Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 4 avril 2025

Vu la procédure suivante :
M. J D a demandé au tribunal administratif de Versailles, d'une part, d'annuler le titre de recettes n° 42-369 émis à son encontre par la commune de Wissous le 13 mai 2016 pour un montant de 66 158,23 euros correspondant au remboursement de ses indemnités de fonction en tant que maire de cette commune au titre de la période d'avril 2011 à avril 2014 et, d'autre part, de prononcer la décharge de l'obligation de payer cette somme. Par un jugement n° 1606331 du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre de recettes litigieux et a déchargé M. D de l'obligation de payer la somme de 66 158,23 euros en résultant.
Par une ordonnance n° 18VE04300 du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2ème chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement.
Par une décision n° 450937 du 1er juillet 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi de la commune de Wissous, a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire à la même cour.
Par un arrêt n° 22VE01717 du 14 février 2023, sur renvoi du Conseil d'Etat, la cour administrative d'appel de Versailles a annulé le jugement du 25 octobre 2018 du tribunal administratif de Versailles, annulé partiellement le titre exécutoire émis le 13 mai 2016, déchargé M. D de l'obligation de payer dans la même mesure et rejeté le surplus des conclusions des parties.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 avril et 17 juillet 2023 et le 19 avril 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la commune de Wissous demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) de mettre à la charge de M. D la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau, Tapie, avocat de la commune de Wissous et à la SCP Jean-Philippe Caston, avocat de M. J D ;
Considérant ce qui suit :
1.  Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que par un jugement du 3 juillet 2014, devenu définitif, le tribunal administratif de Versailles a annulé, sur déféré du préfet de l'Essonne, la délibération du 31 mars 2011 par laquelle le conseil municipal de Wissous a fixé le montant brut mensuel des indemnités de fonction du maire à 1 829,04 euros, à 609,68 euros pour chacun des sept adjoints et à 207,48 euros pour chacun des dix conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions. Par un jugement du 25 octobre 2018, le tribunal administratif de Versailles a annulé le titre exécutoire émis le 13 mai 2016 par la commune de Wissous à l'encontre de M. D pour le recouvrement des indemnités de fonction perçues entre avril 2011 et avril 2014 en sa qualité de maire. Par une ordonnance du 22 janvier 2021, le président assesseur de la 2ème chambre de la cour administrative d'appel de Versailles a rejeté l'appel formé par la commune de Wissous contre ce jugement. Par une décision du 1er juillet 2022, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux sur le pourvoi de la commune de Wissous, a annulé cette ordonnance et renvoyé l'affaire à la même cour. Par un arrêt du 14 février 2023, la cour administrative d'appel de Versailles, statuant sur renvoi du Conseil d'Etat, a annulé le jugement du 25 octobre 2018 du tribunal administratif de Versailles puis, statuant par la voie de l'évocation, a accueilli le moyen présenté à titre subsidiaire par M. D, tiré de ce que la commune de Wissous ne pouvait légalement mettre à sa charge que la différence entre le montant des indemnités nettes qu'il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération antérieure du 2 avril 2008. En conséquence, elle a annulé le titre exécutoire émis le 13 mai 2016 en ce qu'il porte sur une somme excédant cette différence et rejeté le surplus des conclusions des parties. La commune de Wissous se pourvoit en cassation contre cet arrêt dans la mesure où il lui fait grief, c'est-à-dire en tant qu'après annulation du jugement de première instance, il prononce, par son article 2, l'annulation partielle du titre exécutoire.
Sur le cadre juridique applicable :
2. Aux termes de l'article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " I.- Les indemnités maximales pour l'exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d'adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (). ". L'article L. 2123-23 et le I de l'article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Le II de l'article L. 2123-24 du même code dispose que " L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé ". Aux termes enfin de l'article L. 2123-24-1 du même code : " () II. - Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l'exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 () / III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24 () ". Enfin, l'article L. 2123-20-1 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que " I. - Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation (). / II. - () Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d'un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d'un tableau annexe récapitulant l'ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal ".
3. Il résulte de ces dispositions, qui ne prescrivent l'adoption d'aucune nouvelle délibération fixant les indemnités des membres du conseil municipal sinon à l'occasion du renouvellement de ce conseil, qu'à moins qu'elle n'ait été elle-même adoptée expressément pour une durée limitée, toute délibération fixant de telles indemnités demeure en vigueur, aussi longtemps qu'elle n'a pas été retirée, abrogée ou annulée, jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal, sans que la circonstance que des changements aient été apportés à la liste des adjoints et conseillers municipaux bénéficiant d'une délégation de fonctions implique, par elle-même, que la délibération cesse de recevoir application.
Sur le pourvoi de la commune de Wissous :
4. Il ressort des énonciations de l'arrêt attaqué que la cour administrative d'appel de Versailles a jugé que l'annulation contentieuse de la délibération du 31 mars 2011 fixant le montant des indemnités de fonction des élus au conseil municipal de Wissous, en raison du dépassement du plafond mentionné au II de l'article L. 2123-24 du code général des collectivités territoriales, a eu pour effet de faire revivre les délibérations antérieures des 2 avril et 19 mai 2008 auxquelles elle s'était substituée.
5. Contrairement à ce que soutient la commune requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier soumis aux juges du fond que ces délibérations, qui ont été prises dans les trois mois suivant l'installation du conseil municipal à la suite des élections de mars 2008 conformément aux dispositions de l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales citées au point 2, auraient uniquement trouvé à s'appliquer pour l'année 2008. Dans ces conditions, il résulte de ce qui a été dit au point 3, que n'ayant pas été retirées, abrogées ou annulées, elles avaient vocation à rester en vigueur jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal. Dès lors, c'est sans erreur de droit que la cour administrative d'appel de Versailles en a déduit que l'annulation de la délibération du 31 mars 2011 avait eu pour effet de remettre en vigueur celles des 2 avril et 19 mai 2008 et que le titre exécutoire en litige, correspondant à l'intégralité des indemnités perçues par M. D en sa qualité de maire au cours de la période d'avril 2011 à avril 2014, était illégal en tant qu'il réclame le remboursement d'une somme excédant la différence entre le montant des indemnités nettes qu'il a perçues sur le fondement de la délibération annulée du 31 mars 2011 et celui des indemnités nettes qu'il aurait perçues sur le fondement de la délibération du 2 avril 2008.
6. Il résulte de ce qui précède que la commune de Wissous n'est pas fondée à demander l'annulation de l'article 2 de l'arrêt qu'elle attaque. En conséquence, son pourvoi doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Wissous la somme de 2 500 euros à verser à M. D au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la commune de Wissous est rejeté.
Article 2 : La commune de Wissous versera la somme de 2 500 euros à M. D au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la commune de Wissous et à M. J D.
Délibéré à l'issue de la séance du 19 mars 2025 où siégeaient : M. Christophe Chantepy, président de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillers d'Etat et Mme Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.
Rendu le 4 avril 2025.
Le président :
Signé : M. Christophe Chantepy
La rapporteure :
Signé : Mme Elodie Fourcade
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin