Conseil d'État · 5ème et 6ème chambres réunies — 14 avril 2025

Vu la procédure suivante :
Statuant sur une plainte formée par le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte, la chambre disciplinaire de première instance de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte, par une décision du 14 juin 2019, a infligé à la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) " Service de kiné à domicile " (SKD) ainsi qu'à ses associés gérants, MM. B A, C D, E F et G H, la sanction de l'interdiction d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute pour une durée de trois mois.
Sur appel de la société SKD et de MM. A, D, F et H, la chambre disciplinaire nationale de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, par une décision du 4 janvier 2022, a annulé cette décision et, statuant par la voie de l'évocation, infligé à MM. A, D, F et H, la sanction de l'interdiction d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute pour une durée de trois mois, assortie d'un sursis intégral en ce qui concerne MM. F et H.
Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 4 mars et 7 juin 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, MM. A, D, F et H demandent au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cette décision ;
2°) de mettre à la charge du conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- la Constitution ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de la santé publique ;
- l'ordonnance n° 2017-192 du 16 février 2017 ;
- l'ordonnance n° 2017-644 du 27 avril 2017 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de M. Maxime Boutron, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Richard, avocat de M. A et autres et à la SCP Le Guerer, Bouniol-Brochier, Lassalle-Byhet, avocat du conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de la Réunion et de Mayotte et du Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes.
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte a déposé le 26 juillet 2018 une plainte devant la chambre disciplinaire de première instance de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte visant la société d'exercice libéral à responsabilité limitée (SELARL) " Service de kiné à domicile " (SKD) et ses associés gérants, MM. B A, C D, E F et G H pour des manquements aux obligations relatives à la création de cabinets secondaires, la conclusion de contrats d'assistants libéraux, la transmission à l'ordre des contrats d'exercice de plusieurs de ses membres, ainsi que pour des faits de complicité d'exercice illégal de la profession de masseur-kinésithérapeute. Par une décision du 14 juin 2019, la chambre disciplinaire de première instance a infligé à la société SKD ainsi qu'à ses associés gérants la sanction de l'interdiction d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute pour une durée de trois mois. Sur appel de la société SKD et de M. A et autres, la chambre disciplinaire nationale de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, par une décision du 4 janvier 2022, a annulé cette décision et, statuant par voie d'évocation, infligé à MM. A, D, F et H, la sanction de l'interdiction d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute pour une durée de trois mois, assortie d'un sursis intégral en ce qui concerne MM. F et H. MM. A et autres se pourvoient en cassation contre cette décision.
Sur le défaut de domiciliation du siège social de la société SKD au lieu d'exercice principal de son activité :
2. Aux termes de l'article R. 4113-4 du code de la santé publique rendu applicable aux sociétés d'exercice libéral de masseurs-kinésithérapeutes par l'article R. 4323-2 du même code, une société d'exercice libéral " est constituée sous la condition suspensive de son inscription au tableau de l'ordre ". Aux termes de l'article R. 4321-129 du même code : " Le lieu habituel d'exercice du masseur-kinésithérapeute est celui de la résidence professionnelle au titre de laquelle, conformément à l'article L. 4321-10, il est inscrit sur le tableau du conseil départemental de l'ordre. / () / Un masseur-kinésithérapeute ne peut avoir plus d'un cabinet secondaire, dont la déclaration au conseil départemental de l'ordre est obligatoire. / Toutefois, le conseil départemental de l'ordre dans le ressort duquel se situe l'activité envisagée peut accorder, lorsqu'il existe dans un secteur géographique donné une carence ou une insuffisance de l'offre de soins, préjudiciable aux besoins des patients ou à la permanence des soins, une autorisation d'ouverture d'un ou plusieurs lieux d'exercice supplémentaires () ".
3. Si les dispositions citées ci-dessus de l'article R. 4321-129 du code de la santé publique imposent que les sociétés d'exercice libéral de masseurs-kinésithérapeutes soient inscrites au tableau de l'ordre de leur résidence professionnelle, c'est-à-dire de leur lieu d'exercice principal où elles doivent être domiciliées, la chambre disciplinaire de l'ordre national des masseurs-kinésithérapeutes a commis une erreur de droit en exigeant que leur siège social soit nécessairement au lieu de leur exercice principal et en retenant pour ce motif le grief tiré de l'absence de déclaration des lieux d'exercice par les associés de la société SKD.
