Conseil d'État · 6ème et 5ème chambres réunies — 23 décembre 2024

Vu les procédures suivantes :
1° L'association Protection de la grande forêt de Taillard, l'association Les sources de Taillard, l'association pour l'amélioration et la défense du patrimoine forestier de Saint-Sauveur-en-Rue, M. et Mme N et V AL, Mme K AH, MM. et Mme AD, AQ et AR AS, M. et Mme T et AG AAT, M. Z I, M. et Mme A et D Y, Mme F AK, Mme AE W, Mme P E et M. AF AC, M. U O, M. et Mme N et AO O, M. et Mme Z et AP AM, M. et Mme G et AB S, M. et Mme L et B AI, M. et Mme R et M AH, M. et Mmes C, AT et H Q, ainsi que M. et Mme X et AA AN ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler pour excès de pouvoir :
- l'arrêté du 5 février 2018 par lequel le préfet de la Loire a accordé à la société Les Ailes de Taillard un permis de construire en vue de l'édification d'un parc éolien composé de cinq aérogénérateurs au lieu-dit La Jablée à Saint-Sauveur-en-Rue (Loire), ainsi que l'arrêté daté du même jour portant abrogation du refus de permis de construire du 5 décembre 2016, et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;
- l'arrêté du 5 février 2018 par lequel le préfet de la Loire a accordé à la société Les Ailes de Taillard un permis de construire en vue de l'édification d'un parc éolien composé de cinq aérogénérateurs au lieu-dit les Communaux des Trois Chiens à Burdignes (Loire), ainsi que l'arrêté daté du même jour portant abrogation du refus de permis de construire du 5 décembre 2016, et la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.
Par un jugement nos 1806952-1806995 du 27 mars 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leurs demandes.
Par un arrêt n° 20LY01996 du 30 mars 2023, la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté l'appel formé par l'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres contre ce jugement.
Sous le n° 474559, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 30 mai et 4 août 2023 et les 13 mai et 3 octobre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la société Les Ailes de Taillard la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° L'association Protection de la grande forêt de Taillard, l'association Les sources de Taillard, l'association pour l'amélioration et la défense du patrimoine forestier de Saint-Sauveur-en-Rue, M. et Mme N et V AL, Mme K AH, MM. et Mme AD, AQ et AR AS, M. et Mme T et AG AAT, M. Z I, M. et Mme A et D Y, Mme F AK, Mme AE W, Mme P E et M. AF AC, M. U O, M. et Mme N et AO O, M. et Mme Z et AP AM, M. et Mme G et AB S, M. et Mme L et B AI, M. et Mme R et M AH, M. et Mmes  C, AT et H Q, ainsi que M. et Mme X et AA AN ont demandé au tribunal administratif de Lyon d'annuler l'arrêté du 11 mai 2018 par lequel le préfet de la Loire a autorisé la société Les Ailes de Taillard à exploiter une installation de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent à Saint-Sauveur-en-Rue et Burdignes.
Par un jugement n° 1807047 du 27 mars 2020, le tribunal administratif de Lyon a rejeté leur demande.
Par un arrêt n° 20LY02419 du 30 mars 2023, la cour administrative d'appel de Lyon a, après avoir admis l'intervention de l'association Sites et Monuments, rejeté l'appel formé par l'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres contre ce jugement.
Sous le n°474561, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire, un mémoire en réplique et un nouveau mémoire, enregistrés les 30 mai et 4 août 2023 et les 13 mai et 3 octobre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, l'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à leur appel ;
3°) de mettre à la charge solidaire de l'Etat et de la société Les Ailes de Taillard la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code de l'environnement ;
- le code de l'urbanisme ;
- la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Laëtitia Malleret, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Nicolas Agnoux, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de l'association Protection de la grande forêt de Taillard, et autres et à la SCP Piwnica et Molinié, avocat de la société Les Ailes de Taillard ;
Considérant ce qui suit :
1. La société Les Ailes de Taillard a sollicité du préfet de la Loire deux permis de construire en vue de l'édification, dans le sud du massif du Pilat, d'un parc éolien de dix aérogénérateurs, cinq devant être implantés sur le territoire de la commune de Saint-Sauveur-en-Rue et cinq autres sur le territoire de la commune de Burdignes. A la suite de l'avis défavorable initialement émis par le ministre de la défense le 22 juin 2016, le préfet de la Loire, par des arrêtés du 5 décembre 2016, a refusé de délivrer ces permis de construire. Le ministre de la défense s'étant de nouveau prononcé, cette fois dans un sens favorable, le 26 avril 2017, la pétitionnaire a renouvelé ses demandes d'autorisation de construire le 27 juin 2017 et, par deux arrêtés du 5 février 2018, le préfet de la Loire y a fait droit, et a abrogé ses précédents refus. La société Les Ailes de Taillard a par ailleurs déposé auprès du préfet de la Loire, le 27 novembre 2015, un dossier de demande d'autorisation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) pour l'exploitation de ce parc, et a complété son dossier le 12 janvier 2017. Par un arrêté du 11 mai 2018, le préfet de la Loire a délivré l'autorisation sollicitée. L'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres se pourvoient en cassation contre les arrêts n° 20LY01996 et n° 20LY02419 du 30 mars 2023 par lesquels la cour administrative d'appel de Lyon a rejeté leurs appels formés contre, d'une part, le jugement nos 1806952-1806995 du 27 mars 2020 du administratif de Lyon rejetant leurs demandes d'annulation des arrêtés du 5 février 2018 et, d'autre part, le jugement n° 1807047 du 27 mars 2020 de ce même tribunal rejetant leur demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 11 mai 2018.
