Conseil d'État · 8ème et 3ème chambres réunies — 12 mars 2025

Vu les procédures suivantes :
En premier lieu, l'association des producteurs du marché de production de Perpignan a demandé au tribunal administratif de Montpellier, par trois requêtes distinctes, d'annuler, d'une part, la délibération du 15 février 2018 par laquelle le conseil de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole a approuvé, par une modification de son règlement intérieur, la réduction du périmètre du marché de gros de la communauté urbaine, d'autre part, la délibération du 22 octobre 2018 par laquelle ce conseil a constaté la désaffectation des parcelles cadastrées section IL nos 911, 913, 877 et 878 et prononcé leur déclassement du domaine public par voie de conséquence et, enfin, la décision du 5 juillet 2019 par laquelle le bureau de la communauté urbaine a autorisé la cession des halls A et B de la halle aux grossistes du marché de gros à la société civile immobilière (SCI) Gin 66. Par trois jugements nos 1801801, 1805911 et 1904676 du 17 juin 2021, ce tribunal a rejeté ses demandes.
En deuxième lieu, la société anonyme à responsabilité limitée (SARL) Expo Fruits a demandé à ce tribunal, par trois requêtes distinctes, d'annuler, d'une part, la décision du 9 juin 2017 par laquelle le bureau de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole a approuvé la cession d'un ensemble immobilier dans la halle aux grossistes du marché de gros de la communauté urbaine à M. et Mme A, d'autre part, la délibération du conseil de la communauté urbaine du 15 février 2018 précitée et, enfin, la décision du bureau de la communauté urbaine du 5 juillet 2019 précitée. Par trois jugements nos 1801374, 1801443 et 1904649 du 17 juin 2021, ce tribunal a jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur la demande de la société Expo Fruits tendant à l'annulation de la décision du 9 juin 2017 et rejeté ses autres demandes.
En troisième et dernier lieu, la société par actions simplifiée (SAS) Guillem Export France a demandé à ce tribunal d'annuler, d'une part, la décision du 6 mai 2019 par laquelle le président de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole a rejeté l'offre d'acquisition des halls A et B de la halle aux grossistes du marché de gros de la communauté urbaine qu'elle avait présentée avec la société Expo Fruits et, d'autre part, la décision du 5 juillet 2019 du bureau de la communauté urbaine précitée. Par un jugement n° 1904141 du 17 juin 2021, ce tribunal a rejeté ses demandes.
Par un arrêt nos 21TL03516, 21TL03517, 21TL03518, 21TL03502, 21TL03503, 21TL03525, 21TL03360 du 11 juillet 2023, la cour administrative d'appel de Toulouse, après avoir joint les appels respectivement formés par l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et les sociétés Expo Fruits et Guillem Export France contre ces jugements et admis l'intervention de la société Gin 66, a :
- annulé les jugements nos 1801801, 1805911, 1904676, 1801374, 1801443 et 1904649 du tribunal administratif de Montpellier ;
- annulé le jugement n° 1904141 de ce tribunal en tant qu'il a rejeté la demande de la société Guillem Export France tendant à l'annulation de la décision du 5 juillet 2019 du bureau de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole ;
- annulé les délibérations de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole des 15 février 2018 et 22 octobre 2018, ainsi que les décisions du bureau de la communauté urbaine des 9 juin 2017 et 5 juillet 2019 ;
- enjoint à la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole de saisir le juge du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'annulation de la décision du 5 juillet 2019 ;
- rejeté le surplus des conclusions des parties.
