Conseil d'État · 10ème et 9ème chambres réunies — 26 juillet 2024

Vu la procédure suivante :
Mme B A a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération du 18 janvier 2023 de la collectivité de Saint-Barthélemy accordant un permis de construire modificatif à la société Universal Imports. Mme B A et M. C A ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy, sur le même fondement, d'ordonner la suspension de la décision verbale du 24 juillet 2023 rejetant leur demande tendant à ce que soit dressé un procès-verbal d'infraction relatif aux travaux menés par la même société sur les parcelles AI 189 et AI 587 et à ce que soit pris un arrêté interruptif de ces travaux ou, à défaut, la suspension du refus opposé tacitement le 3 septembre 2023 par la collectivité de Saint-Barthélemy à ces demandes. Par une ordonnance nos 2300040, 2300042 du 6 octobre 2023, le juge des référés de ce tribunal a rejeté ces demandes.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 23 octobre et 7 novembre 2023 et le 17 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, M. et Mme A demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette ordonnance ;
2°) statuant en référé, de faire droit à leurs demandes ;
3°) de mettre solidairement à la charge de la collectivité de Saint-Barthélemy et de la société Universal Imports la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de l'urbanisme ;
- le code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Sophie Delaporte, conseillère d'Etat,
- les conclusions de Mme Esther de Moustier, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de Mme et M. A, à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat du conseil territorial de la collectivité de Saint-Barthélemy et à la SCP Célice, Texidor, Perier, avocat de la société Universal Imports ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis au juge des référés, d'une part, que par une délibération n° 2023-057 CE du 18 janvier 2023, le conseil exécutif de la collectivité de Saint-Barthélemy a accordé à la société Universal Imports un permis de construire modificatif portant sur un projet autorisé par un permis initial du 13 juillet 2017 notifié à la pétitionnaire le 4 août 2017. Mme A a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy d'ordonner la suspension de l'exécution de cette délibération, ainsi que du rejet tacite opposé à son recours gracieux contre celle-ci. D'autre part, Mme A et M. A, son père, ont demandé à ce même juge des référés de suspendre l'exécution du refus opposé par la collectivité de Saint-Barthélemy, soit verbalement le 24 juillet 2023 lors d'une visite de Mme A au service de l'urbanisme de la collectivité, soit tacitement le 3 septembre 2023, dans l'hypothèse où les échanges du 24 juillet 2023 ne constitueraient pas une décision, à leur demande tendant à ce que soit dressé un procès-verbal d'infraction relatif aux travaux réalisés par la société Universal Imports sur les parcelles AI 189 et AI 587, à ce que soit pris un arrêté interruptif de ces travaux et à ce qu'une copie de ces actes soit transmise au procureur de la République. Par une ordonnance du 6 octobre 2023, le juge des référés a joint les deux demandes et les a rejetées. M. et Mme A se pourvoient en cassation contre cette ordonnance.
2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".
Sur les conclusions du pourvoi dirigées contre l'ordonnance attaquée en tant qu'elle rejette la demande de suspension de la délibération du 18 janvier 2023 accordant un permis de construire modificatif à la société Universal Imports :
En ce qui concerne le moyen tiré de la caducité du permis de construire initial du 13 juillet 2017 :
3. D'une part, l'article 82 de l'ancien code de l'urbanisme de la collectivité de Saint-Barthélemy, disposait, dans sa rédaction en vigueur à la date de la délivrance du permis de construire initial que : " Le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article 81 () ". En vertu du premier alinéa de l'article 133-49 du nouveau code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de la collectivité, dans sa rédaction issue de la délibération n° 2021-050 CT du 24 septembre 2021, la durée de validité d'un permis de construire en cours de validité à la date du 1er novembre 2021 ou délivré postérieurement à cette date a été portée à quatre ans.
4. D'autre part, l'article 2 de la délibération n° 2019-012 CT du 13 mars 2019 du conseil territorial de la collectivité de Saint-Barthélemy portant adoption de la première partie (urbanisme) du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy, telle que rectifiée par l'article 6 de la délibération n° 2019-044 CT du 13 juin 2019 d'une erreur matérielle relative aux numéros des articles cités, dispose que : " Le livre I et le livre II de la première partie (urbanisme) du futur code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy, à l'exception de l'article 112-10, et les articles 133-52 à 133-55 entreront en vigueur le 1er avril 2019. Le titre I, à l'exception de l'article 12, et le titre II du code de l'urbanisme de Saint-Barthélemy sont abrogés à compter du 1er avril 2019 ". L'article 5 de la même délibération dispose que : " Les dispositions du code de l'urbanisme de Saint-Barthélemy demeurent applicables aux autorisations d'urbanisme déposées avant le 1er juillet 2019. Toutefois, les articles 133-52 à 133-55 de la première partie (urbanisme) du futur code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy sont applicables, à compter du 1er avril 2019, aux demandes de modifications d'un permis en cours de validité et aux demandes de prorogation du délai de validité d'un permis ou d'une déclaration de travaux ". Aux termes de l'article 133-54 de ce code, annexé à la délibération du 13 mars 2019 : " En cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis (), le délai de validité prévu à l'article 133-49 est suspendu jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable. / () ".