Sur l'obligation de présenter des demandes d'autorisation pour l'ouverture de lieux d'exercice supplémentaires en sus du deuxième :
4. Si la loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social, dont l'article 6 a créé l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, n'était pas applicable à Mayotte faute de disposition d'application expresse, cette loi a été codifiée et modifiée par l'ordonnance du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de la santé publique, dont l'article 6 a expressément prévu l'application à Mayotte sous réserve d'adaptations, résultant notamment de l'article L. 4414-1 du code de la santé publique qui rendait applicable, jusqu'à son abrogation par l'article 11 de l'ordonnance du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives, l'article L. 4321-2 du même code, aux termes duquel : " Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7 et inscrites au tableau de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes. " Ces dispositions sont demeurées applicables à Mayotte du 1er janvier 2008 au 31 janvier 2011 en application des dispositions alors en vigueur de l'article LO. 6113-1 du code général des collectivités territoriales et, depuis le 31 mars 2011 et la création du département de Mayotte, en application de l'article 73 de la Constitution. Toutefois, le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de Mayotte, compétent pour statuer sur l'inscription au tableau de l'ordre des professionnels installés à Mayotte, n'a été créé que le 1er juin 2017, en application de l'ordonnance du 16 février 2017 relative à l'adaptation des dispositions législatives relatives aux ordres professionnels de santé. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu'une autre instance ordinale aurait été compétente avant cette date pour statuer sur l'inscription au tableau de l'ordre des professionnels à Mayotte, alors même que les dispositions législatives applicables la prévoyaient. Par suite, les cabinets de la société SKD autres que son lieu de résidence professionnelle et son cabinet secondaire, soumis à simple déclaration, dont il résulte des termes de la décision attaquée qu'ils ont été créés avant le 1er juin 2017, ne pouvaient faire l'objet d'une autorisation en application du quatrième alinéa des dispositions citées ci-dessus de l'article R. 4321-129 du code de la santé publique. Dès lors et en l'absence de dispositions précisant les règles applicables aux situations légalement constituées avant le 1er juin 2017, en reprochant à la société SKD et à ses associés de n'avoir pas effectué de démarches, après le 1er juin 2017, en vue de l'autorisation par l'ordre de ces cabinets qui avaient fonctionné régulièrement sans cette autorisation, qu'ils n'avaient pas à solliciter et ne pouvaient  le faire lorsqu'ils ont été créés, la chambre disciplinaire nationale a commis une erreur de droit.
Sur l'obligation de se conformer aux instructions du conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte relatives aux contrats d'exercice professionnel :
5. Aux termes de l'article L. 4113-9 du code de la santé publique : " Les médecins, les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes en exercice, ainsi que les personnes qui demandent leur inscription au tableau de l'ordre des médecins, des chirurgiens-dentistes ou des sages-femmes doivent communiquer au conseil départemental de l'ordre dont ils relèvent les contrats et avenants ayant pour objet l'exercice de leur profession ainsi que, s'ils ne sont pas propriétaires de leur matériel et du local dans lequel ils exercent ou exerceront leur profession, les contrats ou avenants leur assurant l'usage de ce matériel et de ce local. () / Les dispositions contractuelles incompatibles avec les règles de la profession ou susceptibles de priver les contractants de leur indépendance professionnelle les rendent passibles des sanctions disciplinaires prévues à l'article L. 4124-6. "  Aux termes de l'article R. 4321-127 du même code : " Conformément aux dispositions de l'article L. 4113-9, l'exercice habituel de la masso-kinésithérapie, sous quelque forme que ce soit, au sein d'une entreprise, d'une collectivité, d'une organisation de soins ou d'une institution de droit privé fait, dans tous les cas, l'objet d'un contrat écrit. / Ce contrat définit les obligations respectives des parties et précise les moyens permettant aux masseurs-kinésithérapeutes de respecter les dispositions du présent code de déontologie. Les projets de contrats et avenants peuvent être communiqués au conseil départemental de l'ordre, qui fait connaître ses observations dans le délai prévu à l'article L. 4113-12 () ".
6. Il résulte des dispositions citées au point 5 que si les contrats et avenants ayant pour objet l'exercice de la profession doivent être communiqués au conseil départemental de l'ordre compétent afin qu'il fasse connaître ses observations, il appartient au juge disciplinaire, pour prononcer une sanction, de rechercher si de tels contrats ou avenants soumis à l'ordre sont incompatibles avec les règles de la profession ou susceptibles de priver les contractants de leur indépendance professionnelle. Par suite, en se fondant, pour infliger aux requérants une sanction, sur la seule circonstance que le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte avait formulé des observations tendant à la modification de certaines des clauses des contrats passés entre la société SKD et des assistants libéraux et qu'il n'était pas établi que la société SKD aurait modifié les contrats en conséquence, la chambre disciplinaire nationale a conféré une valeur contraignante à l'avis du conseil interdépartemental de l'ordre,  alors qu'il lui appartenait d'apprécier par elle-même si des stipulations étaient incompatibles avec les règles de la profession ou susceptibles de priver les contractants de leur indépendance professionnelle. Elle a, ce faisant, commis une erreur de droit.
7. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, M. A et autres sont fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent.
8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte la somme de 750 euros chacun à verser à M. A et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. A et autres qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante.
D E C I D E :
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Article 1er : La décision de la chambre disciplinaire nationale de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes du 4 janvier 2022 est annulée.
Article 2 : L'affaire est renvoyée à la chambre disciplinaire nationale de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes.
Article 3 : Le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte versera à MM. B A, C D, E F et G H une somme de 750 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par le conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion- Mayotte et le Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à M. A, premier dénommé et au conseil interdépartemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes de La Réunion-Mayotte.
Copie en sera adressée au Conseil national de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.
Délibéré à l'issue de la séance du 24 mars 2025 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; Mme Isabelle de Silva, présidente de chambre ; M. Jean-Philippe Mochon, président de chambre ; Mme Sophie-Caroline de Margerie, M. Alain Seban, Mme Laurence Helmlinger, M. Christophe Pourreau, M. Stéphane Hoynck, conseillers d'Etat et Mme Ségolène Cavaliere, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 14 avril 2025.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
La rapporteure :
Signé : Mme Ségolène Cavaliere
Le secrétaire :
Signé : M. Bernard Longieras