1° Sous le n° 488167, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 11 septembre et 11 décembre 2023 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 2 à 6 de cet arrêt ;
2°) réglant dans cette mesure l'affaire au fond, de rejeter les appels de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et des sociétés Expo Fruits et Guillem Export France ;
3°) de mettre à la charge de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et des sociétés Expo Fruits et Guillem Export France la somme de 3 000 euros chacune au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Sous le n° 488200, par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 11 septembre et 11 décembre 2023 et le 23 décembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Gin 66 demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler les articles 2 à 6 de cet arrêt ;
2°) réglant dans cette mesure l'affaire au fond, de rejeter les appels de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et des sociétés Expo Fruits et Guillem Export France ;
3°) de mettre solidairement à la charge de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et des sociétés Expo Fruits et Guillem Export France la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Benjamin Duca-Deneuve, auditeur,
- les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Bauer-Violas - Feschotte-Desbois - Sebagh, avocat de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole, à la SCP Krivine, Viaud, avocat de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, avocat de la société Expo fruits et à la SCP Foussard, Froger, avocat de la société Gin 66 ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le marché de gros de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole, dont celle-ci est la propriétaire et gestionnaire, comprenait une halle dite " aux grossistes ", accueillant des entreprises de commerce de gros ou de demi-gros en fruits, légumes et fleurs issus de la production locale. Par une décision du 9 juin 2017, le bureau de la communauté urbaine a autorisé la vente des halls A et B de cet espace. Par une délibération du 15 février 2018, le conseil de la communauté urbaine a prévu le retrait de la halle aux grossistes du marché de gros et modifié en conséquence le périmètre dans lequel s'applique son règlement intérieur. Par une délibération du 22 octobre 2018, le conseil de la communauté urbaine a constaté la désaffectation des parcelles correspondantes et procédé à leur déclassement du domaine public. Enfin, par une décision du 5 juillet 2019, le bureau de la communauté urbaine a autorisé la cession des halls A et B de l'ancienne halle aux grossistes à la société Gin 66. Par sept jugements du 17 juin 2021, saisi de demandes d'annulation de ces différents actes formées par l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et les sociétés Expo Fruits et Guillem Export France, le tribunal administratif de Montpellier a constaté qu'il n'y avait pas lieu de statuer sur les conclusions de la société Expo Fruits tendant à l'annulation de la décision du 9 juin 2017 et a rejeté les demandes d'annulation des autres actes contestés. La communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole et la société Gin 66 se pourvoient en cassation contre l'arrêt du 11 juillet 2023 par lequel la cour administrative d'appel de Toulouse, après avoir annulé ces jugements, a annulé la décision du 9 juin 2017, les délibérations du 15 février 2018 et du 22 octobre 2018 et la décision du 5 juillet 2019 et enjoint à la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole de saisir le juge judiciaire du contrat afin qu'il tire les conséquences de l'annulation de cette dernière décision.
Sur l'arrêt en tant qu'il se prononce sur les conclusions dirigées contre la décision du 9 juin 2017 du bureau de la communauté urbaine :
2. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, situé au sein du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie de la partie législative de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ".
3. D'autre part, le premier alinéa de l'article L. 5211-6 de ce code, situé au sein d'une subdivision intitulée " Organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ", dispose que : " Les métropoles, communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de représentants des communes membres désignés dans les conditions prévues au titre V du livre Ier du code électoral ". L'article L. 5211-10 du même code, situé au sein d'une subdivision intitulée " Le bureau ", dispose que : " Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres. () / Le président, les vice-présidents ayant reçu délégation ou le bureau dans son ensemble peuvent recevoir délégation d'une partie des attributions de l'organe délibérant () / Lors de chaque réunion de l'organe délibérant, le président rend compte des travaux du bureau et des attributions exercées par délégation de l'organe délibérant () ". Aux termes de l'article L. 5211-1 du même code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. () ". Aux termes de l'article L. 5211-2 du même code : " A l'exception de celles des deuxième à quatrième alinéas de l'article L. 2122-4, les dispositions du chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au maire et aux adjoints sont applicables au président et aux membres du bureau des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre ".
4. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les réunions du bureau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui ne constitue pas l'organe délibérant de cet établissement au sens des articles L. 5211-1 et L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, ne sont pas soumises aux obligations résultant de l'article L. 2121-12 du même code. La circonstance que le bureau exercerait, le cas échéant, des attributions par délégation de l'organe délibérant est sans incidence à cet égard. Par suite, en jugeant que la décision du 9 juin 2017 du bureau de la communauté urbaine avait été adoptée en méconnaissance de la garantie prévue à cet article et devait, pour ce motif, être annulée, la cour a commis une erreur de droit.
Sur l'arrêt en tant qu'il se prononce sur les conclusions dirigées contre la délibération du 15 février 2018, la délibération du 22 octobre 2018 et la décision du 5 juillet 2019 :
5. D'une part, avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l'appartenance au domaine public d'un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné.
6. D'autre part, aux termes de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Un bien d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1, qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public, ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement ".
