Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 31 décembre 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 2 janvier et 18 septembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Défense des milieux aquatiques demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du 22 décembre 2022 par laquelle la Première ministre et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires ont refusé de faire droit à ses demandes tendant à la modification de diverses dispositions réglementaires du code de l'environnement relatives aux conditions d'exercice du droit de pêche, notamment à la gestion et à la pêche des poissons appartenant aux espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées ;
2°) d'enjoindre au Premier ministre de procéder aux modifications sollicitées dans un délai de six mois ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la convention signée à Aarhus le 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement ;
- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;
- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code pénal ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 ;
- le décret n° 2010-1110 du 22 septembre 2010 ;
- les arrêts C-290/15 du 27 octobre 2016, C-671/16 du 7 juin 2018, C-321/18 du 12 juin 2019 et C-24/19 du 25 juin 2020 de la Cour de justice de l'Union européenne ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. David Gaudillère, maître des requêtes,
- les conclusions de Mme Maïlys Lange, rapporteure publique ;
Considérant ce qui suit :
1. Par un courrier du 18 octobre 2022, reçu le 21 octobre 2022, l'association Défense des milieux aquatiques a demandé à la Première ministre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de modifier diverses dispositions réglementaires du code de l'environnement relatives aux conditions d'exercice du droit de pêche, notamment à la gestion et à la pêche des poissons appartenant aux espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées. Elle demande l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur cette demande.
2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus opposé à la demande mentionnée au point précédent réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de prendre les mesures jugées nécessaires. La légalité de ce refus doit, dès lors, être appréciée par ce juge au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision.
Sur les dispositions de l'article R. 122-17 du code de l'environnement :
3. Aux termes de l'article 2 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement sont définis comme des plans et programmes entrant dans son champ, ceux " () - élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national, régional ou local ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par le parlement ou par le gouvernement, par le biais d'une procédure législative, et / - exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives () ". L'article 3 de cette directive prévoit qu'une évaluation environnementale, qui doit, selon son article 4, être effectuée " pendant l'élaboration du plan ou du programme et avant qu'il ne soit adopté ou soumis à la procédure législative ", est nécessaire " pour tous les plans et programmes : / a) qui sont élaborés pour les secteurs de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme, de l'aménagement du territoire urbain et rural ou de l'affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE pourra être autorisée à l'avenir ; ou / b) pour lesquels, étant donné les incidences qu'ils sont susceptibles d'avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu des articles 6 et 7 de la directive 92/43/CEE. () ". Le paragraphe 4 de cet article 3 dispose : " Pour les plans et programmes, autres que ceux visés au paragraphe 2, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets pourra être autorisée à l'avenir, les Etats membres déterminent s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ". Par ailleurs, aux termes de l'article 1er de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, les projets sont définis comme : " - la réalisation de travaux de construction ou d'autres installations ou ouvrages, / - d'autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l'exploitation des ressources du sol ".
4. Selon une jurisprudence constante de la Cour de justice de l'Union européenne, issue notamment de ses arrêts du 27 octobre 2016, D'Oultremont e.a. (C-290/15), du 7 juin 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-671/16), du 12 juin 2019, Terre Wallonne (C-321/18) et du 25 juin 2020, A. e.a (Éoliennes à Aalter et à Nevele) (C-24/19), la notion de " plans et programmes " soumis à évaluation environnementale en application du paragraphe 2 de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 précitée se rapporte à tout acte qui établit, en définissant des règles et des procédures, un ensemble significatif de critères et de modalités pour l'autorisation et la mise en œuvre d'un ou de plusieurs projets, mentionnés par la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011, susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Sont également soumis à évaluation environnementale les plans et programmes mentionnés au paragraphe 4 de l'article 3, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre d'autres projets pourra être autorisée à l'avenir, lorsqu'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement.
