qu'elle ne lui soit transmise, et que, faute d'avoir été informé de la plainte initiale et de la saisine de la juridiction nationale, il a pu légitimement estimer qu'il n'avait pas à conserver les pièces justificatives de son activité au-delà d'une période triennale, il n'apporte aucun élément au soutien de cette allégation, alors au demeurant qu'il avait fait l'objet, de la part de la CPAM, d'un contrôle approfondi de son activité mettant en évidence de nombreuses irrégularités qui lui permettait d'envisager qu'une plainte soit formée contre lui. Il ne peut, par suite, se prévaloir utilement d'une méconnaissance des droits de la défense ou du principe d'égalité des armes, pas davantage que des droits résultant de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
En ce qui concerne les manquements imputés à M. A :
S'agissant du grief de surcotation d'actes pour lesquels des demandes d'accord préalable avaient été effectuées auprès de la CPAM :
5. Aux termes de l'article 7 de la nomenclature générale des actes professionnels approuvée par l'arrêté du 27 mars 1972 visé ci-dessus : " La caisse d'Assurance Maladie ne participe aux frais résultant de certains actes que si, après avis du contrôle médical, elle a préalablement accepté de les prendre en charge, sous réserve que l'assuré remplisse les conditions légales d'attribution des prestations. / A. Indépendamment des cas visés dans d'autres textes réglementaires, sont soumis à la formalité de l'accord préalable : / 1. les actes ne figurant pas à la nomenclature et remboursés par assimilation, conformément aux dispositions de l'article 4 ; / 2. les actes ou traitements pour lesquels cette obligation d'accord préalable est indiquée par une mention particulière ou par la lettre AP. B. Lorsque l'acte est soumis à cette formalité, le praticien qui dispense cet acte (médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme, auxiliaire médical) est tenu, préalablement à son exécution, d'adresser au contrôle médical une demande d'accord préalable remplie et signée. / () / C. Le délai au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputé acceptée ne court qu'à compter de la date de réception de la demande d'accord préalable () ".
6. Si M. A affirme avoir présenté, s'agissant d'un certain nombre d'actes pour lesquels la décision attaquée retient qu'il a procédé à des cotations excessives, des demandes d'accord préalable, en application des dispositions citées au point précédent, la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes a pu sans commettre d'erreur de droit estimer que ces demandes n'avaient pu, même en l'absence de réponse de la CPAM, avoir pour effet de couvrir les irrégularités reprochées, qui présentaient un caractère répété et systématique, dès lors que les actes en cause n'étaient pas au nombre de ceux qui étaient susceptibles de faire l'objet d'une procédure d'accord préalable en application de ces dispositions.
S'agissant du grief tiré de la méconnaissance de l'article 13 de la nomenclature générale des actes professionnels :
7. Aux termes de l'article 13 de la nomenclature générale des actes professionnels : " Lorsqu'un acte inscrit à la Nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) ou à la Classification commune des actes médicaux (CCAM) doit être effectué au domicile du malade, les frais de déplacement du professionnel de santé sont remboursés, en sus de la valeur de l'acte ; ce remboursement est, selon le cas, forfaitaire ou calculé en fonction de la distance parcourue et de la perte de temps subie par le professionnel de santé. / Lorsque la résidence du malade et le domicile professionnel du médecin généraliste ou spécialiste qualifié, du chirurgien-dentiste omnipraticien ou spécialiste qualifié, de la sage-femme ou de l'auxiliaire médical sont situés dans la même agglomération, ou lorsque la distance qui les sépare est inférieure à deux kilomètres en plaine ou à un kilomètre en montagne, l'indemnité de déplacement est forfaitaire. / () Le remboursement accordé par la caisse pour le déplacement d'un professionnel de santé ne peut excéder le montant de l'indemnité calculé par rapport au professionnel de santé de la même discipline, se trouvant dans la même situation à l'égard de la convention, dont le domicile professionnel est le plus proche de la résidence du malade. "
8. Il résulte de ces dispositions que, si des frais de déplacement peuvent être, dans certaines situations, remboursés à un professionnel de santé non de façon forfaitaire mais en fonction de la distance parcourue et de la perte de temps subie, un tel remboursement ne peut excéder celui qui serait dû au professionnel de santé se trouvant dans la même situation à l'égard de la convention et disposant d'un domicile professionnel plus proche de la résidence du patient.  Il appartient au professionnel qui entend bénéficier de frais de déplacement supérieurs de justifier de ce qu'aucun des professionnels installés à une moindre distance de la résidence du patient n'était disponible pour prodiguer ses soins à la date de la prescription médicale et pour la durée de celle-ci. La section des assurances sociale du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, qui n'était pas saisie de tels justificatifs par M. A, n'a, par suite, pas commis d'erreur de droit en jugeant que, dès lors qu'au moins un autre masseur-kinésithérapeute se trouvant dans la même situation à l'égard de la convention disposait d'un domicile professionnel plus proche de la résidence du patient, les frais de déplacement facturés par l'intéressé ne pouvaient excéder ceux dont aurait dû bénéficier ce professionnel.
En ce qui concerne la réouverture de l'instruction par la section des assurances sociales :
9. Il résulte des énonciations de la décision attaquée que la section des assurances sociales du conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, après avoir récapitulé au point 19 de sa décision les faits dont elle a estimé qu'ils avaient conduit M. A à percevoir des honoraires abusifs, et après avoir considéré, au point 20, que ces honoraires devraient être remboursés par l'intéressé à la CPAM de la Gironde mais que les pièces du dossier ne lui permettaient pas d'en déterminer le montant exact, a ordonné à cette caisse de lui communiquer dans un délai de deux mois les montants à prendre en compte pour le calcul du reversement à mettre à la charge de l'intéressé. En procédant, dans cette limite, à la réouverture partielle de l'instruction à l'égard de l'ensemble des parties, elle n'a entaché d'aucune irrégularité la procédure suivie devant elle et n'a pas méconnu le principe du contradictoire, alors même qu'elle n'a pas fixé par avance une nouvelle date de clôture de l'instruction.
Sur les conclusions du pourvoi n° 468402 dirigées contre la décision du 4 août 2022 :
10. Il résulte de ce qui vient d'être dit que M. A, qui n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 17 février 2022, n'est pas fondé à soutenir que la décision du 4 août 2022 devrait être annulée par voie de conséquence de l'annulation de celle-ci.
En ce qui concerne la procédure d'audition :
11. Aux termes de l'article R. 145-30 du code de la sécurité sociale : " Le rapporteur a qualité pour entendre les parties, recueillir tous témoignages et procéder à toutes constatations utiles à la manifestation de la vérité. Il peut demander aux parties toutes pièces ou tous documents utiles à la solution du litige. / Le rapporteur dresse un procès-verbal de chaque audition. Il est donné lecture à chaque partie ou chaque témoin de sa déposition. Le procès-verbal est signé par le rapporteur et la personne entendue ou mention est faite qu'il ne peut ou ne veut pas signer. / Les pièces recueillies par le rapporteur et les procès-verbaux d'audition sont versés au dossier et sont communiqués aux parties, qui sont invitées à présenter des observations dans les mêmes conditions que les mémoires. / Le rapporteur remet au président de la section son rapport, qui constitue un exposé objectif des faits, des pièces du dossier et des actes d'instruction accomplis. "
12. En premier lieu, si ces dispositions confient au seul rapporteur la mission de procéder à l'audition des parties et témoins, la participation à l'audition d'autres membres de la formation de jugement n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la décision prise. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond et des énonciations de la décision attaquée que le rapporteur devant la section des assurances sociales du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes a procédé le 9 mai 2022 à une audition de la CPAM de la Gironde, au cours de laquelle il a demandé à cette caisse de rectifier un certain nombre d'erreurs ou d'imprécisions dans les tableaux retraçant le montant des honoraires dont elle demandait le remboursement, et qu'il a dressé un procès-verbal de cette audition, qui a été soumis au contradictoire. Il ressort au demeurant des termes mêmes de la décision attaquée que celle-ci ne se fonde sur aucun élément qui aurait été recueilli lors de cette réunion et que le requérant n'aurait pas été mis à même de discuter.
13. En deuxième lieu, ces dispositions n'imposent ni que les auditions se déroulent de façon contradictoire à l'égard des autres parties ni que le procès-verbal de l'audition rende compte de façon exhaustive des échanges. En l'espèce, eu égard à l'objet de l'audition et au contenu du procès-verbal qui en a été dressé, M. A n'est pas fondé à soutenir que le procès-verbal établi par le rapporteur présenterait un caractère incomplet.
En ce qui concerne les montants des trop-perçus :
14. En premier lieu, le moyen tiré de ce que la section des assurances sociales du conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes aurait assimilé tout soin d'une durée inférieure à trente minutes à une absence de soins manque en fait, cette juridiction ayant seulement, au point 5 de sa décision, assimilé à une absence de soins les soins individuels d'une durée inférieure à dix minutes reçus par onze patients.
15. En second lieu, le moyen tiré de ce que sa décision condamnerait M. A à rembourser intégralement les frais de déplacement perçus en méconnaissance de l'article 13 de la Nomenclature générale des actes professionnels manque également en fait, sa décision condamnant seulement l'intéressé à rembourser le trop-perçu correspondant à la surfacturation de ces frais.
16. Il résulte de tout ce qui précède que les pourvois de M. A doivent être rejetés.
Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :
17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par M. A ainsi qu'à celles présentées par le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes qui n'est pas partie dans les présentes instances. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme globale de 3 000 euros à verser à ce titre à la CPAM de la Gironde au titre des deux pourvois.
D E C I D E :
--------------
Article 1er : Les pourvois de M. A sont rejetés.
Article 2 : M. A versera la somme de 3 000 euros à la CPAM de la Gironde au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions présentées par le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B A, au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et à la caisse primaire d'assurance maladie de la Gironde.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 mai 2024 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre, M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Fabienne Lambolez, conseillères d'Etat ; M. Alain Seban, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. Jean-Dominique Langlais, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 10 juillet 2024.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Jean-Dominique Langlais
La secrétaire :
Signé : Mme Anne-Lise Calvaire
N°s 463243, 468052