Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 20 décembre 2024

Vu la procédure suivante :
Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 22 mai et 22 août 2023 et le 8 octobre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les sociétés Multitalent AG, Multitalent II AG, Multitalent III AG, Vivat AG, Multitalent Investment GmbH, et Vivat Multitalent AG demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler pour excès de pouvoir le courrier du 20 mars 2023 du secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers relatif aux produits proposés par ces sociétés ;
2°) de mettre à la charge de l'Autorité des marchés financiers la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la décision attaquée est irrégulière, en l'absence de tout débat contradictoire, et méconnait les droits de la défense et le principe de loyauté ;
- la décision attaquée méconnaît également le principe de libre prestation de services garanti par l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et l'article L. 532-18 du code monétaire et financier.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le code monétaire et financier ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Antoine Berger, auditeur,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Poupet et Kacenelenbogen, avocat de la société Multitalent AG et autres et à la SCP Ohl, Vexliard, avocat de l'Autorité des marchés financiers ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier que les sociétés du groupe Vivat Multitalent, domiciliées en Allemagne, conçoivent des produits financiers dont l'objet est de financer des projets immobiliers dans ce pays. Le 20 mars 2023, le secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers (AMF) a adressé aux présidents de l'ANACOFI-CCIF, association professionnelle des entreprises de courtage et conseil en banque, de la CNCEF Patrimoine, association professionnelle des conseils en investissements financiers (CIF), de la chambre nationale des conseils en gestion de patrimoine, de La Compagnie CIF, association dédiée au conseil en investissements financiers, pour diffusion à leurs adhérents respectifs, un courrier au sujet des produits proposés par les sociétés du groupe Vivat Multitalent. Dans ce courrier, le secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers signale diverses irrégularités affectant ces produits, notamment en ce qui concerne les informations contenues dans la documentation commerciale, qui ne présentent pas un contenu clair, exact, et non trompeur. Par ailleurs, il rappelle que les conseils en investissements financiers sont soumis à l'obligation de veiller à ce que les informations fournies à leur client soient claires, exactes, et non trompeuses et qu'ils doivent agir de manière honnête, loyale et professionnelle en servant au mieux les intérêts de leurs clients, conformément aux articles L. 541-8-1 du code monétaire et financier et 325-12 du règlement général de l'Autorité des marchés financiers. En conséquence, le secrétaire général rappelle que les conseils en investissements financiers qui diffusent ou reprennent les informations inexactes au sujet des produits du groupe Vivat Multitalent s'exposent à commettre des manquements à leurs obligations, et que l'un d'entre eux a ainsi récemment fait l'objet d'une sanction. Les sociétés du groupe Vivat Multitalent demandent l'annulation pour excès de pouvoir de ce courrier du secrétaire général de l'AMF.
2. Les avis, recommandations, mises en garde et prises de position adoptés par les autorités de régulation dans l'exercice des missions dont elles sont investies peuvent être déférés au juge de l'excès de pouvoir lorsqu'ils revêtent le caractère de dispositions générales et impératives ou lorsqu'ils énoncent des prescriptions individuelles dont ces autorités pourraient ultérieurement censurer la méconnaissance. Ces actes peuvent également faire l'objet d'un tel recours lorsqu'ils sont de nature à produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d'influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s'adressent. Dans ce dernier cas, il appartient au juge, saisi de moyens en ce sens, d'examiner les vices susceptibles d'affecter la légalité de ces actes en tenant compte de leur nature et de leurs caractéristiques, ainsi que du pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité de régulation.
3. L'article L. 621-1 du code monétaire et financier dispose que : " L'Autorité des marchés financiers, autorité publique indépendante, veille à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers, les unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement et les actifs mentionnés au II de l'article L. 421-1 du présent code donnant lieu à une offre au public ou à une admission aux négociations sur un marché réglementé et dans tous autres placements offerts au public. Elle veille également à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers, d'unités mentionnées à l'article L. 229-7 du code de l'environnement et d'actifs mentionnés au II de l'article L. 421-1 du présent code. Elle apporte son concours à la régulation de ces marchés aux échelons européen et international. Elle veille à la qualité de l'information fournie par les sociétés de gestion pour la gestion de placements collectifs sur leur stratégie d'investissement et leur gestion des risques liés aux effets du changement climatique. / Dans l'accomplissement de ses missions, l'Autorité des marchés financiers prend en compte les objectifs de stabilité financière dans l'ensemble de l'Union européenne et de l'Espace économique européen et de mise en œuvre convergente des dispositions nationales et de l'Union européenne en tenant compte des bonnes pratiques et recommandations issues des dispositifs de supervision de l'Union européenne. Elle coopère avec les autorités compétentes des autres Etats. / Elle veille également à ce que les entreprises soumises à son contrôle mettent en œuvre les moyens adaptés pour se conformer aux codes de conduite homologués mentionnés à l'article L. 611-3-1 ".