5. Aux termes de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, adopté notamment pour la transposition de l'article 3 de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 : " I.- Pour l'application de la présente section, on entend par : / 1° "Plans et programmes" : les plans, schémas, programmes et autres documents de planification élaborés ou adoptés par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, ainsi que leur modification, dès lors qu'ils sont prévus par des dispositions législatives ou réglementaires, y compris ceux cofinancés par l'Union européenne ; () II. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique : / 1° Les plans et programmes qui sont élaborés dans les domaines de l'agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l'énergie, de l'industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l'eau, des télécommunications, du tourisme ou de l'aménagement du territoire et qui définissent le cadre dans lequel les projets mentionnés à l'article L. 122-1 pourront être autorisés ; () / III. - Font l'objet d'une évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas par l'autorité environnementale : / 1° Les plans et programmes mentionnés au II qui portent sur des territoires de faible superficie s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; / 2° Les plans et programmes, autres que ceux mentionnés au II, qui définissent le cadre dans lequel la mise en œuvre de projets pourra être autorisée si ces plans sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement () ". L'article L. 122-5 du même code prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise notamment " 1° La liste des plans et programmes soumis à évaluation environnementale de manière systématique ou à un examen au cas par cas, en application des II et III de l'article L. 122-4 et les conditions de son actualisation annuelle ; / 2° Les conditions dans lesquelles, lorsqu'un plan ou programme relève du champ du II ou du III de l'article L. 122-4 mais ne figure pas sur la liste établie en application du 1°, le ministre chargé de l'environnement décide, pour une durée n'excédant pas un an, de le soumettre à évaluation environnementale systématique ou à examen au cas par cas () ".
6. Pour l'application de ces dispositions, l'article R. 122-17 du même code fixe la liste des plans, schémas, programmes et autres documents de planification devant, systématiquement ou à la suite d'un examen au cas par cas, faire l'objet d'une évaluation environnementale au titre du II et du III de l'article L. 122-4 précité. Son III précise que : " Lorsqu'un plan ou un programme relevant du champ du II ou du III de l'article L. 122-4 ne figure pas dans les listes établies en application du présent article, le ministre chargé de l'environnement, de sa propre initiative ou sur demande de l'autorité responsable de l'élaboration du projet de plan ou de programme, conduit un examen afin de déterminer si ce plan ou ce programme relève du champ de l'évaluation environnementale systématique ou d'un examen au cas par cas, en application des dispositions du IV de l'article L. 122-4. / L'arrêté du ministre chargé de l'environnement soumettant un plan ou un programme à évaluation environnementale systématique ou après examen au cas par cas est publié au Journal officiel de la République française et mis en ligne sur le site internet du ministère chargé de l'environnement () ".
7. Aux termes de l'article R. 436-45 du code de l'environnement : " Un plan de gestion des poissons migrateurs détermine, par bassin, par cours d'eau ou par groupe de cours d'eau : / 1° Les mesures utiles à la reproduction, au développement, à la conservation et à la circulation de ces poissons, sous réserve des dispositions prévues par l'article L. 432-6 ; / 2° Les modalités d'estimation des stocks et d'estimation de la quantité qui peut être pêchée chaque année ; / 3° Les plans d'alevinage et les programmes de soutien des effectifs ; / 4° Les conditions dans lesquelles sont fixées les périodes d'ouverture de la pêche ; / 5° Les modalités de la limitation éventuelle des pêches, qui peuvent être adaptées en fonction des caractéristiques propres à la pêche professionnelle et à la pêche de loisir ; 6° Les conditions dans lesquelles sont délivrés et tenus les carnets de pêche, sous réserve des dispositions de l'article R. 436-64. () ".
8. D'une part, il résulte des dispositions citées au point précédent que les plans de gestion des poissons migrateurs se bornent à fixer des orientations ou des objectifs en matière de gestion des poissons migrateurs susceptibles d'avoir une incidence sur les modalités selon lesquelles les activités de pêche vont être réglementées dans le bassin hydrographique concerné. Ils n'ont ni pour objet, ni pour effet de définir directement un ensemble significatif de critères et de modalités devant être mis en œuvre par les autorités compétentes pour autoriser des projets, au sens de la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011. Ils ne peuvent, dès lors, être regardés comme des plans et programmes au sens du 1° du II de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, pris pour la transposition de l'article 3 de la directive 2001/42/CE, qui doivent être soumis à une évaluation environnementale préalable.