5. Il résulte des dispositions citées au point 4 que le conseil territorial de Saint-Barthélemy, par sa délibération du 13 mars 2019, a entendu faire bénéficier les permis de construire en cours de validité au 1er avril 2019 qui faisaient, à cette date, l'objet d'un recours pendant devant la juridiction administrative, d'une suspension de leur délai de validité à compter de l'introduction de ce recours.
6. Il ressort des pièces du dossier que le permis initial, notifié à la société civile immobilière (SCI) Bleu Océan le 4 août 2017 et transféré par la suite à la société Universal Imports, et qui était donc, en application de l'article 82 de l'ancien code de l'urbanisme, encore en cours de validité à la date du 1er avril 2019, a fait l'objet de deux recours, les 5 novembre 2017 et 16 mars 2018, devant le tribunal administratif de Saint-Barthélemy, qui les a rejetés. Par deux ordonnances des 3 septembre et 16 novembre 2020, la cour administrative d'appel de Bordeaux a donné acte aux requérants du désistement de leur requête d'appel respective. Enfin, la demande de permis modificatif a été déposée en octobre 2022.
7. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 6 que les dispositions de l'article 133-54 du nouveau code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy se sont appliquées au permis initial délivré à la société Bleu Océan, dont la durée de validité s'est ainsi trouvée suspendue le 5 novembre 2017, du fait de l'introduction du premier recours en annulation, jusqu'à la date à laquelle, en l'absence de pourvoi en cassation, la seconde ordonnance de la cour administrative d'appel de Bordeaux est devenue irrévocable, soit au plus tôt le 16 février 2021. A cette date, la durée de validité résiduelle d'un an et neuf mois du permis initial a recommencé à courir. Le permis étant ainsi toujours en cours de validité le 1er novembre 2021, sa durée de validité a été allongée de deux ans par l'effet des dispositions mentionnées au point 3.
8. Il résulte de ce qui précède que c'est sans commettre d'erreur de droit que le juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy a écarté comme n'étant pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 18 janvier 2023 le moyen tiré de ce que le permis initial, notifié le 4 août 2017, aurait été caduc à la date de dépôt de la demande de permis modificatif, le 13 octobre 2022.
En ce qui concerne les autres moyens du pourvoi :
9. En premier lieu, le moyen tiré de ce que le juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy n'aurait pas visé ou analysé tous les moyens des requérants manque en fait.
10. En deuxième lieu, l'article 133-52 du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy dispose que : " Un permis de construire en cours de validité peut être modifié, sur demande de son bénéficiaire (), quelle que soit l'importance des modifications projetées, si la carte d'urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n'ont pas évolué de façon défavorable. / Dans le cas contraire, le permis ne peut être modifié que si les modifications demandées ont pour effet de rendre le projet plus conforme aux nouvelles dispositions, ou bien sont étrangères à ces dispositions. () ".
11. Par ailleurs, d'une part, le I du titre Ier du règlement de la carte d'urbanisme, relatif aux zones urbaines, dispose que : " () Dans les zones UG, UV et UR, des secteurs bordant la mer et figurant en rose sur le document graphique, ne peuvent accueillir que des constructions ou aménagements légers ou peu hauts. () ". D'autre part, aux termes de l'article U2 du même règlement, dans sa rédaction applicable au litige : " Sont autorisées, à condition que les activités qui sont exercées dans les constructions ne soient pas incompatibles avec la proximité de l'habitat, notamment du fait de leurs nuisances (bruit, odeur, fumée, poussières, vibrations) et de la pollution qu'elles génèrent : / Dans les zones UG, UV et UR : / () / c) le long des plages, sur les parties des parcelles figurant en rose sur le document graphique, seuls des constructions ou aménagements légers ou peu hauts peuvent être implantés ". Enfin, la partie relative à l'explicitation des règles du même règlement précise que la création de ces secteurs, dits " secteurs de decks ", " vise à préserver la qualité des plages comme espace convivial et éviter que des constructions trop importantes, trop hautes compromettent l'intérêt des plages ".
12. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés, premièrement, que les secteurs de deck ont été instaurés à l'occasion d'une révision de la carte d'urbanisme intervenue entre la délivrance du permis initial et celle du permis modificatif, deuxièmement, que le terrain d'assiette du projet est situé très majoritairement en zone UV et, pour une petite partie, dans un secteur de deck, troisièmement que les éléments du projet positionnés dans ce secteur se composent d'une partie du bâtiment B, dont l'emprise au sol est conservée dans le permis modificatif, ainsi que d'une piscine et d'une pergola, qui sont des installations légères ou peu hautes.
13. Par suite, le juge des référés n'a pas dénaturé les faits et pièces du dossier ni, eu égard à son office, commis d'erreur de droit en écartant comme n'étant pas de nature à faire naître, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 18 janvier 2023 contestée, le moyen tiré de la méconnaissance par celle-ci de l'article U2 du règlement de la carte d'urbanisme de Saint-Barthélemy.
14. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que le permis modificatif attaqué conserve, d'une part, la destination du projet, d'autre part, les ordres de grandeur du permis initial en volumes de déblais et de remblais. Par suite, c'est sans erreur de droit que le juge des référés, qui a porté sur les faits et pièces du dossier une appréciation souveraine exempte de dénaturation, a écarté comme n'étant pas de nature à faire naître, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de la délibération du 18 janvier 2023, les moyens tirés de la méconnaissance par celle-ci, d'une part, de l'article U9 du règlement de la carte d'urbanisme, relatif au stationnement des véhicules, d'autre part, des articles 112-7 et 112-8 du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy, relatifs aux conséquences des projets d'urbanisme sur l'environnement et le patrimoine bâti et naturel.
Sur les conclusions du pourvoi dirigées contre l'ordonnance attaquée en tant qu'elle rejette la demande de suspension du refus de la collectivité de Saint-Barthélemy de dresser un procès-verbal d'infraction à l'égard de la société Universal Imports et d'interrompre les travaux d'installation de réseaux souterrains :
15. D'une part, aux termes de l'article 132-5 du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthelémy : " Les constructions énumérées ci-dessous doivent être précédées d'une déclaration préalable : / () / 9° Lorsqu'ils sont souterrains, les ouvrages ou installations de stockage de gaz ou fluides et les canalisation, lignes ou câbles ".
16. D'autre part, en vertu du règlement de la carte d'urbanisme de Saint-Barthélemy, les zones naturelles se déclinent en trois catégories, les espaces remarquables du littoral (Na et NLb), les espaces protégés en raison de leur valeur écologique (NE) et les autres espaces naturels (N), ces derniers étant définis comme " correspondant aux espaces qui sont inconstructibles du seul fait de leur caractère naturel, de l'absence d'équipement ou de l'obligation de ne pas disperser les constructions sur le territoire de la collectivité ".
17. Enfin, aux termes de l'article 150-1 du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction de Saint-Barthélemy : " Les infractions aux dispositions du présent code sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le président du conseil territorial et assermentés. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au procureur de la République () ". L'article 150-2 du même code dispose que : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues par les actes de la collectivité pris en application de l'article LO 6251-3 du code général des collectivités territoriales a été dressé, le président du conseil territorial peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. / () / Dans le cas de constructions sans permis de construire ou de constructions poursuivies malgré une décision de la juridiction administrative ordonnant qu'il soit sursis à l'exécution du permis de construire, le président du conseil territorial prescrira par arrêté l'interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l'exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l'arrêté est transmise sans délai au ministère public ".
18. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge des référés que les requérants ont saisi le président du conseil territorial de la collectivité de Saint-Barthélemy d'une demande, reçue par la collectivité le 3 juillet 2023, tendant à ce qu'en urgence, il fasse dresser procès-verbal des travaux menés sans autorisation par la société Universal Imports, consistant en la réalisation, sur des parcelles classées en zone " autres espace naturels " (N),  de réseaux souterrains, à ce qu'il prenne un arrêté interruptif de ces travaux et à ce qu'il transmette copie de ces actes au procureur de la République.
19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 15 à 18, qu'eu égard, d'une part, à la nature des travaux réalisés par la société Universal Imports, qui ne nécessitaient pas un permis de construire, d'autre part, au lieu de leur réalisation, dans une zone où le règlement de la carte d'urbanisme n'excluait pas explicitement de tels aménagements, le juge des référés du tribunal administratif de Saint-Barthélemy n'a pas dénaturé les faits et les pièces du dossier ni, eu égard à son office, commis d'erreur de droit en ne regardant pas comme de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision contestée le moyen tiré de ce que le président du conseil territorial ne pouvait légalement refuser de faire droit aux demandes de M. et Mme A tendant à ce que soit dressé un procès-verbal d'infraction et à ce que soit pris un arrêté d'interruption des travaux de réalisation des réseaux souterrains desservant le terrain d'assiette du projet.
20. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de M. et Mme A doit être rejeté.
21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 3 000 euros, à verser pour moitié à la collectivité de Saint-Barthélemy et pour moitié à la société Universal Imports, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
22. Ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la collectivité de Saint-Barthélemy et de la société Universal Imports qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de M. et Mme A est rejeté.
Article 2 : M. et Mme A verseront une somme de 3 000 euros, pour moitié à la collectivité de Saint-Barthélemy et pour moitié à la société Universal Imports, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme B A et M. C A, à la collectivité de Saint-Barthélemy et à la société Universal Imports.
Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer.
Délibéré à l'issue de la séance du 3 juillet 2024 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, Mme Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat et Mme Sophie Delaporte, conseillère d'Etat-rapporteure.
Rendu le 26 juillet 2024.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
La rapporteure :
Signé : Mme Sophie Delaporte
La secrétaire :
Signé : Mme Magali Méaulle