2. Il y a lieu de joindre ces deux pourvois pour statuer par une seule décision.
Sur le pourvoi n° 474559 :
3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".
4. En jugeant, par adoption des motifs du jugement du tribunal administratif et alors que l'étude d'impact ne faisait état que de risques résultant d'accidents potentiels en cours de chantier ou d'exploitation, ne différant pas de ceux résultant d'ores et déjà de la circulation d'engins forestiers dans la zone du projet, que celui-ci ne portait pas aux puits de captage d'eau potable présents alentour une atteinte contraire aux exigences de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la cour, qui n'avait pas à se prononcer de manière détaillée sur les mesures de réduction des effets du projet dont la teneur n'était pas débattue devant elle, n'a ni insuffisamment motivé son arrêt, ni entaché celui-ci d'erreur de droit ou de dénaturation.
5. En second lieu, aux termes de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. ".
6. Sans préjudice des autres règles relatives à la protection des espaces montagnards, ces dispositions prévoient que dans les espaces, milieux et paysages caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard, les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols doivent être compatibles avec les exigences de préservation de ces espaces. Pour satisfaire à cette exigence de compatibilité, ces documents et décisions doivent comporter des dispositions de nature à concilier l'occupation du sol projetée et les aménagements s'y rapportant avec l'exigence de préservation de l'environnement montagnard prévue par la loi.
7. D'une part, contrairement à ce qui est soutenu, la cour ne s'est pas bornée, pour écarter, par adoption des motifs du jugement, le moyen tiré de la violation des dispositions de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme, à relever l'absence de site classé à proximité immédiate du projet mais a recherché quel était l'impact visuel de celui-ci sur l'ensemble des paysages concernés, notamment depuis le Suc de Barry et les tourbières de Gimel. Le moyen tiré de ce qu'elle aurait, pour ce motif, commis une erreur de droit ne peut ainsi qu'être écarté.
8. D'autre part, en retenant, pour écarter ce moyen, que si le site d'implantation du projet, situé à une altitude comprise entre mille deux cent quarante et mille trois cent quatre-vingt mètres et dans une zone qui avait été détruite par la tempête de la fin d'année 1999, serait visible à plusieurs dizaines de kilomètres, aucun site classé n'était situé à proximité de ce projet, qui ne serait que faiblement visible depuis les sites classés du Crêt de l'Œillon et du Crêt de la Perdrix, situés respectivement à seize et dix-huit kilomètres, et depuis le Suc de Barry, situé sur le chemin de grande randonnée du Tour d'Annonay, en deuxième plan de montagne, comme depuis le site des tourbières de Gimel, alors que l'implantation des éoliennes le long de la ligne de crête ainsi que la présence de forêts étaient de nature à atténuer leur visibilité, la cour a porté sur les faits de l'espèce une appréciation souveraine exempte de dénaturation.
9. Enfin, en jugeant que le régime de protection du patrimoine montagnard défini par l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme n'avait pas, par lui-même, pour objet de prévenir les risques que le projet faisant l'objet de la décision relative à l'occupation des sols serait susceptible de causer aux oiseaux et chiroptères, alors même que ceux-ci seraient caractéristique de la montagne, la cour n'a pas entaché son arrêt d'erreur de droit.
10. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêt attaqué.
Sur le pourvoi n° 474561 :
11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 512-6 du code de l'environnement : " I.-A chaque exemplaire de la demande d'autorisation doivent être jointes les pièces suivantes : () / 4° L'étude d'impact prévue à l'article L. 122-1 dont le contenu est défini à l'article R. 122-5 et complété par l'article R. 512-8 ; () ". L'article R. 512-8 du même code dispose que " I.- Le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 512-6 doit être en relation avec l'importance de l'installation projetée et avec ses incidences prévisibles sur l'environnement, au regard des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1. " Aux termes de l'article R. 122-5 du même code : " I. - Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine () ".
12. Aux termes de l'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales " tout prélèvement, puits ou forage réalisé à des fins d'usage domestique de l'eau fait l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune concernée ".