9. D'autre part, aux termes du 2° du II de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, font l'objet d'une évaluation environnementale systématique les " plans et programmes pour lesquels une évaluation des incidences Natura 2000 est requise en application de l'article L. 414-4 ". Aux termes du I de l'article L. 414-4 de ce code : " Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site () : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation () ". Si l'association requérante soutient que les plans de gestion des poissons migrateurs doivent être, au titre de leurs incidences sur des sites Natura 2000, soumis à évaluation environnementale systématique sur le fondement des dispositions précitées du 2° du II de l'article L. 122-4 du code de l'environnement, il résulte de ces dispositions même que, dans les cas où un plan de gestion des poissons migrateurs est soumis à évaluation de ses incidences Natura 2000, celui-ci doit faire l'objet d'une évaluation environnementale, sans qu'il soit besoin qu'une telle mention figure dans la liste prévue à l'article R. 122-17 de ce code. Au demeurant, il résulte expressément du 16° du I de cet article R. 122-17 que doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale les " plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à évaluation des incidences Natura 2000 au titre de l'article L. 414-4 du code de l'environnement () ".
10. Par suite, et sans qu'il y ait lieu, en l'absence de difficulté sérieuse, de saisir la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle, ne peut qu'être écarté le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 122-17 du code de l'environnement méconnaîtraient le 1° et le 2° de l'article L. 122-4 de ce code en ce qu'elles n'incluent pas les plans de gestion des poissons migrateurs parmi les plans et programmes devant faire l'objet d'une évaluation environnementale.
Sur les dispositions de l'article R. 436-28 du code de l'environnement :
11. Aux termes de l'article L. 430-1 du code de l'environnement : " La préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole sont d'intérêt général. / La protection du patrimoine piscicole implique une gestion équilibrée des ressources piscicoles dont la pêche, activité à caractère social et économique, constitue le principal élément. / Les dispositions du présent titre contribuent à une gestion permettant le développement de la pêche de loisir dans le respect des espèces piscicoles et du milieu aquatique ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 436-28 du même code, relatif aux procédés et modes de pêche autorisés en eau douce : " Les filets et engins de toute nature, fixes ou mobiles, lignes de fond comprises, ne peuvent occuper plus des deux tiers de la largeur mouillée du cours d'eau ou du plan d'eau dans les emplacements où ils sont utilisés. / Ils ne peuvent, à l'exception des lignes dormantes, être employés simultanément sur la même rive ou sur deux rives opposées, même par des pêcheurs différents, que s'ils sont séparés par une distance égale à trois fois au moins la longueur du plus long de ces filets ou engins. / La longueur des filets mobiles et notamment des araignées, mesurés à terre et développés en ligne droite ne peut dépasser les deux tiers de la largeur mouillée du cours d'eau ; toutefois, le préfet peut porter cette longueur aux quatre cinquièmes de la largeur mouillée du cours d'eau lorsque l'irrégularité des courants est de nature à entraver notablement l'exercice normal de la pêche. "
12. D'une part, les dispositions du troisième alinéa de l'article R. 436-28 du code de l'environnement ayant pour objet, non pas d'encadrer la sécurité de la navigation, mais de réglementer les modalités de pêche en eau douce, l'association requérante ne peut utilement soutenir que le pouvoir de dérogation qu'elles confèrent au préfet concernant la longueur des filets mobiles méconnaîtrait, par lui-même, les exigences de sécurité de la navigation ainsi que les dispositions de l'article R. 4241-19 du code des transports qui prohibent le fait de laisser déborder d'un bateau tout objet de nature à compromettre la sécurité des autres usagers de la voie d'eau, ou des ouvrages et installations de toute nature se trouvant dans la voie navigable ou à ses abords.
13. D'autre part, le pouvoir de dérogation ainsi reconnu au préfet, qui ne constitue au demeurant qu'une simple faculté, ne saurait être exercé, contrairement à ce qui est soutenu, que dans le respect de l'exigence de gestion équilibrée des ressources piscicoles prévue par l'article L. 430-1 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 436-28 du code de l'environnement méconnaîtraient celles de l'article L. 430-1 du même code ne peut qu'être écarté.
14. Enfin, la circonstance que les dispositions de l'article R. 436-28 du code de l'environnement aient été adoptées puis maintenues sans étude d'impact préalable, alors au demeurant qu'aucune disposition n'imposait une telle étude d'impact, n'est pas de nature à établir, par elle-même, que ces dispositions méconnaîtraient le principe de précaution prévu à l'article L. 110-1 du même code.