7. Il ressort des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que le marché de gros de Perpignan a été créé conformément à une délibération de la commune de Perpignan du 26 juin 1980, afin d'organiser la commercialisation de fruits et légumes issus de la production locale dans un espace plus vaste que l'ancien marché de gros situé en centre-ville. En raison de l'affectation de ce marché à ce service public et des aménagements spéciaux réalisés à cette fin par la commune de Perpignan, à travers l'attribution d'emplacements à des producteurs locaux et des grossistes et la mise à disposition de services, installations et moyens, les espaces qui le composent, dont la halle aux grossistes, doivent être regardés comme ayant appartenu au domaine public de cette commune, puis, à compter de sa reconnaissance comme marché d'intérêt communautaire en 2009, au domaine public de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole.
8. Il ressort par ailleurs des pièces des dossiers soumis aux juges du fond que, par une délibération du 15 février 2018, le conseil de la communauté urbaine a approuvé, par une modification apportée au règlement intérieur du marché de gros, la sortie des halls A et B de la halle aux grossistes du périmètre de ce marché. L'adoption de cette délibération a précédé celle de la délibération du 22 octobre 2018, par laquelle le conseil de la communauté urbaine, constatant la désaffectation au service public du marché de gros des parcelles des halls A et B de l'ancienne halle aux grossistes, a prononcé leur déclassement du domaine public, puis celle de la décision du 5 juillet 2019, par laquelle le bureau de la communauté urbaine a retiré sa décision du 9 juin 2017 et autorisé la vente des parcelles litigieuses à la société Gin 66.
9. Pour juger que la société Expo Fruits était fondée à demander l'annulation de la délibération du 15 février 2018, la cour s'est fondée sur ce que cette délibération, qui modifiait le règlement du marché de gros en vue d'en réduire le périmètre, ne pouvait avoir pour objet ni pour effet d'entraîner la désaffectation de la halle aux grossistes, ce dont elle a déduit que, dans la mesure où les bâtiments en cause ne pouvaient être regardés comme entièrement désaffectés à la date de la délibération en raison de la persistance d'une occupation partielle de cet entrepôt par la société Expo Fruits, cette délibération était entachée d'un détournement de pouvoir. En statuant ainsi, alors que la communauté urbaine, qui est compétente pour adapter l'organisation et les conditions de fonctionnement du service public du marché de gros, pouvait légalement modifier, pour des motifs de bonne administration, le périmètre sur lequel s'applique son règlement intérieur et prendre une mesure susceptible d'entraîner la désaffectation de tout ou partie de la halle aux grossistes au service public dont elle a la charge, quand bien même des entreprises continueraient d'y exercer une activité de commerce de gros, la cour a commis une erreur de droit et dénaturé les pièces des dossiers qui lui était soumis.
10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des pourvois, que la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole et la société Gin 66 sont fondées à demander l'annulation des articles 2 à 6 de l'arrêt qu'elles attaquent.
Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole et de la société Gin 66 qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'une part, de mettre à la charge de l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et des sociétés Expo Fruits et Guillem Export France le versement à la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole d'une somme de 3 000 euros chacune, d'autre part, de mettre solidairement à la charge de ces mêmes parties le versement à la société Gin 66 d'une somme de 6 000 euros au titre de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : Les articles 2 à 6 de l'arrêt du 11 juillet 2023 de la cour administrative d'appel de Toulouse sont annulés.
Article 2 : L'affaire est renvoyée dans cette mesure à la cour administrative d'appel de Toulouse.
Article 3 : L'association des producteurs du marché de production de Perpignan et les sociétés Expo Fruits et Guillem Export France verseront, d'une part, à la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole une somme de 3 000 euros chacune et, d'autre part, à la société Gin 66 solidairement une somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par l'association des producteurs du marché de production de Perpignan et par la société Expo Fruits au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la communauté urbaine de Perpignan Méditerranée Métropole, à la société civile immobilière Gin 66, à l'association des producteurs du marché de production de Perpignan, à la société anonyme à responsabilité limitée Expo Fruits et à la société par actions simplifiée Guillem Export France.
Délibéré à l'issue de la séance du 19 février 2025 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, M. Pierre Boussaroque, conseillers d'Etat et M. Benjamin Duca-Deneuve, auditeur-rapporteur.
Rendu le 12 mars 2025.
Le président :
Signé : M. Pierre Collin
Le rapporteur :
Signé : M. Benjamin Duca-Deneuve
La secrétaire :
Signé : Mme Magali Méaulle
Nos 488167, 488200