4. En adressant le courrier dont les sociétés du groupe Vivat Multitalent demandent l'annulation, l'Autorité des marchés financiers a exercé les missions que la loi lui confie, notamment celle tenant à la qualité de l'information délivrée aux investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers. Ce courrier constitue une mise en garde de l'Autorité des marchés financiers relative aux défaillances de la documentation commerciale des offres du groupe Vivat Multitalent, destinée aux conseillers en investissements financiers, suivie d'un rappel des diligences attendues de ces conseillers en matière d'analyse des produits.
5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ;  /4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ".
6. Une mise en garde telle que celle attaquée en l'espèce n'est pas au nombre des décisions visées à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré du défaut de mise en œuvre préalable de la procédure contradictoire prévue à cet article ne peut qu'être écarté.
7. En outre, l'Autorité des marchés financiers, par le courrier litigieux, s'est bornée, dans le cadre des missions qui lui ont été confiées par le législateur, à attirer l'attention de conseils en investissements financiers sur l'irrégularité des produits financiers proposés par le groupe Vivat Multitalent et à leur rappeler les obligations qui leur incombent en application du code monétaire et financier et du règlement général de l'Autorité des marchés financiers. Eu égard à sa nature et à sa portée, un tel courrier pouvait être adressé sans que, au préalable, les sociétés du groupe Vivat Multitalent aient été mises en mesure, en application du principe général des droits de la défense, de présenter leurs observations. Il suit de là que le moyen tiré d'une violation des droits de la défense doit être écarté. Il en va de même, en tout état de cause, du moyen tiré de ce que la mise en garde contestée aurait été prise en violation d'un principe de loyauté.
8. En second lieu, aux termes de l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation ". Aux termes de l'article L. 532-18 du code monétaire et financier : " Dans la limite des services qu'elle est autorisée à fournir sur le territoire de son Etat d'origine, et en fonction de l'agrément qu'elle y a reçu, toute personne morale ou physique agréée pour fournir des services d'investissement peut, sans préjudice des dispositions des articles L. 511-21 à L. 511-26, fournir des services d'investissement et des services connexes en libre prestation de services sur le territoire de la France métropolitaine, de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Mayotte et de Saint-Martin. Les services connexes ne peuvent être fournis que conjointement à un service d'investissement ".
9. Les sociétés requérantes ne peuvent sérieusement soutenir que le courrier litigieux, qui constitue une mise en garde de l'Autorité des marchés financiers relative à la documentation des offres du groupe Vivat Multitalent, à destination des conseillers en investissements financiers, méconnaîtrait l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en raison de la discrimination qu'il instaurerait, en l'absence de toute démonstration de l'existence d'un traitement différencié des sociétés à raison de leur pays d'établissement. Pour les mêmes motifs, il ne saurait être soutenu que la décision attaquée méconnaîtrait l'article L. 532-18 du code monétaire et financier.
10. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l'annulation pour excès de pouvoir du courrier qu'elles attaquent.
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Autorité des marchés financiers qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des sociétés Multitalent AG, Multitalent II AG, Multitalent III AG, Vivat AG, Multitalent Investment GmbH et Vivat Multitalent AG la somme globale de 3 000 euros à verser à l'Autorité des marchés financiers, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête des sociétés Multitalent AG, Multitalent II AG, Multitalent III AG, Vivat AG, Multitalent Investment GmbH et Vivat Multitalent AG est rejetée.
Article 2 : Les sociétés Multitalent AG, Multitalent II AG, Multitalent III AG, Vivat AG, Multitalent Investment GmbH et Vivat Multitalent AG verseront la somme globale de 3 000 euros à l'Autorité des marchés financiers.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Multitalent AG, première dénommée pour l'ensemble des requérantes, et à l'Autorité des marchés financiers.
Délibéré à l'issue de la séance du 22 novembre 2024 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, M. Jean-Philippe Mochon, présidents de chambre ; M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Cyril Roger-Lacan, M. Laurent Cabrera, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et M. Antoine Berger, auditeur-rapporteur.
Rendu le 20 décembre 2024.
Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl
Le rapporteur :
Signé : M. Antoine Berger
La secrétaire :
Signé : Mme Marie-Adeline AllainQIALC3VS