Sur les dispositions de l'article R. 436-32 du code de l'environnement :
15. Les dispositions de l'article L. 432-3 du code de l'environnement fixent une interdiction de destruction des frayères et des zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole " à moins qu'[elle] ne résulte d'une autorisation ou d'une déclaration dont les prescriptions ont été respectées ou de travaux d'urgence exécutés en vue de prévenir un danger grave et imminent ". Elles prévoient à cet égard qu'un décret en Conseil d'Etat fixe notamment les critères de définition de ces frayères et zones de croissance ou d'alimentation, les modalités de leur identification et de l'actualisation de celle-ci par l'autorité administrative. Pour l'application de ces dispositions, les articles R. 432-1 et suivants du code de l'environnement précisent notamment les modalités selon lesquelles sont établis différents inventaires des parties de cours d'eau susceptibles d'accueillir des frayères, ou dans lesquelles la dépose et la fixation d'œufs ou la présence d'alevins ont été constatées ou encore la présence de crustacés identifiée.
16. Par ailleurs, les dispositions du I de l'article R. 436-32 du même code ont pour objet d'interdire ou d'encadrer l'utilisation de certains procédés et modes de pêche. Son II dispose que : " Lorsque les caractéristiques locales du milieu aquatique justifient des mesures particulières de protection du patrimoine piscicole, le préfet peut, par arrêté motivé, interdire la pêche en marchant dans l'eau dans les cours d'eau et les plans d'eau qu'il désigne ".
17. D'une part, il résulte de ces dispositions que le préfet a la faculté d'interdire la " pêche en marchant " dans les cours d'eau et parties de cours d'eau dans lesquels des mesures particulières de protection du patrimoine piscicole se justifient, ce qui peut concerner, le cas échéant, les cours d'eau ou les parties de cours d'eau inventoriés comme susceptibles d'accueillir des frayères ou des zones de croissance et d'alimentation de la faune piscicole en vertu des dispositions des articles R. 432-1 et suivants du code de l'environnement. Par ailleurs, la seule circonstance que les dispositions du II de l'article R. 436-32 du code de l'environnement ne prévoient pas explicitement l'interdiction de la pêche en marchant dans ces zones n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de dispenser du respect des dispositions de l'article L. 432-3 du même code, qui fixent une interdiction de destruction de ces zones. Par suite, le moyen tiré de ce que ces dispositions du II de l'article R. 436-32 du code de l'environnement méconnaîtraient, pour ce motif, tant les dispositions de l'article L. 432-3 de ce code que le principe de gestion équilibrée des ressources piscicoles posé par son article L. 430-1 doit être écarté. D'autre part, la circonstance que ces dispositions ont été adoptées puis maintenues sans étude d'impact préalable, alors au demeurant qu'aucune disposition n'imposait une telle étude d'impact, n'est pas de nature à établir, à elle seule, que ces dispositions méconnaîtraient le principe de précaution prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement.
Sur les dispositions de l'article R. 436-38 du code de l'environnement :
18. L'article R. 436-38 du code de l'environnement prévoit que les arrêtés préfectoraux encadrant les conditions d'exercice du droit de pêche sont pris " après avis du directeur régional de l'Office français de la biodiversité, de la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection des milieux aquatiques et, le cas échéant, de l'association agréée des pêcheurs professionnels ".
19. D'une part, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, la qualité de l'eau, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. / () II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / () 5° Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l'autorité compétente ; / () ". A cet égard, les dispositions de l'article L. 123-19-1 du même code définissent les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration.