13. En jugeant que l'étude d'impact du projet était suffisante en ce qui concerne les risques pour les points de captage d'eau utilisés pour l'alimentation en eau potable des populations alors même que celle-ci ne mentionnait pas les captages d'eau non déclarés, la cour n'a ni commis d'erreur de droit ni dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis.
14. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 333-1 du code de l'environnement : " I.- () Les parcs naturels régionaux concourent à la politique de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire, de développement économique et social et d'éducation et de formation du public. () Ils constituent un cadre privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages et du patrimoine naturel et culturel. / II. - La charte constitue le projet du parc naturel régional. Elle comprend : / 1° Un rapport déterminant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement, notamment les objectifs de qualité paysagère définis à l'article L. 350-1 C, ainsi que les mesures permettant de les mettre en œuvre et les engagements correspondants () / V. - L'État et les collectivités territoriales ainsi que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ayant approuvé la charte appliquent les orientations et les mesures de la charte dans l'exercice de leurs compétences sur le territoire du parc. Ils assurent, en conséquence, la cohérence de leurs actions et des moyens qu'ils y consacrent, ainsi que, de manière périodique, l'évaluation de la mise en œuvre de la charte et le suivi de l'évolution du territoire. "
15. Il résulte de ces dispositions que si les orientations de protection, de mise en valeur et de développement que la charte détermine pour le territoire du parc naturel régional sont nécessairement générales, les mesures permettant de les mettre en œuvre peuvent cependant être précises et se traduire par des règles de fond avec lesquelles les décisions prises par l'Etat et les collectivités territoriales adhérant à la charte dans l'exercice de leurs compétences devront être cohérentes, sous réserve que ces mesures ne méconnaissent pas les règles résultant des législations particulières régissant les activités qu'elles concernent. Lorsque l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation d'implanter ou d'exploiter une installation classée pour la protection de l'environnement au sein d'un parc naturel régional, elle doit s'assurer de la cohérence de la décision individuelle ainsi sollicitée avec les orientations et mesures fixées dans la charte de ce parc et dans les documents qui y sont annexés, eu égard notamment à l'implantation et à la nature des ouvrages pour lesquels l'autorisation est demandée, et aux nuisances associées à leur exploitation.
16. D'une part, si la cour a relevé, dans son appréciation de la cohérence de l'autorisation avec les orientations de la charte du parc naturel, que ce projet était inclus dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien qui avait été définie par un arrêté préfectoral du 17 octobre 2011, lequel a été annulé pour excès de pouvoir, elle n'a évoqué cette circonstance que pour s'appuyer sur l'analyse paysagère qui avait sous-tendu l'identification de cette zone. Elle n'a, par suite, méconnu ni l'autorité de la chose jugée, ni les dispositions législatives ayant supprimé les zones de développement de l'éolien.
17. D'autre part, après avoir relevé que la charte du Parc naturel régional du Pilat faisait état " de possibilités limitées de développement de l'éolien ", qu'elle n'interdisait son implantation que sur les secteurs concernés par des études de classement " sites paysagers d'intérêt national " ne correspondant pas à la zone d'implantation du projet et qu'elle indiquait que les projets devaient être " orientés de façon privilégiée dans les secteurs où la sensibilité est moindre " selon une cartographie à définir dans les deux premières années de la charte mais qui n'a jamais été réalisée, la cour a pu, sans commettre d'erreur de droit ni entacher son arrêt d'erreur de qualification juridique des faits ou d'insuffisance de motivation, juger qu'eu égard aux caractéristiques propres de l'aire d'implantation du projet et à sa localisation au sein du parc, l'autorisation en litige ne pouvait être regardée, en dépit de l'avis défavorable émis par le bureau du syndicat mixte du parc naturel régional, comme incohérente avec les orientations fixées par cette charte.
18. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement, " Sont soumis aux dispositions du présent titre () les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation économe des sols naturels, agricoles ou forestiers, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. "
19. En se fondant, pour écarter l'existence de dangers et inconvénients pour les intérêts protégés par cet article, sur ce que le risque pour les captages d'eau potable restait limité, de même que celui pour la préservation des paysages, nonobstant les photomontages produits par les requérants et les avis négatifs émis sur le projet par l'Architecte des bâtiments de France, par la commission départementale des paysages, de la nature et des sites, et par le bureau du syndicat mixte du parc naturel régional, la cour a porté sur les faits de l'espèce une appréciation souveraine non entachée de dénaturation.
20. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêt qu'ils attaquent.
21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Etat et de la société Les Ailes de Taillard qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la société Les Ailes de Taillard au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les pourvois de l'association Protection de la grande forêt de Taillard et autres sont rejetés.
Article 2 : Les conclusions présentées par la société Les Ailes de Taillard au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association Protection de la grande forêt de Taillard, première dénommée pour l'ensemble des requérants, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la société Les Ailes de Taillard.
Nos 474559, 474561