20. L'association requérante soutient que l'article R. 436-38 précité du code de l'environnement méconnaîtrait le principe de participation du public aux décisions des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement, faute de prévoir l'accès du public aux avis des différents organismes consultés ainsi qu'un mécanisme d'avis favorables implicites assorti d'une communication de ces avis. Toutefois, ni les dispositions de l'article L. 123-9-1 de ce code, ni les stipulations invoquées de l'article 6 de la convention d'Aarhus du 25 juin 1998 n'imposent que la consultation du public ne puisse intervenir qu'une fois rendus tous les avis des instances techniques et scientifiques dont la consultation est obligatoire en vertu des textes, ni que l'autorité procédant à cette consultation soit tenue de communiquer au public les avis qu'elle a précédemment recueillis, pour autant que cette consultation se déroule dans des conditions permettant d'en garantir la sincérité et de s'assurer que le public dispose des éléments suffisants pour lui permettre de se prononcer utilement. En outre, aucun principe ni aucune disposition n'impose, contrairement à ce qui est soutenu, que, dans les cas où la consultation d'un organisme consultatif est rendue obligatoire sur un projet de décision, cette consultation soit soumise à un régime d'avis tacite favorable au terme d'un certain délai. Par suite, le moyen tiré de ce que l'article R. 436-38 du code de l'environnement méconnaîtrait le principe de participation du public ne peut qu'être écarté.
21. D'autre part, si les dispositions de l'article R. 436-38 du code de l'environnement ne précisent pas les modalités de publication et d'entrée en vigueur des arrêtés préfectoraux qu'elles mentionnent, elles n'ont ni pour objet, ni pour effet de dispenser le préfet de procéder à leur publication selon les modalités de droit commun. Par ailleurs, la circonstance qu'elles n'imposent pas un délai minimum de trois semaines entre la date de publication de ces arrêtés et leur entrée en vigueur n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance du principe de sécurité juridique.
22. Enfin, si l'association requérante soutient que l'absence de délai minimum entre la publication des arrêtés annuels de pêche et leur entrée en vigueur priveraient les tiers intéressés de leur droit à un recours juridictionnel effectif, les dispositions de l'article R. 436-38 du code de l'environnement sont par elles-mêmes sans effet sur la possibilité ouverte aux tiers de former un recours contre les arrêtés préfectoraux en cause, notamment par la voie d'un recours en référé. Elles ne sauraient, par suite, être considérées comme méconnaissant le droit au recours.
Sur les dispositions de l'article R. 436-49 du code de l'environnement :
23. Aux termes de l'article L. 141-1 du code de l'environnement : " Lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, œuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. / () / Ces associations sont dites "associations agréées de protection de l'environnement". / () " Aux termes de l'article L. 141-2 du même code : " Les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 ainsi que les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique et les associations agréées de pêcheurs professionnels sont appelées, dans le cadre des lois et règlements en vigueur, à participer à l'action des organismes publics concernant l'environnement. / () " et aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " () / Toute association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 ainsi que les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique et les associations agréées de pêcheurs professionnels justifient d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l'agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément ".
24. Par ailleurs, aux termes de l'article R. 436-48 du code de l'environnement, relatif aux missions des comités de gestion des poissons migrateurs institués par l'article R. 436-47 du même code : " Outre la préparation des plans de gestion, le comité de gestion des poissons migrateurs est chargé : / 1° De suivre l'application du plan et de recueillir tous les éléments utiles à son adaptation ou à son amélioration ; / 2° De formuler à l'intention des pêcheurs de poissons migrateurs les recommandations nécessaires à la mise en œuvre du plan, et notamment celles relatives à son financement ; / 3° De recommander aux détenteurs de droits de pêche et aux pêcheurs maritimes les programmes techniques de restauration de populations de poissons migrateurs et de leurs habitats adaptés aux plans de gestion, ainsi que les modalités de financement appropriées ; / 4° De définir et de mettre en œuvre des plans de prévention des infractions à la présente section ; / 5° De proposer au préfet de région compétent en matière de pêche maritime l'application de mesures appropriées au-delà des limites transversales de la mer dans tous les cas où ces mesures seraient nécessaires à une gestion équilibrée des poissons migrateurs ; / 6° De donner un avis sur le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux du bassin et sur les schémas d'aménagement et de gestion des eaux des groupements de sous-bassins ou des sous-bassins de sa circonscription ". Aux termes de l'article R. 436-49 du même code, relatif à la composition de ces comités : " I. - Chaque comité de gestion des poissons migrateurs est composé : / 1° De représentants de l'Etat, dont un directeur régional de l'environnement et un directeur interrégional de la mer ; / 2° De représentants des différentes catégories de pêcheurs amateurs en eau douce et de leurs associations ; / 3° De représentants des pêcheurs professionnels en eau douce ; / 4° De représentants des marins-pêcheurs professionnels exerçant leur activité dans la zone comprise entre la limite de salure des eaux et la limite transversale de la mer ; / 5° D'un représentant de propriétaires riverains de la circonscription du comité désigné par le préfet de région, président du comité. / II.- En outre, deux conseillers régionaux et deux conseillers départementaux de la circonscription du comité, désignés par leurs assemblées respectives, peuvent participer avec voix délibérative aux travaux du comité. / III.- Le nombre et les modalités de désignation des représentants mentionnés aux 2°, 3° et 4° du I, ainsi que le nombre et la qualité des représentants de l'Etat, sont fixés par un arrêté conjoint du ministre chargé de la pêche en eau douce et du ministre chargé des pêches maritimes. / IV.- Un directeur régional de l'Office français de la biodiversité et un représentant de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer désignés par ces organismes assistent, à titre consultatif, aux séances du comité ".
25. D'une part, si l'association requérante soutient qu'en ne prévoyant pas de représentation des associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement au sein des comités de gestion des poissons migrateurs, l'article R. 436-49 de ce code méconnaîtrait les dispositions précitées de l'article L. 141-2 du même code, ces dernières dispositions n'imposent pas que ces associations soient systématiquement représentées dans tout organisme public concernant l'environnement.
26. D'autre part, eu égard aux missions de ce comité, le pouvoir réglementaire n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en ne prévoyant pas dans sa composition une représentation des associations agréées de protection de l'environnement.
Sur les dispositions de l'article R. 436-59 du code de l'environnement :
27. En vertu des dispositions des articles L. 431-1 et L. 431-3 du code de l'environnement, les dispositions du titre III du livre IV de ce code sont applicables notamment aux cours d'eau et canaux affluant à la mer, en amont de la limite de salure des eaux. Toutefois, par exception à ces dispositions, en vertu des articles L. 436-11 et R. 436-44 du même code, les dispositions de la section 3 du chapitre VI de ce titre III, relatives à la gestion et à la pêche des poissons appartenant aux espèces vivant alternativement dans les eaux douces et dans les eaux salées, s'appliquent " aux cours d'eau et aux canaux affluant à la mer, tant en amont de la limite de salure des eaux que dans leurs parties comprises entre cette limite et les limites transversales de la mer, à leurs affluents et sous-affluents ainsi qu'aux plans d'eau avec lesquels ils communiquent, dans la mesure où s'y trouvent des poissons migrateurs () " au sens de l'article R. 436-44.
28. A cet égard, aux termes de l'article R. 436-59 du code de l'environnement, qui encadre certaines modalités de pêche des poissons migrateurs : " Dans la zone comprise entre la limite de salure des eaux et les limites transversales de la mer, les filets et engins permettant la pêche des poissons migrateurs, à l'exception de l'anguille de moins de 12 centimètres, doivent être retirés de l'eau pendant une période de vingt-quatre heures par décade. La liste ainsi que les jours de relève de ces engins et filets sont fixés par le préfet compétent en matière de pêche maritime, après avis du comité de gestion des poissons migrateurs mentionné à l'article R. 436-48 ".
29. D'une part, bien que spécifiques aux modalités de pêche des poissons migrateurs, les dispositions de l'article R. 436-59 n'ont ni pour objet, ni pour effet de faire échec aux dispositions générales applicables à la pêche en eau douce, en amont de la limite de salure des eaux, prévues notamment à l'article R. 436-28 du code de l'environnement, cité au point 11, relatives à la longueur maximale des filets de pêche, et au II de l'article R. 436-32 du même code, cité au point 16, permettant au préfet d'interdire la pêche en marchant dans certains cours d'eau et plans d'eau. D'autre part, en tant qu'elles sont applicables au-delà de la limite de salure des eaux, ces dispositions n'ont pas davantage vocation à faire échec aux dispositions du livre IX du code rural et de la pêche maritime, dont il n'est par ailleurs pas soutenu qu'elles n'encadreraient pas suffisamment la pêche. Par suite, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 436-59 méconnaîtraient l'exigence de gestion équilibrée de la ressource piscicole, faute d'encadrer suffisamment la longueur des filets de pêche ainsi que la possibilité de pratiquer la pêche en marchant, doit être écarté. Par ailleurs, la circonstance que ces dispositions ont été adoptées puis maintenues sans étude d'impact préalable, alors au demeurant qu'aucune disposition n'imposait une telle étude d'impact, n'est pas de nature à établir à elle seule que ces dispositions méconnaîtraient le principe de précaution prévu à l'article L. 110-1 du code de l'environnement.
Sur les dispositions de l'article R. 436-64 du code de l'environnement :
30. Aux termes de l'article R. 436-64 du code de l'environnement, qui précise les modalités selon lesquelles les pêcheurs, professionnels comme de loisir, doivent rendre compte de leur prélèvement de poissons migrateurs : " I. - Tout pêcheur en eau douce, professionnel ou de loisir, doit tenir à jour un carnet de pêche selon les modalités fixées par le plan de gestion des poissons migrateurs. Toutefois, pour la pêche de l'anguille, ces modalités sont fixées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce. / II. - En outre, toute capture d'anguille à l'aide d'engins ou de filets est enregistrée dans la fiche de pêche et déclarée selon les modalités fixées par l'arrêté prévu au I. / III. - Les obligations auxquelles sont tenus les pêcheurs de loisir ainsi que leurs associations pour permettre l'évaluation du nombre des pêcheurs d'anguille et du volume de leurs captures sont déterminées par arrêté du ministre chargé de la pêche en eau douce ". A cet égard, d'une part, le 6° de l'article R. 436-45 du même code, relatif au contenu des plans de gestion des poissons migrateurs prévoit que ces plans déterminent les " conditions dans lesquelles sont délivrés et tenus les carnets de pêche, sous réserve des dispositions de l'article R. 436 -64 ", d'autre part, l'arrêté du 22 octobre 2010 relatif aux obligations de déclaration des captures d'anguille européenne (anguilla anguilla) par les pêcheurs en eau douce, précise la teneur des obligations déclaratives s'agissant de cette espèce.
31. Il résulte de ces dispositions que les pêcheurs doivent tenir à jour leur carnet de pêche selon les modalités prévues soit par le plan de gestion des poissons migrateurs applicable, soit, s'agissant de l'anguille, selon des modalités spécifiques prévues par l'arrêté du 22 octobre 2010, qui ne sont, par ailleurs, pas contestées par l'association requérante. Dans ces conditions, la seule circonstance que l'article R. 436-64 du code de l'environnement ne prévoit pas expressément, en ses I et II, que les captures de poissons migrateurs, y compris l'anguille, doivent être déclarées sans délai, n'est pas de nature à caractériser une méconnaissance de l'exigence de gestion équilibrée de la ressource piscicole. De même, cette seule circonstance n'est, en tout état de cause, pas de nature à caractériser une méconnaissance du principe de sécurité juridique.
Sur les dispositions de l'article R. 436-68 du code de l'environnement :
32. Aux termes de l'article L. 436-16 du code de l'environnement : " I.- Est puni de six mois d'emprisonnement et de 50 000 € d'amende, lorsque les espèces concernées sont l'anguille européenne (anguilla anguilla), y compris le stade alevin, l'esturgeon européen (acipenser sturio) et le saumon atlantique (salmo salar), le fait : / 1° De pêcher ces espèces dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite ; / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime : " I.- Est puni de 22 500 € d'amende le fait : / () / 3° De pratiquer la pêche dans une zone ou à une profondeur interdite ou de pêcher certaines espèces dans une zone, à une profondeur ou période où leur pêche est interdite ; / () / II.- Sont punis de six mois d'emprisonnement et de 50 000 € d'amende les faits prévus aux 1° à 4°, 6° à 8° et 10° du I lorsque l'espèce concernée est l'anguille européenne (anguilla anguilla), y compris le stade alevin, l'esturgeon européen (acipenser sturio) ou le saumon atlantique (salmo salar), ainsi que le fait de mettre en vente, vendre, stocker, transporter, exposer ou, en connaissance de cause, acheter le poisson de ces espèces pêché dans lesdites conditions ".
33. L'article R. 436-68 du code de l'environnement réprime, pour sa part, d'une contravention de cinquième classe un certain nombre de manquements aux obligations fixées en matière de pêche des poissons migrateurs au sens de l'article R. 436-44 du même code, qui recouvre le " saumon atlantique (Salmo salar) " et l'" anguille (Anguilla anguilla) ". Ainsi, le 1° du I de l'article R. 436-68 sanctionne : " Le fait de pratiquer la pêche des poissons migrateurs en amont de la limite de salure des eaux pendant les périodes d'interdiction fixées en application des articles R. 436-55 à R. 436 -58, R. 436-60 et R. 436-63 " et le 3° de ce même I sanctionne : " Le fait de pêcher l'anguille dans les lieux et pendant les périodes où, selon les différents stades de son développement, sa pêche est interdite ou sans y avoir été autorisé ou en méconnaissance de cette autorisation, en infraction aux dispositions des articles R. 436-65-2 à R. 436-65-5 ". Le II du même article prévoit par ailleurs que : " La récidive des contraventions prévues au I est réprimée conformément aux dispositions de l'article 132-11 du code pénal ".
34. D'une part, il résulte de ces dispositions que le fait de pêcher le saumon atlantique ou l'anguille européenne dans une zone, à une profondeur ou à une période où leur pêche est interdite est réprimé, par les dispositions des articles L. 436-16 du code de l'environnement ou L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime, selon la localisation de l'infraction, de six mois d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende. Ces dispositions spécifiques à certaines espèces de poissons migrateurs dérogent aux dispositions générales de l'article R. 436-68 du code de l'environnement qui sanctionnent d'une contravention de cinquième classe, soit de 1 500 euros d'amende en vertu de l'article de l'article 131-13 du code pénal, les mêmes faits, lorsqu'ils portent sur toute espèce de poisson migrateur au sens de l'article R. 436-44 du code de l'environnement. Par suite, contrairement à ce que soutient l'association requérante, la seule circonstance que les dispositions du 1° du I de l'article R. 436-68 du code de l'environnement ne précisent pas explicitement qu'elles ne sont pas applicables lorsque les espèces concernées sont le saumon atlantique ou l'anguille européenne, n'est pas de nature à méconnaître les dispositions de l'article L. 436-16 du même code, ni le cas échéant de l'article L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime. Par ailleurs, si les dispositions du 3° du I de l'article R. 436-68 du code de l'environnement sont spécifiques à l'anguille, elles ont été introduites par le décret du 22 septembre 2010 relatif à la gestion et à la pêche de l'anguille, alors que les références expresses à l'anguille européenne et au saumon atlantique à l'article L. 436-16 du même code et à l'article L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime ont été introduites respectivement par les articles 139 et 140 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, qui doivent donc être regardés comme ayant abrogé les dispositions de l'article R. 436-68 du code de l'environnement en tant qu'elles concernent les mêmes faits pour les mêmes espèces.
35. D'autre part, en vertu respectivement des articles 132-11 et 132-15 du code pénal, les personnes physiques et morales peuvent être poursuivies pour la récidive d'une contravention de cinquième classe " dans les cas où le règlement le prévoit ". A cet égard, le II de l'article R. 436-68 du code de l'environnement réprime la récidive des contraventions de cinquième classe prévues à son I s'agissant des personnes physiques, en application de l'article 132-11 du code pénal. Les personnes morales se trouvant dans une situation différente de celle des personnes physiques, la circonstance qu'il ne prévoit pas corrélativement la récidive s'agissant de ces personnes, en application de l'article 132-15 du code pénal, n'est pas susceptible de caractériser une méconnaissance du principe d'égalité devant la loi pénale.
36. Il résulte de tout ce qui précède que l'association Défense des milieux aquatiques n'est pas fondée à demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de refus que lui ont opposée la Première ministre et le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. Par suite, sa requête doit être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association Défense des milieux aquatiques est rejetée.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à l'association Défense des milieux aquatiques, au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention.
Délibéré à l'issue de la séance du 9 décembre 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Sophie-Caroline de Margerie, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. David Gaudillère, maître des requêtes-rapporteur.
Rendu le 31 décembre 2024.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. David Gaudillère
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline Allain